Uitspraak
22 december 2006
Eerste Kamer
Nr. C05/188HR
RM/MK
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. CHRONISCH ZIEKEN EN GEHANDICAPTEN RAAD NEDERLAND,
gevestigd te Utrecht,
2. FEDERATIE VAN OUDERVERENIGINGEN,
gevestigd te Utrecht,
3. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM RIJNMOND,
gevestigd te Rotterdam,
4. AMSTERDAMS PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM,
gevestigd te Amsterdam,
5. PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM WEST-FRIESLAND,
gevestigd te Zwaag,
6. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM GOOI EN VECHTSTREEK,
gevestigd te Bussum,
7. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM AMSTELLAND EN DE MEERLANDEN,
gevestigd te Hoofddorp,
8. PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM ZAANSTREEK,
gevestigd te Zaandam,
9. VERENIGING REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM ZUID-HOLLAND NOORD,
gevestigd te Leiderdorp,
10. REGIONAAL PATIËNTEN CONSUMENTEN PLATFORM DEN HAAG EN OMSTREKEN (RPCP-DH e.o.),
gevestigd te 's-Gravenhage,
11. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM DELFT WESTLAND-OOSTLAND,
gevestigd te Delft,
12. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM MIDDEN-HOLLAND,
gevestigd te Gouda,
13. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM GEZONDHEIDSREGIO DORDRECHT,
gevestigd te Dordrecht,
14. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM MIDDEN-BRABANT,
gevestigd te Tilburg,
15. REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM WZV-REGIO 24 (Noord-Oost Noord-Brabant en de Bommelerwaard),
gevestigd te Rosmalen,
16. VERENIGING REGIONAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM ZUID-OOST BRABANT,
gevestigd te Eindhoven,
17. PROVINCIAAL PATIËNTEN/CONSUMENTEN PLATFORM UTRECHT,
gevestigd te Utrecht,
18. STICHTING SAMENWERKENDE PATIËNTEN/CONSUMENTEN-ORGANISATIES GRONINGEN,
gevestigd te Groningen,
19. STICHTING REGIONAAL PATIËNTEN CONSUMENTEN PLATFORM DRENTHE,
gevestigd te Assen,
20. STICHTING ZORGGEBRUIKERSBUNDELING FLEVOLAND,
gevestigd te Lelystad,
21. STICHTING REGIONAAL PATIËNTEN CONSUMENTEN PLATFORM NOORD-HOLLAND NOORD,
gevestigd te Den Helder,
22. STICHTING HUIS VAN DE ZORG,
gevestigd te Sittard,
23. STICHTING HET KLAVERBLAD ZEELAND,
gevestigd te Goes,
24. STICHTING PATIËNTEN CONSUMENTEN PLATFORM TWENTE,
gevestigd te Hengelo,
25. DWARSLAESIE ORGANISATIE NEDERLAND,
gevestigd te Kudelstaart,
26. PATIËNTENVERENIGING HMS NEDERLAND,
gevestigd te Hoek van Holland,
27. ORGANISATIE VOOR MENSEN MET EEN LICHAMELIJKE HANDICAP DELFT (OGD),
gevestigd te Delft,
28. STICHTING ALGEMENE NEDERLANDSE GEHANDICAPTEN ORGANISATIE,
gevestigd te Amersfoort,
29. MYALGISCHE ENCEPHALOMYELITIS STICHTING,
gevestigd te Hilversum,
30. STICHTING LANDELIJK STEUNPUNT CLIËNTENRADEN VOORZIENINGSCENTRA GEHANDICAPTEN,
gevestigd te Utrecht,
31. STICHTING STEDELIJK OVERLEG LICHAMELIJK GEHANDICAPTEN UTRECHT,
gevestigd te Utrecht,
32. CLIËNTENBOND IN DE GEESTELIJKE GEZONDHEIDSZORG,
gevestigd te Utrecht,
33. STICHTING BASISBERAAD GGZ,
gevestigd te Rotterdam,
34. [Eiser 34],
wonende te [woonplaats],
35. [Eiseres 35],
wonende te [woonplaats],
36. [Eiseres 36],
wonende te [woonplaats],
37. [Eiseres 37],
wonende te [woonplaats],
38. [Eiseres 38],
wonende te [woonplaats],
39. [Eiser 39],
wonende te [woonplaats],
40. [Eiseres 40],
wonende te [woonplaats],
EISERS tot cassatie,
advocaat: mr. R.A.A. Duk,
t e g e n
1. DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
en
2. TRANSVISION B.V.,
gevestigd te Utrecht,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eisers tot cassatie - verder te noemen: CZGR c.s. - hebben bij exploot van 16 juni 2004 verweerders in cassatie - verder te noemen: de Staat en Transvision - in kort geding gedagvaard voor de voorzieningenrechter van de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd, kort gezegd:
primair te bepalen dat gehandicapten zich bij voorzieningen voor bovenregionaal vervoer over een onbeperkt aantal kilometers per jaar met gebruikmaking van het Valyssysteem kunnen verplaatsen tegen een tarief van € 0,16 per kilometer, zulks onder de bepalingen dat de Staat en Transvision de gehandicapten daartoe in staat moeten stellen en dat de Staat dit aan Transvision moet vergoeden,
subsidiair de Staat op te dragen met CZGR c.s. in overleg te treden teneinde een systeem voor bovenregionaal vervoer voor gehandicapten tot stand te brengen waarin het gebruik van dat systeem niet is gebonden aan een kilometerbeperking en te bepalen dat in de periode gedurende welke zo'n systeem er nog niet is, een regeling conform de primaire vordering geldt,
meer subsidiair de Staat op te dragen met CZGR c.s. in overleg te treden teneinde een systeem voor bovenregionaal vervoer tot stand te brengen waarin het gebruik van dat systeem niet is gebonden aan een kilometerbeperking.
De Staat en Transvision hebben de vordering bestreden.
De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 9 juli 2004 de vordering afgewezen, de proceskosten van het geding tegen de Staat gecompenseerd en CZGR c.s. veroordeeld in de proceskosten van het geding tegen Transvision.
Tegen dit vonnis hebben CZGR c.s. spoedappel ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. De Staat heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 31 maart 2005 heeft het hof het bestreden vonnis vernietigd wat betreft de compensatie van de kosten van het geding tussen CZGR c.s. en de Staat en, in zoverre opnieuw rechtdoende, CZGR c.s. veroordeeld in de kosten van het geding in eerste aanleg tegen de Staat. Voor het overige heeft het hof het bestreden vonnis bekrachtigd en CZGR c.s. in de proceskosten van het appel veroordeeld.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof hebben CZGR c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Zowel de Staat als Transvision hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. K. Teuben, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van CZGR c.s. heeft bij brief van 21 september 2006 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van het volgende.
(i) Het vervoer ten behoeve van gehandicapten was tot 1994 geregeld in de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet. Sinds 1994 dragen de gemeenten de zorg voor voorzieningen voor gehandicapten voor vervoer binnen de directe woon- en leefomgeving op grond van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg). Naast de vervoersvoorzieningen op grond van de Wvg bestaan nog enkele vervoersvoorzieningen voor gehandicapten.
(ii) Omdat er behoefte was aan (vergoeding van) bovenregionaal vervoer voor gehandicapten en dit bovenregionaal vervoer niet tot de zorgplicht van de gemeenten behoort, heeft de Staat in 1999 een overeenkomst gesloten met vervoerbedrijf ConneXXion om per 1 juli 1999 het zogenaamde TraXX-vervoer uit te voeren.
Uitgangspunt in deze overeenkomst was dat gehandicapten met het openbaar vervoer zouden reizen. ConneXXion organiseerde dat vervoer en wel zo dat een gehandicapte met de taxi naar een station werd vervoerd, met de trein naar de plaats van bestemming reisde en vervolgens weer per taxi naar de eindbestemming werd vervoerd. ConneXXion bepaalde tevens welke vervoersvoorzieningen noodzakelijk waren als de gehandicapte niet per trein kon reizen en verzorgde dat vervoer. Aan de gehandicapte werden in rekening gebracht de kosten die gemaakt zouden zijn indien de reis met het reguliere openbaar vervoer zou zijn afgelegd; de rest van de kosten werd door de Staat gedragen. Er gold geen limiet voor het aantal kilometers dat een gehandicapte tegen openbaarvervoertarief kon reizen.
