Uitspraak
11 april 2008
Eerste Kamer
Nr. C06/208HR
RM/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [Eiseres 1],
gevestigd te [vestigingsplaats],
2. [Eiseres 2],
gevestigd te [vestigingsplaats],
3. [Eiseres 3],
gevestigd te [vestigingsplaats],
4. [Eiseres 4],
gevestigd te [vestigingsplaats],
5. [Eiseres 5],
gevestigd te [vestigingsplaats],
6. [Eiseres 6],
gevestigd te [vestigingsplaats],
7. BASAL TOESLAGSTOFFEN MAASTRICHT B.V.,
gevestigd te Maastricht,
8. WATERGOED B.V.,
gevestigd te Nijmegen,
9. WATERGOED C.V.,
gevestigd te Beuningen (Gld),
EISERESSEN tot cassatie,
advocaten: aanvankelijk mr. R.S. Meijer en mr. F.E. Vermeulen, thans mr. E. van Staden ten Brink,
t e g e n
de rechtspersoon naar publiek recht PROVINCIE GELDERLAND,
zetelende te Arnhem,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: aanvankelijk mr. J.G. de Vries Robbé, thans mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiseres] c.s. en de Provincie.
1. Het geding in feitelijke instanties
[Eiseres] c.s. hebben bij exploot van 11 juli 2001 de Provincie gedagvaard voor de rechtbank te Arnhem en gevorderd primair voor recht te verklaren dat de Provincie toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van de verplichtingen die voor haar voortvloeien uit de overeenkomst tussen de Provincie en [eiseres] c.s., die tussen de Provincie en [eiseres] c.s. is aangegaan in de periode september 1993 - februari 1994 en welke wordt belichaamd door de conclusies van het Bestuurlijk Overleg d.d. september 1993 en de Intentieverkiaring van februari 1994, zoals bedoeld in paragraaf 16 e.v. van deze dagvaarding; in het bijzonder doordat Gedeputeerde Staten van de provincie hun besluit van 30 juni 1998 tot gedeeltelijke onthouding van goedkeuring van het door de Raad van de Gemeente West Maas en Waal vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, integrale herziening" niet tijdig aan die gemeente hebben doen toekomen, althans doordat Gedeputeerde Staten van die provincie in januari 2001 hebben besloten om in elk geval tot januari 2003 niet de geeigende bestuurlijke middelen te hanteren teneinde het in exploitatie nemen van het project Watergoed op korte termijn mogelijk te maken. Subsidiair hebben [eiseres] c.s. gevorderd te verklaren voor recht dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiseres] c.s.; meer subsidiair onrechtmatig heeft gehandeld dan wel handelt, nu de Provincie vorenbedoelde handelwijze heeft gevolgd, zonder [eiseres] c.s. tevoren een adequate vergoeding van de schade die deze handelwijze voor hen veroorzaakt aan te bieden. Daarnaast hebben [eiseres] c.s. gevorderd de Provincie te veroordelen tot vergoeding van alle schade die zij tengevolge van het handelen en/of nalaten van de Provincie hebben geleden en nog zullen lijden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
De Provincie heeft de vorderingen bestreden.
Bij vonnis van 4 juni 2003 heeft de rechtbank [eiseres] c.s. hun vorderingen ontzegd.
Tegen dit vonnis hebben [eiseres] c.s. hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Arnhem. Bij memorie van grieven hebben [eiseres] c.s. hun eis gewijzigd. De Provincie heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 25 april 2006 heeft het hof in het principaal beroep het bestreden vonnis bekrachtigd en het in hoger beroep meer of anders gevorderde afgewezen. In het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep heeft het hof verstaan dat het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep buiten behandeling blijft.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie.
Tegen het arrest van het hof hebben [eiseres] c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Provincie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping.
De advocaat van [eiseres] c.s. heeft op 18 januari 2008 schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten die zijn vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.2 tot en met 1.38. Samengevat gaat het om het volgende.
(i) [Eiseres] c.s. zijn producenten van industriezand. Zij zijn vennoten in Watergoed C.V., waarvan Watergoed B.V. enig beherend vennoot is. Deze producenten werkten, met uitzondering van [eiseres 1], al samen in de Maatschappij tot Verwerving van Industriezand B.V. (hierna: MVI).
(ii) De Provincie heeft in het kader van daarover tussen het Rijk en de provincies gemaakte afspraken betreffende te leveren hoeveelheden industriezand (ook wel aangeduid als taakstellingen) besloten deze zandwinning te concentreren op twee grote binnendijkse locaties. In deze procedure gaat het om de locatie F3b (of "Watergoed") bij Maasbommel, gemeente Maas en Waal (hierna verder: de Gemeente).
(iii) Op 22 september 1993 heeft tussen de provincies Gelderland en Noord-Brabant, [eiseres 1] en MVI bestuurlijk overleg plaatsgevonden onder meer over het te dezer zake te voeren beleid. De bedoeling was dat de betrokken zandwinbedrijven onderling zouden uitmaken hoe de winrechten tussen hen zouden worden verdeeld, en voorts dat de provincies hun taakstellingen voor de periode 1989-2008 en de vergunningverleningen onderling zouden afstemmen en in een Intentieverklaring zouden neerleggen.
(iv) Bij brief van 23 december 1993 hebben Gedeputeerde Staten van de Provincie (verder: Gedeputeerde Staten) onder meer aan [eiseres 1] en MVI gevraagd het voor vergunningverlening nodige onderzoek te verrichten onder de voorwaarde dat een gemeenschappelijke rechtspersoon wordt opgericht waaraan te zijner tijd de vergunning kan worden verleend en waarin de door beide partijen inmiddels verworven gronden kunnen worden ingebracht.
(v) Op 9 februari 1994 is namens de Provincie en de provincies Noord-Brabant en Limburg een Intentieverklaring ondertekend waarin zij hun beleid met betrekking tot het verlenen van vergunningen ter zake van zandwinning op elkaar hebben afgestemd.
(vi) Op de locatie F3b zou in totaal 36 miljoen ton zand gewonnen kunnen worden, te verdelen tussen MVI (75%) en [eiseres 1] (25%) als producenten aan wie een vergunning zou worden verstrekt. Omdat de locatie F3b grotendeels een agrarische bestemming had, was wijziging nodig van het bestemmingsplan. De Gemeente was niet bereid daaraan mee te werken en daarom heeft de Provincie haar een aanwijzing gegeven op grond van art. 37 lid 4 en lid 5 WRO (oud), waartegen zonder succes beroep bij de Kroon is ingesteld.
(vii) In verband met aanhoudend verzet van de plaatselijke bevolking tegen deze zandwinning is overleg gevoerd tussen de Provincie, de Gemeente en [eiseres] c.s. teneinde tot een convenant te komen, waarin ook alternatieven voor F3b zouden worden gezocht.
