Uitspraak
21 oktober 2008
Strafkamer
nr. 01338/07
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Leeuwarden, Economische Kamer, van 6 november 2006, nummer 24/002546-05, in de strafzaak tegen:
[Verdachte], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1952, wonende te [woonplaats].
1. De bestreden uitspraak
Het Hof heeft in hoger beroep - met vernietiging van een vonnis van de Economische Politierechter in de Rechtbank te Groningen, van 12 december 2005 - de verdachte vrijgesproken van het hem bij inleidende dagvaarding tenlastegelegde.
2. Geding in cassatie
Het beroep is ingesteld door de Advocaat-Generaal bij het Hof. Deze heeft bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Schipper heeft geconcludeerd dat de Hoge Raad het beroep zal verwerpen.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Het middel richt zich tegen de gegeven vrijspraak met - onder meer - de klacht dat het Hof de grondslag van de tenlastelegging heeft verlaten omdat het heeft blijk gegeven van een onjuiste opvatting omtrent het in de tenlastelegging voorkomende, aan art. 6 Besluit inrichtingen voor motorvoertuigen milieubeheer ontleende begrip "melding".
3.2. Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
"hij in de gemeente Veendam, in elk geval in Nederland, als degene die op of omstreeks 1 oktober 2004, althans op of omstreeks 18 en of 19 januari 2005, althans in de periode van 1 oktober 2004 tot en met 19 februari 2005, in perceel [a-straat 1] te [plaats] een inrichting voor het uitsluitend of in hoofdzaak onderhouden en/of repareren en/of behandelen van de oppervlakte en/of keuren en/of reinigen en/of proefdraaien en/of verhandelen van motorvoertuigen, als bedoeld in artikel 2, eerste lid van het Besluit inrichtingen voor motorvoertuigen milieubeheer, heeft opgericht, al dan niet opzettelijk, dit niet tenminste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag heeft gemeld, immers had verdachte op of omstreeks 19 januari en/of 18 februari 2005, op welke data/datum die inrichting (telkens) in werking was, die melding nog niet gedaan."
3.3. In de bestreden uitspraak is de vrijspraak als volgt gemotiveerd:
"Aan verdachte is - zakelijk weergegeven - ten laste gelegd dat hij op of omstreeks 1 oktober 2004 in perceel [a-straat 1] te [plaats] een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het Besluit inrichtingen voor motorvoertuigen milieubeheer heeft opgericht, zonder dit tenminste vier weken van tevoren aan het bevoegd gezag te hebben gemeld.
Het hof overweegt hieromtrent het volgende. Verdachte bezit een autohandelsbedrijf. In september 2004 was er voor dit bedrijf geen ruimte meer in het pand dat verdachte op dat moment in gebruik had. Verdachte heeft daarop een nieuwe locatie gevonden aan de [a-straat 1] te [plaats]. Verdachte heeft ter terechtzitting - zakelijk weergegeven - onder meer verklaard dat hij vervolgens contact heeft opgenomen met de gemeente Veendam - zijnde het bevoegd gezag ter zake van het verlenen van een vergunning voor een inrichting als die van verdachte - en aldaar de beoogde verhuizing van zijn bedrijf heeft gemeld. Verdachte heeft daarbij aangegeven dat de daadwerkelijke verplaatsing van de bedrijfsvoering nog niet aan de orde was en dat dit zou plaatsvinden nadat een vergunning zou zijn verleend.
Het hof ziet geen aanleiding aan de voornoemde verklaring van verdachte te twijfelen. Het hof acht aldus niet bewezen hetgeen aan verdachte is ten laste gelegd, zodat hij daarvan moet worden vrijgesproken."
3.4. Voor de beoordeling van het middel zijn de volgende hier toepasselijke wettelijke bepalingen van belang:
- art. 8.40, eerste lid, Wet milieubeheer:
"1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld, die nodig zijn ter bescherming van het milieu tegen de nadelige gevolgen die inrichtingen daarvoor kunnen veroorzaken. Daarbij kan worden bepaald dat daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangegeven categorieën van gevallen."
