Uitspraak
13 november 2007
Strafkamer
Nr. S 01984/07 CW
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie in het belang der wet van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden tegen een beschikking van het Gerechtshof te Amsterdam van 21 december 2005, nr. R2004/337/12Sv, op een beklag als bedoeld in art. 12 van Pro het Wetboek van Strafvordering van:
STICHTING GREENPEACE NEDERLAND, gevestigd te Amsterdam.
1. De bestreden beschikking
Het Hof heeft bevolen dat de Officier van Justitie bij de Rechtbank te Alkmaar de vervolging van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom), gevestigd te Petten, gemeente Zijpe, zal voortzetten ter zake van de feiten waarop het beklag betrekking heeft.
2. Het cassatieberoep
2.1. De voordracht en vordering tot cassatie in het belang der wet van de Procureur-Generaal Fokkens strekken ertoe dat de Hoge Raad de bestreden beschikking in het belang der wet zal vernietigen. De voordracht en vordering zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
2.2. Bij de Hoge Raad zijn schriftelijke commentaren op de voordracht en vordering ingekomen van de raadsman van Greenpeace, mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, alsmede van de raadsman van Euratom, mr. A.J.P. Tillema, advocaat te Amsterdam.
3. Feiten en procesgang
3.1. Euratom drijft te Petten onder de naam Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek op het Gebied van de Kernenergie (hierna: GCO of het Centrum) een inrichting in het kader waarvan haar vergunningen zijn verleend op grond van (thans) de Wet milieubeheer en de Kernenergiewet. Het Centrum is opgericht op de voet van art. 8 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie van 25 maart 1957, Trb. 1957, 75 en 92 (hierna: het Euratomverdrag).
Wegens verdenking van - kort gezegd - overtreding van één of meer van de vergunningsvoorwaarden en van andere milieudelicten is Euratom gedagvaard om te verschijnen ter terechtzitting van de Economische strafkamer van de Rechtbank te Alkmaar van 25 maart 2004. Nadat de dagvaarding was ingetrokken, heeft de Officier van Justitie bij kennisgeving van 21 juli 2005 medegedeeld Euratom niet (verder) te vervolgen omdat hij naar zijn oordeel geen vervolgingsrecht (meer) heeft. Vervolgens heeft het Gerechtshof te Amsterdam, na een door Greenpeace op de voet van art. 12 Sv Pro ingediend beklag, de Officier van Justitie bevolen de vervolging van Euratom voort te zetten ter zake van de feiten waarop het beklag betrekking heeft.
3.2. De feiten waarop het beklag betrekking heeft, staan omschreven in de tenlastelegging die aan dit arrest is gehecht.
4. Wettelijk kader
(i) Het Euratomverdrag luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
- Art. 1:
"De Gemeenschap heeft tot taak, door het scheppen van de voorwaarden noodzakelijk voor de snelle totstandkoming en groei van de industrie op het gebied van de kernenergie, bij te dragen tot de verhoging van de levensstandaard in de Lid-Staten en de ontwikkeling van de betrekkingen met andere landen."
- Art. 2:
"Voor de vervulling van haar taak moet de Gemeenschap onder de in dit Verdrag bepaalde voorwaarden:
a) het onderzoek ontwikkelen en zorgen voor de verspreiding van technische kennis,
(...)."
- Art. 8, eerste lid:
"Na raadpleging van het Wetenschappelijk en Technisch Comité richt de Commissie een Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek op het Gebied van de Kernenergie op. Het Centrum draagt zorg voor de uitvoering van de onderzoekprogramma's en van de overige taken, welke de Commissie aan het Centrum toevertrouwt."
- Art. 191:
"De Gemeenschap geniet, overeenkomstig de bepalingen van het Protocol van 8 april 1965 betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten welke nodig zijn ter vervulling van haar taak."
(ii) Het in voormeld art. 191 Euratomverdrag Pro bedoelde Protocol inzake de voorrechten en immuniteiten van de Europese
Gemeenschappen (hierna: het Protocol) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
- Art. 1:
"De gebouwen en terreinen van de Gemeenschappen zijn onschendbaar. Zij zijn vrijgesteld van huiszoeking, vordering, verbeurdverklaring of onteigening. De eigendommen en bezittingen van de Gemeenschappen kunnen zonder toestemming van het Hof van Justitie niet worden getroffen door enige dwangmaatregel van bestuursrechtelijke of gerechtelijke aard."