(viii) Op 15 maart 1996 is door de Provincie een concept-convenant opgesteld waarmee de Gemeente niet akkoord is gegaan. Op 25 juni 1996 is door Gedeputeerde Staten een ontgrondingsvergunning verleend en bij besluit van 11 maart 1997 hebben zij, met toepassing van de indeplaatsstellingsprocedure van art. 38 lid 2 en 4 (oud) WRO, het bestemmingsplan "Watergoed" vastgesteld.
(ix) Op 30 juni 1998 hebben Gedeputeerde Staten besloten goedkeuring te onthouden aan het door de Gemeente vastgestelde bestemmingsplan voorzover daarin de locatie F3b wederom tot agrarisch gebied werd bestemd.
(x) Bij uitspraak van 11 februari 1999 heeft de Voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) het besluit van 11 maart 1997 geschorst onder meer omdat Gedeputeerde Staten hun besluit van 30 juni 1998 op 6 juli 1998, een dag te laat, aan de raad van de Gemeente bekend hebben gemaakt.
(xi) Bij brief van 31 maart 1999 hebben Gedeputeerde Staten meegedeeld dat het door de Gemeente vastgestelde bestemmingsplan van rechtswege is goedgekeurd. De daartegen ingestelde beroepen bij de ABRvS zijn zonder succes gebleven.
(xii) In maart 2000 heeft de Provincie een bemiddelaar aangesteld die heeft geadviseerd een ("Nimby-")procedure ingevolge art. 40 WRO te volgen om uit de impasse te geraken. Daartoe hebben Gedeputeerde Staten besloten.
(xiii) De Provincie heeft in oktober 2000 het adviesbureau K+V opdracht gegeven de haalbaarheid van mogelijke alternatieven voor zandwinning te onderzoeken. In januari 2001 is daarover een rapport uitgebracht dat als eindconclusie bevat dat het niet-doorgaan van locatie F3b een tekort van 15 miljoen ton industriezand in de taakstelling van de Provincie oplevert, waarvoor echter voldoende alternatieven, om dit tekort op te vangen, voorhanden zijn. Naar aanleiding van dit rapport hebben Gedeputeerde Staten besloten de Nimby-procedure te staken, de genoemde alternatieven verder te ontwikkelen en in 2003 te onderzoeken of de taakstellingen daarmee kunnen worden gerealiseerd.
(xiv) Op 6 februari 2001 hebben Gedeputeerde Staten besloten geen vrijstelling op grond van art. 40 lid 8 (oud) WRO voor zandwinning op de locatie F3b te verlenen, alsmede de door [eiseres] c.s. gevraagde vergunningen te weigeren. Bij besluit van 9 oktober 2001 zijn de door [eiseres] c.s. daartegen aangevoerde bezwaren deels gegrond verklaard, en deels ongegrond. Bij uitspraak van 17 juli 2002 heeft de ABRvS dit besluit vernietigd.
(xv) Op 10 september 2002 hebben Gedeputeerde Staten opnieuw beslist en het primaire besluit van 6 februari 2001 gehandhaafd. De daartegen ingestelde beroepen zijn door de ABRvS bij uitspraak van 23 juli 2003 ongegrond verklaard.
3.2. De vordering van [eiseres] c.s. strekt - als hiervoor in 1 vermeld - tot een verklaring voor recht, samengevat weergegeven:
- primair dat de Provincie jegens [eiseres] c.s. toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van de tussen partijen gesloten overeenkomst die onder meer is belichaamd in, althans bevestigd door, de conclusies van het bestuurlijk overleg van september 1993, de Intentieverklaring van februari 1994 en/of het convenant van maart 1996, door in het verlengde van haar verzuim gedeeltelijk goedkeuring te onthouden aan het gemeentelijk bestemmingsplan sinds januari 2001 haar verdere medewerking aan het aanbaggerbaar maken van de locatie F3b te weigeren;
subsidiair dat de Provincie onrechtmatig jegens [eiseres] c.s. handelt door in afwijking van de jegens hen gewekte verwachtingen en gedane toezeggingen, in het gerechtvaardigde vertrouwen waarop [eiseres] c.s. zich aanzienlijke opofferingen hebben getroost en investeringen hebben gedaan, deze medewerking te onthouden zonder dat voor [eiseres] c.s. in tijd, geld en volume (hierna ook: "tgv") neutrale alternatieve zandwinprojecten aanbaggerbaar waren;
meer subsidiair onrechtmatig heeft gehandeld door [eiseres] c.s. niet tijdig een adequate vergoeding aan te bieden voor de schade die zij door de beleidswijziging hebben geleden en nog zullen lijden;
met verdere voorzieningen als hiervoor in 1 is vermeld.
Het hof heeft in het principaal hoger beroep van [eiseres] c.s. het vonnis van de rechtbank, waarin hun vorderingen aan hen waren ontzegd, bekrachtigd en het incidentele beroep van de Provincie onbehandeld gelaten.
[Eiseres] c.s. hebben hiertegen een middel aangevoerd dat bestaat uit vier onderdelen. Onderdeel I heeft betrekking op de grondslag van de primaire vordering (rechtshandeling), onderdeel II op die van de subsidiaire vordering (onrechtmatige daad), onderdeel III op die van de meer subsidiaire (rechtmatig overheidshandelen) en onderdeel IV bevat "veegklachten".
Onderdeel I: rechtshandeling.
3.3.1 Onderdeel I.1 keert zich tegen rov. 5.11 tot en met 5.47 waarin het hof de stellingen van [eiseres] c.s. heeft verworpen dat de Provincie in (het overleg dat is voorafgegaan aan) de definitieve Intentieverklaring een overeenkomst is aangegaan met of een toezegging heeft gedaan aan [eiseres] c.s. dan wel de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat dit het geval was. Het hof was van oordeel dat de Intentieverklaring alleen door de betrokken provincies is aangegaan en met name afspraken inhield over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder ontgrondingsvergunningen voor de vier locaties voor de landelijke winning van industriezand zouden worden verleend. Het enkele feit dat in de Intentieverklaring "binnen zekere marges" aan [eiseres] c.s. de bevoegdheid wordt toegekend, mits unaniem, wijzigingen voor te stellen, met name ten aanzien van de winrechtenverdeling, brengt daarin geen verandering. Ook de omstandigheden dat (a) [eiseres] c.s. hebben deelgenomen aan het overleg, (b) de Provincie [eiseres] c.s. nodig had om haar doelstellingen te bereiken, en (c) de Provincie oog had voor de (financiële) belangen van [eiseres] c.s. die ook investeringen hebben gedaan, nopen niet tot het oordeel dat sprake is van een rechtsverhouding of van gerechtvaardigd vertrouwen als vorenbedoeld (rov. 5.11 tot en met 5.25). In rov. 5.26 tot en met 5.31 heeft het hof de inhoud van de Intentieverklaring en bijbehorende stukken weergegeven. In rov. 5.32 tot en met 5.47 heeft het hof uiteengezet waarom deze Intentieverklaring geen overeenkomst bevat met [eiseres] c.s. en bij hen geen gerechtvaardigde verwachtingen kan hebben gewekt dat dit anders was. Deze overwegingen komen erop neer dat [eiseres] c.s. geen partij zijn bij de Intentieverklaring, die een beleidsmatige afstemming tussen de provincies tot doel heeft, en dat daarin ook geen toezeggingen aan hen zijn gedaan waaraan zij enig recht kunnen ontlenen. Dat [eiseres] c.s. aan het overleg hebben deelgenomen, financiële belangen hebben bij de zandwinning en met het oog daarop investeringen hebben gedaan, maakt dit niet anders. De bewijsaanbiedingen van [eiseres] c.s. die volgens het hof erop neerkomen dat de Intentieverklaring intensief is afgestemd met [eiseres] c.s., zijn als niet ter zake dienend gepasseerd.