- art. 8.41, eerste en vierde lid, Wet milieubeheer:
"1. Bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen de verplichting worden opgelegd tot het melden van het oprichten of het veranderen van een inrichting waarop de maatregel betrekking heeft, dan wel van het veranderen van de werking daarvan.
4. Van de melding wordt openbaar kennisgegeven in één of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen. Indien op grond van een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40 ook anderszins gegevens moeten worden verstrekt, kunnen bij de maatregel regels over de openbare kennisgeving daarvan worden gesteld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen bestuursorganen worden aangewezen, waaraan een exemplaar van de melding of de anderszins verstrekte gegevens moet worden toegezonden."
- art. 2, eerste lid, Besluit inrichtingen voor motorvoertuigen milieubeheer (Stb. 2000, 262; hierna: het Besluit):
"Dit besluit is van toepassing op inrichtingen die uitsluitend of in hoofdzaak bestemd zijn voor het onderhouden, repareren, behandelen van de oppervlakte, keuren, reinigen van carrosserie en bekleding, verhandelen, verhuren, stallen of proefdraaien van motorvoertuigen, caravans, landbouwwerktuigen, aanhangwagens of opleggers."
- art. 6 Besluit:
"1. Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig het bepaalde in dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.
3. Bij de melding wordt vermeld:
a. het adres van de inrichting,
b. de naam en het adres van degene die de inrichting opricht dan wel verandert of de werking daarvan verandert, en, indien dit iemand anders is, van degene die de inrichting drijft of zal drijven,
c. de aard en omvang van de activiteiten of processen in de inrichting,
d. de indeling en de uitvoering van de inrichting, en
e. het tijdstip waarop de inrichting of de verandering daarvan in werking zal worden gebracht, dan wel de verandering van de werking daarvan verwezenlijkt zal zijn.
4. Bij de melding wordt tevens een rapport van een akoestisch onderzoek gevoegd, indien een inrichting, bestemd voor het onderhouden, repareren, behandelen van de oppervlakte, keuren, reinigen van carrosserie en bekleding, verhandelen, verhuren, stallen of proefdraaien van motorvoertuigen waarvan de massa van het ledig voertuig, vermeerderd met het laadvermogen, meer is dan 3 500 kg, op een afstand van minder dan 50 meter van een woning is gelegen.
5. Uit het rapport van een akoestisch onderzoek dient op grond van verrichte geluidmetingen of geluidberekeningen te blijken of aan het gestelde in voorschrift 1.1.1 of 1.1.3 van de bijlage kan worden voldaan, en in het rapport wordt aangegeven welke de hiertoe te treffen voorzieningen zijn.
6. Voorzover het een melding betreft als bedoeld in het tweede lid, is het overleggen van een rapport van een akoestisch onderzoek alleen vereist, indien een beoogde uitbreiding of een verandering van de inrichting of het veranderen van de werking daarvan naar verwachting van nadelige invloed zal zijn op de geluidbelasting die door de inrichting wordt veroorzaakt.
7. Indien bij de melding geen rapport van een akoestisch onderzoek is gevoegd, kan het bevoegd gezag besluiten dat het overleggen van een zodanig rapport niet is vereist, indien aannemelijk is dat het geluidniveau en de piekniveaus, veroorzaakt door de inrichting, niet meer bedragen dan de waarden, bedoeld in voorschrift 1.1.1 of 1.1.3 van de bijlage.
8. Bij de melding wordt een rapport van een onderzoek naar de nulsituatie van de bodem gevoegd. Het onderzoek naar de nulsituatie richt zich uitsluitend op de stoffen die door de werkzaamheden ter plaatste een bedreiging voor de bodemkwaliteit vormen en op de plaatsen waar bodembedreigende handelingen plaatsvinden dan wel zullen plaatsvinden.