- Art. 12:
"De ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen zijn, ongeacht hun nationaliteit, op het grondgebied van elk der lidstaten:
a) vrijgesteld van rechtsvervolging voor hetgeen zij in hun officiële hoedanigheid hebben gedaan, gezegd of geschreven, behoudens de toepassing van de bepalingen der Verdragen, die betrekking hebben op de verantwoordelijkheid van de ambtenaren en overige personeelsleden tegenover de Gemeenschappen, en voorts op de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen in geschillen tussen de Gemeenschappen en hun ambtenaren en overige personeelsleden. Zij blijven deze immuniteit genieten nadat zij hun ambt hebben neergelegd."
5. Beschikking van het Hof
De beschikking van het Hof houdt - voor zover voor de beoordeling van het middel van belang - het volgende in:
"6.3 Het GCO is een door de toenmalige Commissie van Euratom krachtens artikel 8, lid 1, van het Euratomverdrag opgericht onderzoekscentrum op het gebied van de kernenergie. Met het oog op de vestiging van een inrichting van het GCO in Petten (hierna: het Centrum) is tussen de Nederlandse Staat en Euratom op 25 juli 1961 de zogeheten Zetelovereenkomst gesloten. Op grond van artikel 16 van Pro de Zetelovereenkomst dient de wijze van handhaving van de Nederlandse wetgeving binnen het Centrum plaats te vinden overeenkomstig het bepaalde in Bijlage III. Gelet op het bepaalde in de aanhef van Bijlage III zijn het Centrum, zijn werkzaamheden en het daarvoor in aanmerking komende personeel onderworpen aan de bepalingen van het Verdrag en het Protocol, alsook aan de toepassingsbepalingen zoals vastgelegd in de Notawisseling.
6.4 Het Verdrag houdt in (artikel 28 Fusieverdrag Pro, overeenkomstig het tevoren geldende artikel 191 Euratomverdrag Pro) dat de Europese gemeenschappen - en derhalve in casu Euratom - overeenkomstig de bepalingen van het Protocol op het grondgebied van de lidstaten de voorrechten en immuniteiten genieten welke nodig zijn ter vervulling van hun taak. Deze laatste zinsnede houdt een relevante beperking in van de immuniteit, nu het moet gaan om zogenaamde functionele immuniteit. Daar waar het activiteiten betreft die passen in de functievervulling van Euratom, kan op die immuniteit een beroep worden gedaan. Bij de activiteiten waarop het beklag betrekking heeft, gaat het - indien bewijsbaar - om veelvuldige en geenszins onbetekenende overtredingen van wetten en regels door het Centrum, zijnde een inrichting van het onder Euratom ressorterende GCO. Het Centrum kan worden beschouwd als een werkmaatschappij van Euratom, die deelneemt aan het privaatrechtelijke verkeer op gelijke voet met andere inrichtingen zoals ECN, NRC en Mallinckrodt en evenals die andere inrichtingen gehouden is de daarbij geldende regels na te leven. Het correct moeten naleven van die regels kan niet als een belemmering worden gezien, welke niet zou mogen gelden voor Euratom en wel voor die andere inrichtingen. In dit kader door het Centrum begane overtredingen kunnen nimmer vallen onder de functievervulling van Euratom, derhalve onder datgene wat Euratom ter vervulling van haar taak zou moeten kunnen doen. Immers niet kan worden gesteld dat de taakuitoefening van Euratom zou worden belemmerd in geval van strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van de naleving van die wetten en regels door het Centrum. Toelichting waaruit iets anders zou moeten worden afgeleid ontbreekt. Omdat aan Euratom slechts functionele immuniteit toekomt kan haar belang, gelegen in het feit dat zij beducht is om zich voor een strafrechter in een gastland te moeten verantwoorden, geen toereikende grond opleveren om te oordelen dat haar immuniteit toekomt.
Aan het Verdrag kan dan ook geen strafrechtelijke immuniteit van Euratom worden ontleend.
Aan het Protocol kan strafrechtelijke immuniteit evenmin worden ontleend, nu daarin weliswaar ingevolge artikel 6 aan Pro de instellingen van de Europese gemeenschappen diplomatieke status wordt toegekend voor communicatiedoeleinden, maar overigens op geen enkele wijze hun strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt uitgesloten.
6.5 Daarentegen is in de Zetelovereenkomst voorzien (artikel16) dat de handhaving van de Nederlandse wetgeving binnen het Centrum zal geschieden overeenkomstig het bepaalde in Bijlage III. Daarvan zijn in casu de artikelen 1 tot en met 5 relevant, waarin - kort samengevat - wordt bepaald dat zal worden bevorderd dat de Nederlandse wetgeving binnen het centrum zal worden nageleefd, dat de Nederlandse autoriteiten op verzoek van of in overleg met de Commissie dan wel haar gemachtigde de nodige maatregelen zullen treffen tot handhaving van de Nederlandse wet, dat de Nederlandse justitiële autoriteiten in de gelegenheid zullen worden gesteld op te treden en dat medewerking zal worden verleend aan inspecties.