3.3.2 Het onderdeel keert zich met rechts- en motiveringsklachten tegen het oordeel van het hof dat uit de door [eiseres] c.s. gestelde feiten, ook als zij zouden worden bewezen, niet kan volgen dat de Provincie "verbintenisscheppende afspraken jegens hen heeft beoogd". [Eiseres] c.s. beroepen zich daarbij op een aantal "kernstellingen" die als volgt kunnen worden samengevat.
(i) De Provincie was afhankelijk van de medewerking van [eiseres] c.s. om twee locaties te ontwikkelen teneinde te kunnen voldoen aan haar taakstellingen op het gebied van de zandwinning.
(ii) [Eiseres] c.s. hebben het initiatief genomen tot en zijn nauw betrokken geweest bij het tot stand komen van het overleg tussen de betrokken Provincies en bedrijven en de in een convenant, later intentieverklaring, genoemde afspraken over een mogelijke verdeling van winrechten, welke verdeling noodzakelijk was om op korte termijn tot winning over te gaan.
(iii) In ruil voor hun medewerking aan deze verdeling verlangden [eiseres] c.s. zekerheid van een inspanningsverplichting van de Provincie, die zich daartoe ook heeft verbonden.
(iv) [Eiseres] c.s. hebben aan de Provincie bevestigd dat zij de Intentieverklaring als een 'hard stuk' beschouwden, met als enige variabele de onderlinge verhouding tussen de bedrijven, en dat het beleid tot verlening van een aanbaggerbare ontgrondingsvergunning daadwerkelijk zal worden uitgevoerd.
(v) Uit een aantal stukken blijkt dat over een en ander overeenstemming is bereikt waaruit een inspanningsverplichting van de Provincie voortvloeit.
3.3.3 Bij de beoordeling van de klachten wordt het volgende vooropgesteld. Met betrekking tot de vraag of tussen partijen een overeenkomst tot stand is gekomen dan wel of de Provincie aan [eiseres] c.s. een toezegging heeft gedaan, heeft het hof in rov. 5.10 overwogen dat daartoe een rechtshandeling van de Provincie nodig zou zijn geweest, en dat het antwoord op de vraag of een rechtshandeling is verricht en wat de aard of de inhoud daarvan is, afhangt van hetgeen partijen over en weer hebben verklaard (waaronder mede zijn begrepen hun gedragingen) en van hetgeen zij onder de gegeven omstandigheden redelijkerwijs uit elkaars verklaringen hebben mogen afleiden. Voorts heeft het hof tot feitelijk uitgangspunt genomen dat in het bestuurlijk overleg de inhoud van het concept van de Intentieverklaring centraal heeft gestaan. Het enkele feit dat [eiseres] c.s. (intensief) aan dit overleg hebben deelgenomen noopt, aldus het hof in rov. 5.23, niet tot het oordeel dat sprake is van een rechtshandeling of van door de Provincie gewekte verwachtingen. Ten slotte heeft het hof kennelijk in belangrijke mate laten meewegen dat [eiseres] c.s. professionele partijen zijn, die voorzien waren van juridische bijstand, en, die als zij meenden dat de Provincie verplichtingen op zich had genomen, daarover duidelijkheid hadden behoren te vragen. In de overwegingen van het hof ligt besloten dat [eiseres] c.s. als professionele partijen, zeker bij het ontbreken van daarop betrekking hebbende uitdrukkelijke besluiten of gedane toezeggingen, niet zonder meer mochten aannemen dat een overeenkomst met de Provincie tot stand was gekomen of ervan mochten uitgaan dat de Provincie op grond van het feit dat [eiseres] c.s. bij het overleg betrokken waren en belang hadden bij het aanbaggerbaar maken van de locatie F3b, zich ertoe verplichtte dat de exploitatie ervan hoe dan ook doorgang zou vinden dan wel andere zandwinningsmogelijkheden in de plaats daarvan zouden worden geschapen.
3.3.4 Tegen deze achtergrond falen de klachten. Het oordeel van het hof dat de Intentieverklaring, evenals het daaraan voorafgaande overleg, betrekking had op gehoudenheden van de provincies jegens elkaar met betrekking tot de wijze waarop zij bestuurlijk met de ontgrondingsvergunningen voor de vier grote locaties zouden omgaan, en dus, zoals [eiseres] c.s. ook (moeten) hebben begrepen, geen verplichtingen inhielden jegens [eiseres] c.s., berust op een aan het hof, als rechter die over de feiten oordeelt, voorbehouden uitleg van de gedingstukken. Het oordeel dat [eiseres] c.s. in de gegeven omstandigheden ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen hebben gehad dat de Provincie de gestelde inspanningsverplichting jegens hen was aangegaan, kan, verweven als het is met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden onderzocht. De bestreden oordelen getuigen niet van een onjuiste rechtsopvatting, zijn niet onbegrijpelijk en zijn toereikend gemotiveerd. Voorzover de vorenbedoelde "kernstellingen" al feitelijke grondslag hebben, zijn zij door het hof voldoende in zijn beoordeling betrokken. Anders dan het onderdeel betoogt, maken deze stellingen het oordeel van het hof niet onbegrijpelijk.
Nu de verwerping van de bewijsaanbiedingen van [eiseres] c.s. berust op deze tevergeefs bestreden oordelen die impliceren dat de stellingen van [eiseres] c.s. hun standpunt niet kunnen dragen, kunnen ook de op die verwerping betrekking hebbende klachten niet tot cassatie leiden. Het hof heeft in het bijzonder de stellingen van [eiseres] c.s. niet anders opgevat dan als betrekking hebbend op de inhoud van de Intentieverklaring en het daaraan voorafgaande overleg waarvan het resultaat in deze verklaring is neergelegd, zodat het hof begrijpelijkerwijs heeft geoordeeld dat geen feiten en omstandigheden te bewijzen zijn aangeboden met betrekking tot andere van belang zijnde gedragingen van de Provincie, die tot een ander oordeel zouden kunnen leiden.