9. Indien bij de melding geen rapport van een onderzoek naar de nulsituatie van de bodem is gevoegd, kan het bevoegd gezag besluiten dat een zodanig onderzoek niet is vereist, indien aannemelijk is dat de kans op toekomstige bodemverontreiniging afwezig is.
10. De in het derde tot en met het vijfde lid en in het achtste lid vermelde gegevens behoeven niet te worden verstrekt indien degene die de inrichting drijft, deze gegevens reeds aan het bevoegd gezag heeft verschaft en het bevoegd gezag over die gegevens beschikt.
11. Degene die de melding doet, geeft bij de melding aan welke van de ingevolge dit artikel over te leggen gegevens hij reeds aan het bevoegd gezag heeft verschaft.
12. Bij de melding overeenkomstig artikel 4, tweede lid, worden aan het bevoegd gezag gegevens verstrekt waaruit blijkt dat met de volgens die melding toe te passen andere middel en een ten minste gelijkwaardige bescherming voor het milieu wordt bereikt."
3.5. De nota van toelichting bij het Besluit houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:
"Verantwoordelijkheid bedrijfsleven en overheid
In het afgelopen decennium is zowel bij de overheden als bij het bedrijfsleven het inzicht gegroeid dat elk bedrijf zelfstandig verantwoordelijk is voor het milieu. Degene die de inrichting drijft, moet nagaan wat de mogelijke nadelige milieugevolgen zouden kunnen zijn als de inrichting in werking wordt gebracht of in bedrijf is. Op hem rust ook de verantwoordelijkheid na te gaan op welke wijze deze gevolgen kunnen worden voorkomen of, indien dat niet kan, zoveel mogelijk beperkt.
De geschetste verantwoordelijkheid van de onderneming neemt niet weg dat in laatste instantie de overheid het tot haar verantwoordelijkheid moet rekenen het milieu te beschermen. Artikel 21 van de Grondwet bepaalt dat de zorg van de overheid is gericht op de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid van de ondernemers moet daarom worden gezien als een belangrijke mede-verantwoordelijkheid doch impliceert niet een overdracht van de uiteindelijke verantwoordelijkheid van de overheid.
(...)
Melding
In het systeem van artikel 8.40 Wm is een melding en bekendmakingsregeling ingebouwd, zodat het bevoegd gezag en de belanghebbenden kunnen nagaan of de ondernemer terecht oordeelt of een besluit op zijn bedrijf van toepassing is. Is een 8.40-besluit op het bedrijf van toepassing dan is de ondernemer gehouden de voorschriften van dat besluit na te leven. In het systeem van de wet is in eerste en laatste instantie de ondernemer verantwoordelijk voor de beoordeling welk regime op zijn bedrijf van toepassing is.
In artikel 8.41 Wm is niet geregeld of en hoe het bevoegd gezag op de melding moet reageren. Als de melding volkomen in orde is, bestaat voor het bevoegd gezag geen verplichting hierop te reageren. Oordeelt het bevoegd gezag dat de melding ten onrechte is gedaan, dan vloeit uit de handhavingsopdracht van de wet voort dat het bevoegd gezag aan de ondernemer laat weten dat voor de inrichting een vergunning noodzakelijk is en dat zonder die vergunning de wet wordt overtreden. De wet stelt voor deze mededeling overigens geen duidelijke termijn. Vanuit handhavingsoptiek is het wenselijk dat het bevoegd gezag bij een klaarblijkelijke onterechte melding niet te lang wacht met het kenbaar maken van zijn opvatting. De mededeling aan het bedrijf dat de activiteiten vergunningplichtig zijn, moet in beginsel worden gezien als een informatieve mededeling die geen rechtsgevolg heeft. De rechtsgevolgen vloeien voort uit de wet zelf. De mededeling aan het bedrijf dat de melding terecht is gedaan, moet overigens worden aangemerkt als een beschikking als bedoeld in artikel 20.1 van de Wet milieubeheer.