6.6 Uit de Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie inzake milieubescherming in het strafrecht van 13 maart 2001 en de daarbij behorende toelichting volgt dat deze Europese instellingen strafrechtelijke sancties soms nodig achten en van oordeel zijn dat de lidstaten dienen zorg te dragen voor strafwetgeving met evenredige en afschrikkende straffen en dat strafrechtelijk onderzoek en vervolging bij de rechterlijke instanties van de lidstaten berusten.
In het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 27 januari 2003 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht wordt vastgelegd dat de lidstaten ruime rechtsmacht moeten vestigen om te voorkomen dat natuurlijke of rechtspersonen niet kunnen worden vervolgd en dat de lidstaten moeten zorgen voor doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties.
Zo al ten tijde van de totstandkoming van Verdrag en Protocol niet zou zijn gedacht aan mogelijke strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen naar communautair recht en als gevolg daarvan zou zijn verzuimd uitdrukkelijk strafrechtelijke immuniteit op te nemen voor de instellingen van de Europese gemeenschappen, blijkt wel uit het voorgaande dat nadien ruimschoots aandacht is besteed aan de rechtspersoon in het strafrecht en dat de verantwoordelijkheid in dezen uitdrukkelijk is neergelegd bij de lidstaten zonder enige uitzondering voor de instellingen van de Europese Gemeenschappen.
6.7 Nu - in aanmerking genomen dat overleg met de Commissie heeft plaatsgehad als bedoeld in Bijlage III - noch uit de hiervoor besproken regels noch uit enige andere het hof bekende (geschreven of ongeschreven) rechtsregels strafrechtelijke immuniteit voor Europese instellingen kan worden afgeleid en derhalve in casu geen sprake kan zijn van in het volkenrecht erkende uitzonderingen als bedoeld in artikel 8 Wetboek Pro van Strafrecht, is het hof van oordeel dat ten aanzien van Euratom geen strafrechtelijke immuniteit geldt."
6. Beoordeling van het middel
6.1. Het middel komt op tegen 's Hofs oordeel dat Euratom geen immuniteit van jurisdictie toekomt.
6.2. Zoals het Hof met juistheid heeft overwogen, is niet voor redelijke twijfel vatbaar dat Euratom op grond van art. 191 Euratomverdrag Pro in verbinding met het Protocol inzake de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, in Nederland zogenoemde functionele immuniteit geniet. Dat wil zeggen dat aan Euratom immuniteit van jurisdictie toekomt voor zover het gaat om strafbare feiten die zijn begaan in het verband van haar officiële werkzaamheden opdat die werkzaamheden in volledige onafhankelijkheid overeenkomstig haar taak kunnen worden uitgeoefend (vgl. HvJEG 11 juli 1968, nr. 5/68, Verkeersrecht 1971, 14).
6.3. Het Hof heeft bij zijn oordeel dat Euratom ten aanzien van de in de tenlastelegging omschreven feiten geen immuniteit toekomt, klaarblijkelijk als maatstaf aangelegd of Euratom haar taken ook had kunnen uitoefenen zonder die feiten te begaan. Het Hof heeft immers in zijn hiervoor onder 5 weergegeven rechtsoverweging 6.4 doorslaggevend geacht of "de taakuitoefening van Euratom zou worden belemmerd in geval van strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van de naleving van die wetten en regels door het Centrum".
6.4. Die maatstaf is niet juist, want te beperkt. Het gaat immers erom of de desbetreffende gedragingen onmiddellijk verband houden met de vervulling van de aan Euratom opgedragen taken. De aan Euratom verweten gedragingen, zoals deze zijn omschreven in de tenlastelegging, betreffen overtredingen van voorschriften van de aan het Centrum afgegeven milieuvergunningen en vergunningen krachtens de Kernenergiewet, alsmede andere overtredingen van de milieuwetgeving. Deze gedragingen kunnen bezwaarlijk anders worden gezien dan als gedragingen die onmiddellijk verband houden met de aan Euratom opgedragen taken. Daartoe strekt de functionele immuniteit zich dan ook uit.
6.5. Het middel is terecht voorgesteld.
7. Slotsom
Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat de bestreden beschikking niet in stand kan blijven en dat als volgt moet worden beslist.
8. Beslissing
De Hoge Raad vernietigt in het belang der wet de bestreden beschikking.
Dit arrest is gewezen door de vice-president G.J.M. Corstens als voorzitter, en de raadsheren A.J.A. van Dorst, W.A.M. van Schendel, J.W. Ilsink en J. de Hullu, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, en uitgesproken op 13 november 2007.