3.4.1 Onderdeel I.2 heeft betrekking op rov. 5.65 tot en met 5.73 waarin het hof de stelling van [eiseres] c.s. heeft besproken dat tussen partijen op 24 mei 1996 is afgesproken zonder medewerking van de Gemeente voort te gaan op basis van het concept-convenant, inhoudende dat de voorbereiding van F3b-Maasbommel zou worden voortgezet en dat de Provincie het voortouw zou nemen bij het zoeken naar alternatieve locaties. De Provincie heeft erkend dat besloten is door te gaan, doch heeft betwist dat hierover bindende afspraken zijn gemaakt. Het hof was van oordeel dat het besluit "om door te gaan" niet voldoende duidelijk is om daaruit te kunnen afleiden dat partijen over en weer uit deze verklaring hebben kunnen en mogen afleiden dat enige verbintenis van welke aard dan ook in het leven werd geroepen, of dat [eiseres] c.s. daarop mochten vertrouwen. Bij deze onduidelijkheid hadden [eiseres] c.s. daarover eerst navraag moeten doen. [Eiseres] c.s. hebben bovendien niet vermeld wat na het afhaken van de Gemeente, wier medewerking juist de beweegreden was voor het aangaan van een convenant, nog de noodzaak of relevantie was voor een convenant, dat ook niet nader is uitgewerkt. Nu [eiseres] c.s. ook niet hebben gesteld uit welke specifieke gedragingen of verklaringen van de Provincie zij hebben mogen afleiden dat dit wel de bedoeling was, heeft het hof hun bewijsaanbod op dit punt gepasseerd. Ook in de door [eiseres] c.s. gestelde overige omstandigheden heeft het hof geen reden gezien op grond van de redelijkheid en billijkheid aan te nemen dat de Provincie zich niet uit het overleg had mogen terugtrekken.
3.4.2 De hiertegen gerichte klachten van de onderdelen I.2.2 en I.2.3 miskennen in de eerste plaats dat de oordelen van het hof dat (i) in de gedingstukken geen concreet aanknopingspunt is te vinden voor de juistheid van de stelling van [eiseres] c.s. dat de Provincie zich jegens hen heeft willen verbinden en (ii) de stellingen van [eiseres] c.s. geen plausibele verklaring bevatten waarom de Provincie nadat de Gemeente haar medewerking had geweigerd, een rechtsverhouding met [eiseres] c.s. zou zijn aangegaan, berusten op een aan het hof voorbehouden uitleg van de gedingstukken en zo zeer verweven zijn met waarderingen van feitelijke aard dat zij in cassatie niet op juistheid kunnen worden onderzocht. Zij zijn niet onbegrijpelijk en ook niet onvoldoende gemotiveerd. In het licht hiervan is niet onjuist of onbegrijpelijk dat het hof heeft geoordeeld dat het op de weg van [eiseres] c.s. had gelegen, als zij daaromtrent zekerheid wensten, de Provincie erop te wijzen dat zij ervan uitgingen dat een gezamenlijk besluit was genomen waaruit voor de Provincie bepaalde verplichtingen voortvloeiden. De onderdelen, die van een andere opvatting uitgaan, falen om die reden.
De onderdelen I.2.4 en I.2.5 falen ook overigens. Nu het hof heeft vastgesteld dat medewerking van de Gemeente bij het aanbaggerbaar maken van de locatie F3b noodzakelijk was, en het oordeel van het hof dat [eiseres] c.s. hadden behoren te stellen waarom het convenant ondanks het afhaken van de Gemeente onverkort van kracht zou blijven niet onjuist of onbegrijpelijk is, mocht het hof aan zijn constatering dat [eiseres] c.s. niet aan hun stelplicht hadden voldaan, gevolgen verbinden met betrekking tot het bewijsaanbod dat [eiseres] c.s. hebben gedaan, welk bewijsaanbod het hof kennelijk en niet onbegrijpelijk niet voldoende specifiek en terzake dienend heeft gevonden.
Onderdeel II: onrechtmatige daad.
3.5 Het hof heeft in rov. 5.74 tot en met 5.107 beoordeeld of sprake is van onrechtmatig handelen van de Provincie jegens [eiseres] c.s. Het heeft deze grondslag van de vordering aldus begrepen (rov. 5.78) dat de Provincie in strijd met jegens [eiseres] c.s. gewekte verwachtingen en toezeggingen, op grond waarvan [eiseres] c.s. aanzienlijke investeringen hebben gedaan, (i) niet tijdig goedkeuring heeft onthouden aan het door de Gemeente opgestelde bestemmingsplan "Buitengebied integrale herziening" en, in het verlengde daarvan, (ii) sedert januari 2001 weigert en blijft weigeren om alternatieve locaties voor F3b-Maasbommel aanbaggerbaar te maken, die wat betreft tijd, geld en volume daarmee vergelijkbaar zijn. De Provincie zou aldus volgens [eiseres] c.s. in strijd hebben gehandeld met de zorgvuldigheid die haar onder de gegeven omstandigheden jegens hen betaamde.
Met betrekking tot deze zorgvuldigheid heeft het hof overwogen dat uitgangspunt is dat de Provincie haar medewerking eraan zal verlenen de locatie F3b op een zo kort mogelijke termijn aanbaggerbaar te doen zijn en dat, als er alternatieven zijn ter vervanging van deze locatie, deze op een zo kort mogelijke termijn zullen worden ontwikkeld, welke medewerking inhoudt dat de Provincie daartoe de haar ten dienste staande mogelijkheden benut en alle redelijkerwijs in haar domein liggende bestuursrechtelijke bevoegdheden inzet om zandwinning uit de locatie F3b feitelijk mogelijk te maken. De Provincie behoorde naar het oordeel van het hof in verband met de voor haar kenbare belangen van [eiseres] c.s. met het inzetten van deze middelen voort te gaan totdat dit van haar in redelijkheid niet meer kon worden gevergd (of totdat zich alternatieven aandienden), een en ander ondanks de grote maatschappelijke weerstand daartegen. [eiseres] c.s. mochten tot januari 2001, toen het rapport van K+V verscheen, erop vertrouwen dat de Provincie deze inspanning zou handhaven.
3.6.1 Wat het niet tijdig door de Provincie onthouden van goedkeuring aan het door de Gemeente vastgestelde bestemmingsplan betreft, wordt het volgende overwogen.