De verplichting tot melding van de oprichting, uitbreiding of verandering van de inrichting en de algemene bekendmaking daarvan door het bevoegd gezag biedt derden-belanghebbenden de gelegenheid de gemeente in te schakelen indien zij van mening zijn dat ten onrechte wordt gemeld, vestiging in strijd is met het bestemmingsplan of overigens gehandeld wordt in strijd met ordenings- of vestigingsregels.
Derden-belanghebbenden kunnen bij het bevoegd gezag een verzoek tot handhaving indienen als een inrichting niet aan de voorschriften voldoet (artikel 18.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer). Op zo'n verzoek moet het bevoegd gezag binnen een maand reageren. Een voorbeeld hiervan is een ten onrechte gedane melding door een bedrijf, waardoor het verbod van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer wordt overtreden. Een ieder kan dan het bevoegd gezag verzoeken om een sanctie op te leggen.
(...)
Artikel 6, eerste tot en met derde lid
Degene die het voornemen heeft om een inrichting op te richten, die valt onder het besluit, moet ten minste vier weken voor hij zijn plan ten uitvoer gaat brengen, daarvan melding doen aan het bevoegd gezag. Bij de gegevens over de aard en omvang van de inrichting moet worden aangegeven wat de belangrijkste kernelementen van de inrichting zijn, die de inrichting typeren. Daarbij zal kunnen worden aangesloten bij het algemeen spraakgebruik.
De gegevens over de indeling en uitvoering van de inrichting kunnen worden verstrekt door het aanleveren van een plattegrond, waarop staan aangegeven:
- de grenzen van het terrein van de inrichting;
- de ligging en indeling van de gebouwen;
- de bestemming van de te onderscheiden ruimten.
De gegevens moeten zodanig zijn dat het bevoegd gezag inzicht verkrijgt in de binnen de inrichting uit te voeren activiteiten of processen."
3.6. In 's Hofs uitspraak ligt als zijn oordeel besloten dat de verdachte heeft te gelden als "degene die een inrichting opricht" als bedoeld in art. 6 Besluit zodat de verdachte die oprichting aan het bevoegd gezag - hier de gemeente Veendam - had moeten melden. Het Hof is klaarblijkelijk van oordeel dat zulk een melding (ook) mondeling kan worden gedaan, evenwel ten onrechte.
3.7. De meldingsplicht van art. 6 Besluit strekt ertoe om - met het oog op een verantwoord milieubeheer waarvoor burger en overheid beide verantwoordelijk zijn - het bevoegd gezag en, zoals art. 8.41, vierde lid, Wet milieubeheer bepaalt, derden-belanghebbenden alsmede aangewezen bestuursorganen al dan niet publiekelijk te informeren over een voorgenomen oprichting van een inrichting. Een dergelijke melding dient naar haar aard schriftelijk te worden gedaan. Dat is in overeenstemming met het doel en de strekking van deze bepaling en strookt met het systeem van het Besluit. Met het oog op een behoorlijke vastlegging van de vereiste gegevens betreffende de inrichting zou een andere uitleg afbreuk doen aan de praktische hanteerbaarheid van deze, mede door het strafrecht gesanctioneerde, in het bestuursrecht voorziene meldingsplicht.
4. Slotsom
Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat de bestreden uitspraak niet in stand kan blijven, het middel voor het overige geen bespreking behoeft en als volgt moet worden beslist.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de bestreden uitspraak;
wijst de zaak terug naar het Gerechtshof te Leeuwarden, Economische Kamer, opdat de zaak op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.H. Koster als voorzitter, en de raadsheren A.J.A. van Dorst, B.C. de Savornin Lohman, J.W. Ilsink en J. de Hullu, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken op 21 oktober 2008.
Mr. De Hullu is buiten staat dit arrest te ondertekenen