Het hof heeft geoordeeld dat het onthouden van deze goedkeuring een in het kader van het aanbaggerbaar maken van de locatie uiterst belangrijk bestuursrechtelijk middel was. Door het niet tijdig kenbaar maken van het besluit van Gedeputeerde Staten van 30 juni 1998 verkreeg het bestemmingsplan van rechtswege de goedkeuring van de Provincie. [Eiseres] c.s. hadden niet de mogelijkheid daartegen beroep in te stellen omdat zij hebben nagelaten zienswijzen tegen het ontwerp-bestemmingsplan in te dienen. Het feit dat [eiseres] c.s. erop hebben vertrouwd dat Gedeputeerde Staten (tijdig) goedkeuring aan het plan zouden onthouden, betekent niet dat dit nalaten van [eiseres] c.s. verschoonbaar is. Het hof heeft de stelling van [eiseres] c.s. dat de Provincie onrechtmatig heeft gehandeld, verworpen. Het wekken van gerechtvaardigde verwachtingen, voorzover betrekking hebbend op het door bestemmingswijziging aanbaggerbaar maken van de locatie F3b-Maasbommel, hangt zo zeer samen met de inhoud van het desbetreffende (van rechtswege tot stand gekomen) goedkeuringsbesluit dat dit ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter draagt. Indien [eiseres] c.s. wel zienswijzen tegen het concept-bestemmingsplan zouden hebben ingediend, waren zij ontvankelijk geweest in het door hen in te stellen beroep tegen de goedkeuring van rechtswege van dat plan. In die procedure hadden zij zich kunnen beroepen op de door de Provincie jegens hen gewekte verwachtingen dat Gedeputeerde Staten aan het ontwerp goedkeuring zouden onthouden. Het stelsel van een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter brengt mee dat [eiseres] c.s. gehouden waren de voor hen openstaande bestuursrechtelijke weg te volgen (rov. 5.94). Daaraan doet niet af dat [eiseres] c.s. hebben gesteld niet op de hoogte te zijn geweest van het feit dat het concept-plan ter inzage lag bij de Gemeente en dat zij daarmee geen rekening behoefden te houden, nu dit standpunt door de Afdeling bestuursrechtspraak is verworpen (rov. 5.95). De terinzagelegging en de mogelijkheid zienswijzen in te brengen zijn deugdelijk gepubliceerd. De Provincie behoefde niet ervan uit te gaan dat [eiseres] c.s. daarvan niet op de hoogte waren, zodat zij ook niet onzorgvuldig heeft gehandeld door hun dit niet mede te delen (rov. 5.96). Er zijn geen klemmende redenen aangevoerd voor een uitzondering op de formele rechtskracht (rov. 5.97). Het feit dat de Provincie haar fout heeft trachten te redresseren door een Nimby-procedure te starten, brengt niet mee dat [eiseres] c.s. ervan mochten uitgaan dat zij en de Provincie het erover eens waren dat het van rechtswege vastgestelde goedkeuringsbesluit onrechtmatig was. Deze onrechtmatigheid is door de Provincie niet erkend (rov. 5.98). De omstandigheden dat Watergoed B.V. de Provincie erop heeft gewezen dat zij aan het ontwerp-bestemmingsplan tijdig goedkeuring diende te onthouden en dat de Provincie aan Watergoed B.V. heeft meegedeeld dat zij hierop mocht vertrouwen, kunnen niet tot het oordeel leiden dat van [eiseres] c.s. als gevolg van aan de Provincie toe te rekenen omstandigheden niet kon worden gevergd dat zij tegen het ontwerp-bestemmingsplan bestuursrechtelijke rechtsmiddelen zouden gebruiken. [Eiseres] c.s. hadden als professionele partijen hun eigen belangen moeten bewaken en zij waren bovendien voorzien van deskundige juridische bijstand (rov. 5.99). Het betoog van [eiseres] c.s. dat de Provincie in strijd met haar wettelijke plicht heeft verzuimd tijdig goedkeuring aan het ontwerpplan te onthouden, stuit eveneens af op de formele rechtskracht van dit goedkeuringsbesluit (rov. 5.100).
3.6.2 Onderdeel II.1 klaagt dat het hof aldus ten onrechte althans ontoereikend gemotiveerd heeft geoordeeld dat het verwijt van onrechtmatig handelen afstuit op de formele rechtskracht van het (fictieve) goedkeuringsbesluit. Onderdeel II.1.1 voegt daaraan toe dat het hof heeft miskend:
(a) dat [eiseres] c.s. juist niet de rechtmatigheid van dit besluit hebben betwist, maar alleen - in verband met de voor hen uiterst nadelige gevolgen ervan - een beroep hebben gedaan op de onrechtmatigheid van het zuiver feitelijk handelen van de Provincie die geheel nodeloos en onbedoeld door een haar toerekenbare vergissing haar besluit een dag te laat heeft verzonden;
(b) dat [eiseres] c.s. dit verwijt vooral hebben gebaseerd op strijd met de aan hen gedane toezegging van de Provincie dat zij haar goedkeuring aan het bestemmingsplan zou onthouden, zulks juist vanwege hun bij gebreke van ingediende zienswijzen niet-ontvankelijkheid in de verdere bestuursrechtelijke rechtsgang ter zake van dit plan;
(c) dat [eiseres] c.s. hoe dan ook bij de bestuursrechter niet zinvol hadden kunnen klagen over de te late verzending als zodanig, terwijl van deze nalatigheid van de Provincie ook overigens niet gezegd kan worden dat zij ten opzichte van de inhoud van het immers slechts door een fout per abuis tot stand gekomen fictieve goedkeuringsbesluit een onzelfstandig karakter heeft, waarbij [eiseres] c.s. erop wijzen dat de taakverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter door de beoordeling van dit verwijt niet in het gedrang zou zijn gekomen en zij uit de vermelde gedragingen van de Provincie hebben mogen afleiden dat zij ook zelf dit verzuim als een fout jegens [eiseres] c.s. heeft aangemerkt;
(d) dat het beroep van [eiseres] c.s. op de nodeloze en onbedoelde schending door de Provincie van haar specifieke onder (b) bedoelde toezegging aan hen dan ook niet strekte tot 'excuus' van hun daaraan voorafgegaan verzuim om zienswijzen bij de Gemeente in te dienen, maar dit verzuim en de gevolgen ervan voor hun niet-ontvankelijkheid juist tot uitgangspunt nam voor hun verwijt aan de Provincie dat zij, ondanks haar tijdige bekendheid hiermee en met de grote belangen van hen in strijd met haar daarop gebaseerde toezegging aan hen, heeft nagelaten haar nog (net) tijdig genomen besluit tot onthouding van de goedkeuring ook nog tijdig te verzenden en aldus daaraan het benodigde wettelijke effect te geven.
3.6.3 De hiervoor onder (a) en (b) vermelde klachten missen feitelijke grondslag omdat uit de bestreden overwegingen van het hof blijkt dat het hof dit een en ander niet heeft miskend. De klacht onder (c) ziet eraan voorbij dat de te late toezending van het besluit weliswaar heeft geleid tot een ander besluit dan door de Provincie beoogd werd, maar niettemin een onzelfstandig karakter draagt en niet tot andere schade heeft geleid dan die welke door de fictieve goedkeuring zelf is veroorzaakt. Bovendien is het oordeel van het hof dat [eiseres] c.s. in het kader van een (als het was ingesteld, ontvankelijk) bestuursrechtelijk beroep tegen de fictieve goedkeuring hadden kunnen aanvoeren dat de Provincie jegens hen gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt dan wel de toezegging heeft gedaan dat zij goedkeuring aan het plan zou onthouden, in cassatie als zodanig niet bestreden, zodat op schending van die verwachtingen dan wel toezegging gebaseerde verwijten afstuiten op de formele rechtskracht van het besluit. Ook het oordeel dat [eiseres] c.s. niet uit de gedragingen van de Provincie hebben kunnen afleiden dat deze haar fout heeft erkend, getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk. De klacht onder (d) faalt eveneens. Het oordeel van het hof in rov. 5.99 is niet onjuist en ook niet onbegrijpelijk.
3.6.4 Onderdeel II.1.2 klaagt dat het hof ten onrechte geen uitzondering heeft aanvaard op het beginsel van de formele rechtskracht, nu daartoe klemmende gronden bestaan die als volgt kunnen worden samengevat. Ook volgens de Provincie is begrijpelijk dat [eiseres] c.s. niet bedacht zijn geweest op de (tegenwerkende) opstelling van de Gemeente en zouden daartegen ingebrachte zienswijzen tevergeefs zijn geweest. [Eiseres] c.s. mochten erop vertrouwen dat de Provincie, mede gelet op haar beleid ten aanzien van de locatie F3b en haar toezegging aan [eiseres] c.s., goedkeuring aan het plan van de Gemeente zou onthouden, terwijl de Provincie haar verzuim dit tijdig te doen, met als gevolg een niet beoogde goedkeuring van rechtswege, heeft proberen te herstellen. De strekking van art. 23, 27 en 28 WRO is het belang van de Gemeente te dienen en niet het belang van de Provincie bij het in stand houden van haar fictieve goedkeuring te beschermen, laat staan haar te vrijwaren van aansprakelijkheid voor een door haar begaan verzuim. [Eiseres] c.s. konden niet over dit fictieve besluit bij de bestuursrechter klagen, zodat zij ook niet konden klagen over de schending van de toezegging van de Provincie dat zij goedkeuring aan het plan van de Gemeente zou onthouden.
3.6.5 Voorzover al kan worden aangenomen dat [eiseres] c.s. bij het hof in voldoende mate een beroep hebben gedaan op de voormelde klemmende redenen, bestrijdt dit onderdeel tevergeefs zijn oordeel dat deze omstandigheden niet een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht kunnen rechtvaardigen. Daarbij is doorslaggevend dat het hof heeft geoordeeld dat [eiseres] c.s. zelf op de hoogte konden zijn van het concept-bestemmingsplan en daartegen zienswijzen hadden kunnen aanvoeren waardoor de omstandigheden die zij thans in het kader van klemmende redenen aanvoeren, bij de bestuursrechter aan de orde hadden kunnen komen. Nu [eiseres] c.s. dit ten onrechte hebben nagelaten, kunnen die omstandigheden niet leiden tot het maken van een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht.
3.7.1 Onderdeel II.2 heeft betrekking op de blijvende weigering van de Provincie om F3b aanbaggerbaar te maken.
Het onderdeel keert zich met rechts- en motiveringsklachten tegen de oordelen die zijn neergelegd in rov. 5.102 tot en met 5.106 in verbinding met rov. 5.87, waarin samengevat wordt overwogen dat vanaf januari 2001 in redelijkheid van de Provincie niet meer kon worden gevergd dat zij, onder meer door het geven van een aanwijzing op grond van art. 37 lid 4 WRO, zou voldoen aan haar zorgvuldigheidsverplichting jegens [eiseres] c.s. om de locatie F3b aanbaggerbaar te maken, mede gelet op de uitspraak van de ABRvS van 23 juli 2003 waaruit blijkt dat het stopzetten van de Nimby-procedure door de Provincie jegens [eiseres] c.s. niet onrechtmatig was.
3.7.2 Onderdeel II.2.1 betoogt dat de uitspraak van 23 juli 2003 de zorgvuldigheids- en inspanningsverplichting van de Provincie de locatie F3b conform het door haar opgewekte vertrouwen zo snel mogelijk voor [eiseres] c.s. aanbaggerbaar te maken, geheel onverlet heeft gelaten. Onderdeel II.2.2 voegt daaraan toe dat het hof niet, althans ontoereikend, heeft gerespondeerd op de essentiële stellingen van [eiseres] c.s. dat (i) de door de Provincie te honoreren verwachtingen van [eiseres] c.s. ter zake van F3b-Maasbommel vóór de opdracht van de Provincie aan K+V niet afhankelijk waren van de haalbaarheid van de provinciale taakstelling, maar slechts beperkt door de in het voorjaar van 1996 rond het concept-convenant gemaakte afspraken inzake het inleveren/uitruilen, indien en voorzover voor [eiseres] c.s. al aanbaggerbare en "tgv-neutrale" alternatieven beschikbaar zouden komen, en (ii) de in het K+V rapport genoemde alternatieven deels niet realistisch zijn/waren en deels een 'sigaar uit eigen doos' vormden en niet voldeden aan de criteria van dadelijke aanbaggerbaarheid en tgv-neutraliteit, temeer nu geen zekerheid werd gegeven dat [eiseres] c.s. daarvan zelf gebruik zouden kunnen maken. Volgens onderdeel II.2.3 valt daarom ook niet in te zien waarom de Provincie in de door K+V genoemde alternatieven een rechtvaardiging mocht vinden voor haar opschorting dan wel beëindiging van haar verplichtingen jegens [eiseres] c.s. die daardoor grote schade leden, nu de Provincie door de opdracht aan K+V en het overnemen van haar conclusies zelf de voorwaarden heeft geschapen op grond waarvan de eerder door haar gekozen Nimby-procedure niet meer geschikt bleek voor de nakoming van haar inspanningsverplichting.
3.7.3 Deze onderdelen zijn tevergeefs voorgesteld. Zoals hiervoor met betrekking tot onderdeel I is overwogen, kan van een door de Provincie aan [eiseres] c.s. gedane toezegging niet worden uitgegaan. De door het hof aangenomen zorgvuldigheidsverplichting van de Provincie hield in dat zij was gehouden al de beschikbare bestuursrechtelijke middelen te gebruiken om de aanbaggerbaarheid van locatie F3b-Maasbommel te verwezenlijken totdat dit van haar in redelijkheid niet meer kon worden gevergd of zich daarvoor alternatieven aandienden, waarbij het hof in het midden heeft gelaten aan welke criteria deze moesten voldoen. Volgens het hof heeft de eerstbedoelde situatie zich vanaf januari 2001 voorgedaan, nu de Provincie op grond van het K+V rapport besloot de Nimby-procedure niet langer voort te zetten.
Nu het hof - zoals hierna zal blijken: in cassatie tevergeefs bestreden - heeft vastgesteld dat fors maatschappelijk verzet bestond tegen zandwinning op de F3b-locatie, en ook van de Gemeente geen medewerking aan het mogelijk maken van de exploitatie viel te verwachten, is voldoende begrijpelijk dat het hof heeft geoordeeld dat een nieuwe aanwijzing op grond van art. 37 lid 4 WRO in redelijkheid niet meer van de Provincie kon worden verlangd. [Eiseres] c.s. hebben niet duidelijk gemaakt welke andere bestuursrechtelijke maatregel de Provincie nog had kunnen nemen. Gegeven het feit dat zich alternatieven aandienden, die voor de Provincie aanleiding waren een nieuwe afweging te maken, is de conclusie waartoe het hof is gekomen eveneens voldoende begrijpelijk. Voor zover de onderdelen al feitelijke grondslag hebben, stuiten zij op dit een en ander af.
3.8.1 Onderdeel II.2.4 keert zich tegen rov. 5.106 die als volgt kan worden samengevat. Vanaf begin 2001 kon niet in redelijkheid van de Provincie verlangd worden dat zij nogmaals aan de Gemeente een aanwijzing zou geven. De Gemeente had in 1997 al een eigen bestemmingsplan opgesteld dat zandwinning op locatie F3b belette. Er bestond fors maatschappelijk verzet tegen zandwinning op die locatie. [Eiseres] c.s. hebben niet gesteld dat dit verzet inmiddels was geluwd. Van de Provincie kon niet worden verlangd dat zij spontaan en vermoedelijk vruchteloos de gemeenteraad opnieuw zou verplichten een bestemmingsplan vast te stellen. [Eiseres] c.s. hebben daarop ook niet aangedrongen.
3.8.2 Volgens het onderdeel kunnen de door het hof vastgestelde omstandigheden niet afdoen aan het redelijkerwijs onverminderd voortduren van de inspanningsverplichting van de Provincie en is het oordeel van het hof rechtens onjuist en/of zonder nadere motivering onbegrijpelijk op grond van het volgende. De maatschappelijke weerstand bestond al langer en was eerder geen belemmering voor het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen. Uit niets blijkt dat deze weerstand in januari 2001 groter of klemmender was geworden, terwijl na het stopzetten van de Nimby-procedure voor de Provincie de mogelijkheid bleef een nieuwe aanwijzing te geven (onderdeel II.2.4.1). Niet in te zien valt waarom zo'n nieuwe aanwijzing vermoedelijk vruchteloos zou blijven, nu deze voor de Gemeente een wettelijke verplichting zou scheppen om haar bestemmingsplan aldus te wijzigen of te vervangen dat de beoogde exploitatie van de locatie weer mogelijk zou worden en de Provincie in geval van weigering opnieuw zelf een bestemmingsplan zou kunnen vaststellen (onderdeel II.2.4.2). Gezien de herhaalde en gemotiveerde protesten van [eiseres] c.s. mag hun niet (zonder meer) worden tegengeworpen dat zij de Provincie nimmer (bij voorbaat tevergeefs en zonder beroepsmogelijkheid) hebben verzocht opnieuw de weg van art. 37 lid 4 WRO te volgen.
3.8.3 Voorzover deze onderdelen voortbouwen op de onderdelen II.2 tot en met II.2.3 zijn zij eveneens tevergeefs voorgesteld. Ook overigens falen zij omdat het bestreden oordeel niet blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, begrijpelijk is en toereikend gemotiveerd. Het hof heeft kennelijk geoordeeld dat op grond van de hevigheid van het eerdere verzet te verwachten viel dat dit verzet zou aanhouden waardoor onzeker was of een nieuwe aanwijzing ook tot het beoogde resultaat zou leiden. Bij deze onzekerheid en bij het ontbreken van een verzoek van [eiseres] c.s. desondanks toch een poging te doen door een nieuwe aanwijzing de impasse te doorbreken, kon het hof tot de conclusie komen dat van de Provincie in redelijkheid niet mocht worden verlangd dat zij deze weg zou vervolgen.
3.8.4 Onderdeel 3 heeft geen zelfstandige betekenis.
3.9.1 Met betrekking tot het recht van [eiseres] c.s. op aanbaggerbare andere locaties, heeft het volgende te gelden.
3.9.2 Onderdeel II.4 keert zich tegen rov. 5.110, die als volgt kan worden weergegeven. [Eiseres] c.s. hebben jegens de Provincie geen aanspraak op het aanbaggerbaar maken van alternatieve locaties. De Provincie moest zich inspannen om de locatie F3b aanbaggerbaar te maken, tenzij zich daarvoor alternatieven voordeden. Een redelijke uitleg van het concept-convenant brengt niet mee dat [eiseres] c.s. mochten verwachten dat de Provincie zich zou inspannen om alternatieve locaties aanbaggerbaar te maken. De aanwezigheid daarvan kan slechts fungeren als verhindering voor [eiseres] c.s. aanspraak te maken op de verdere exploitatie van de locatie F3b.
3.9.3 Het onderdeel bestrijdt deze overweging als onjuist en/of ondeugdelijk gemotiveerd. Volgens onderdeel II.4.2 valt niet in te zien waarom een redelijke uitleg van de inspanningsverplichting van de Provincie hun aanspraak niet kan meebrengen. In dit verband wordt gewezen op (i) de inhoud van het concept-convenant dat inhield dat de Provincie alleen zou mogen afzien van de locatie F3b indien en voorzover bruikbare alternatieven voor [eiseres] c.s. beschikbaar zouden komen, (ii) het rapport van K+V waarin geen alternatieven zijn aangewezen en (iii) het feit dat de Provincie begin 2001 de nakoming van haar inspanningsverplichting geheel ongerechtvaardigd heeft opgeschort en beëindigd.
3.9.4 Deze onderdelen kunnen niet tot cassatie leiden omdat zij berusten op de hiervoor al verworpen opvatting dat de Provincie in het concept-convenant jegens [eiseres] c.s. de verplichting op zich had genomen alternatieve locaties aan te bieden.
De in onderdeel II.4.2 vermelde omstandigheden kunnen niet tot een andere conclusie leiden, omdat volgens het, in cassatie tevergeefs bestreden, oordeel van het hof de door de Provincie in acht te nemen zorgvuldigheid niet verder gaat dan zich in te zetten voor de aanbaggerbaarheid van de locatie F3b.
Onderdeel III: rechtmatige overheidsdaad.
3.10.1 Het onderdeel keert zich tegen rov. 5.111 tot en met 5.115. Daarin heeft het hof als volgt geoordeeld. Voor hun meer subsidiaire grondslag hebben [eiseres] c.s. aangevoerd dat de Provincie jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld door in afwijking van het jarenlange consistente beleid en van jegens hen gewekte verwachtingen en gedane toezeggingen, in vertrouwen waarop zij aanzienlijke opofferingen en investeringen hebben gedaan, in januari 2001 haar beleid te wijzigen en sindsdien haar medewerking aan het aanbaggerbaar maken van de F3b-locatie te onthouden zonder dat er voor [eiseres] c.s. in tijd, geld en volume neutrale alternatieve locaties aanbaggerbaar waren of zijn geworden en zonder hun een adequate vergoeding aan te bieden en te betalen voor de schade die zij als gevolg van een en ander hebben geleden (rov. 5.111). De door [eiseres] c.s. gestelde beleidswijziging van de Provincie is niet als een overheidshandeling of als een overheidsbesluit te kwalificeren, zodat het leerstuk van de onevenredige benadeling als gevolg daarvan zich hier niet voordoet (rov. 5.112-5.113). [Eiseres] c.s. kunnen ook geen schadevergoeding vorderen op grond van dit leerstuk, omdat zij de door hen gestelde schade aan zichzelf te wijten hebben (rov. 5.114-5.115).
3.10.2 Onderdeel III.1.1 bouwt voort op de klachten van onderdeel II en moet het lot ervan delen.
3.10.3 Onderdeel III.1.2 strekt ten betoge dat, anders dan het hof heeft aangenomen, wel sprake is van een besluit of overheidshandeling op grond van de volgende omstandigheden:
a) de Provincie heeft haar beleidswijziging zelf als een besluit aangemerkt;
b) de onmogelijkheid om de aanbaggerbaarheid van de locatie F3b te realiseren was het gevolg van het eigen verzuim van de Provincie tijdig haar goedkeuring aan het bestemmingsplan van de Gemeente te onthouden en van haar besluit de Nimby-procedure te staken;
c) ook een maatschappelijk of politiek geboden dan wel een door beleidswijziging juridisch geboden besluit staat niet in de weg aan nadeelcompensatie, en
d) de in de inleiding op het middel vermelde omstandigheden, resulterend in een voor [eiseres] c.s. volstrekt onvoorzienbaar, zonder externe noodzaak en tot zeer omvangrijke schade leidend breken met een jarenlang gevoerd consistent beleid, leveren een patroon van buiten het normale bedrijfsrisico en maatschappelijk risico liggende en uitsluitend op [eiseres] c.s. drukkende overheidshandelingen op, zodat het onthouden van schadevergoeding aan [eiseres] c.s. door de Provincie jegens hen onrechtmatig is.
3.10.4 Het onderdeel faalt. De Provincie heeft, zoals het hof heeft vastgesteld en [eiseres] c.s. niet hebben bestreden, vanaf het begin een tweesporenbeleid gevoerd, waarbij de mogelijkheid van een alternatief voor locatie F3b is opengehouden. Bij de beoordeling van de klachten moet ervan worden uitgegaan dat de Provincie in redelijkheid geen mogelijkheid meer had de locatie F3b aanbaggerbaar te maken en dat zij in verband daarmee ook geen verplichting jegens [eiseres] c.s. had alternatieve locaties aan te bieden. De Provincie zou, als de exploitatie van de locatie F3b geen doorgang zou kunnen vinden, op een andere wijze aan haar taakstelling moeten voldoen. In het licht van dit een en ander brengt de enkele omstandigheid dat de Provincie in de gedingstukken heeft gesproken van een "besluit om F3b niet verder tot ontwikkeling te brengen" niet mee dat het oordeel van het hof dat geen sprake is van (door eigen keuze van de Provincie ingegeven) overheidshandelen of een besluit dat was gericht op een beleidswijziging, onjuist of onbegrijpelijk is. De hiervoor in 3.10.3 onder a genoemde omstandigheid legt dus geen gewicht in de schaal. Nu ervan uitgegaan moet worden dat van een besluit in de zin van art. 3 Awb geen sprake is, geldt hetzelfde voor de onder c bedoelde omstandigheid. Ook de andere genoemde omstandigheden kunnen niet tot de conclusie leiden dat het bestreden oordeel van het hof geen stand kan houden. Vooreerst moet in aanmerking worden genomen dat tegen de door de Provincie genomen, veelal naar hun aard planologische, besluiten, waarvan de nadelige gevolgen door [eiseres] c.s. aan de Provincie worden verweten, door [eiseres] c.s. destijds niet of tevergeefs is opgekomen. Ook indien ervan wordt uitgegaan dat art. 49 WRO niet een uitputtende regeling geeft voor vergoeding van schade die is veroorzaakt door op de WRO gebaseerd bestuursoptreden, ligt hier thans voor de burgerlijke rechter geen taak (zie HR 28 maart 2008, nr. C06/249, LJN BC0256). Voorts ligt in het oordeel van het hof besloten dat [eiseres] c.s. rekening hadden moeten houden met de mogelijkheid dat de Provincie de locatie F3b niet tot ontwikkeling zou kunnen brengen en dat ook daarom voor hen geen sprake is van een onevenredig en niet binnen hun normale bedrijfsrisico vallend nadeel. Het oordeel van het hof dat [eiseres] c.s. niet onevenredig zijn getroffen, is op grond van het vorenstaande niet onjuist of onbegrijpelijk.
3.11.1 Onderdeel III.2 bestrijdt het oordeel van het hof dat de door [eiseres] c.s. geleden schade als gevolg van het niet-tijdig onthouden van goedkeuring aan het gemeentelijk plan voor hun rekening moet blijven omdat zij deze door hun nalaten zienswijzen in te dienen, aan zichzelf hebben te wijten. Volgens onderdeel III.2.1 heeft het hof verzuimd kenbaar acht te slaan op het in deze context essentiële feit dat de Provincie in de wetenschap dat [eiseres] c.s. geen zienswijzen hadden ingediend, heeft toegezegd dat zij tijdig haar goedkeuring aan het bestemmingsplan zou onthouden, zodat niet zonder meer valt in te zien waarom de niet onder het normale bedrijfsrisico vallende schade van [eiseres] c.s. geheel voor hun risico moet komen. Voorzover het hof tot zijn oordeel is gekomen met toepassing van art. 6:101 BW, klaagt onderdeel III.2.2 nog dat het ten onrechte niet de maatstaven van dit artikel heeft toegepast en onvoldoende inzicht heeft gegeven in zijn gedachtegang op grond waarvan het deze schade op nihil heeft bepaald.
3.11.2 Onderdeel III.2.1 is tevergeefs voorgesteld omdat uit hetgeen hiervoor in 3.6.5 is overwogen volgt dat het oordeel van het hof dat [eiseres] c.s. de schade aan zichzelf hebben te wijten nu zij, hoewel dat op hun weg lag, hebben nagelaten zienswijzen in te dienen tegen het plan, niet onbegrijpelijk is, en daarenboven de regeling van art. 49 WRO meebrengt dat de onderhavige aanspraak op nadeelcompensatie niet bij de burgerlijke rechter geldend wordt gemaakt. Onderdeel III.2.2 mist feitelijke grondslag en kan daarom niet tot cassatie leiden.
3.12 Onderdeel IV heeft geen zelfstandige betekenis.
Het middel behoeft voor het overige geen behandeling, nu de hiervoor onvermeld gebleven onderdelen geen klachten bevatten.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiseres] c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Provincie begroot op € 5.905,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, E.J. Numann, A. Hammerstein en J.C. van Oven, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 11 april 2008.