De overeenkomst met ConneXXion was van beperkte duur. Zij gold aanvankelijk tot 1 april 2002 en is verlengd tot 2 oktober 2002. Daarna is een aanvullende overeenkomst met ConneXXion gesloten met een looptijd tot 1 april 2004.
(iii) Omdat de kosten van het bovenregionaal vervoer in 2003 sterk waren toegenomen, is een nieuwe opzet voor bovenregionaal vervoer van gehandicapten uitgewerkt. Het voor dit vervoer door de Staat gereserveerde budget voor 2004 bleef daarbij gelijk aan dat voor 2003. Via een openbare aanbestedingsprocedure is een uitvoerder voor de nieuwe regeling gezocht. De opdracht is gegund aan Transvision en op 1 april 2004 heeft de Staat een overeenkomst met Transvision gesloten. Het overeengekomen vervoersysteem wordt "Valyssysteem" genoemd. Met de overeenkomst heeft Transvision zich jegens de Staat verbonden een Valyspashouder op diens verzoek (met eventueel meereizenden) te vervoeren en hulp te organiseren bij het in en uit de taxi stappen. Om van dit systeem gebruik te maken moet de gehandicapte houder zijn van een Valyspas. Deze pas kan hij krijgen als hij beschikt over een Wvg-vervoersbeschikking, een rolstoel of een scootmobiel op basis van de Wvg of over een gehandicaptenparkeerkaart of een OV-begeleiderskaart.
(iv) Met de Valyspas beschikt de gehandicapte die gebruik kan maken van het openbaar vervoer over een laag persoonlijk kilometerbudget (pkb), hetgeen in 2004 betekende dat hij op jaarbasis maximaal 450 kilometer voor sociale en recreatieve, bovenregionale doeleinden met de taxi kon reizen tegen een tarief van € 0,16 per kilometer. Dit tarief is gebaseerd op het gemiddelde tarief voor reizen met openbaar vervoer. De gehandicapte die geen gebruik kan maken van het openbaar vervoer kan een hoog pkb aanvragen en krijgen. Daarmee kon hij in 2004 op jaarbasis maximaal 900 kilometer voor sociale en recreatieve, bovenregionale doeleinden met de taxi reizen tegen een tarief van € 0,16 per kilometer. Voor 2005 zijn de kilometerlimieten voor het laag en het hoog pkb bepaald op 750 respectievelijk 2250 kilometer op jaarbasis. Er is geen mogelijkheid het pkb in individuele gevallen te verhogen. Na verbruik van het pkb bedragen de kosten van het vervoer met de taxi voor een sociaal of recreatief doel buiten de gemeente € 1,25 per kilometer. De gehandicapte kan tegen dit hoge tarief ongelimiteerd van het Valysvervoer gebruik maken.
3.2 CZGR c.s. hebben aan hun hiervoor in 1 weergegeven vordering ten grondslag gelegd:
- de Staat handelt door de invoering van het Valyssysteem met een vervoertarief van € 0,16, dat hoger is dan het voor niet-gehandicapten geldende openbaarvervoertarief en duurder dan TraXX, met een kilometerlimiet (ook voor gehandicapten die niet met het openbaar vervoer kunnen reizen) en met een redelijkerwijze niet op te brengen tarief van € 1,25 in strijd met het gelijkheidsbeginsel (art. 1 Grondwet, art. 14 EVRM, art. 26 IVBPR en art. 1 Twaalfde Protocol bij het EVRM), het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de bewegingsvrijheid (art. 10 Grondwet en art. 8 EVRM in verbinding met art. 14 EVRM, art. 2 Vierde Protocol bij het EVRM en art. 12 IVBPR) en het recht op het ongestoord genot van de eigendom (art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM in verbinding met art. 14 EVRM);
- de overeenkomst tussen de Staat en Transvision bevat, waar het betreft de prestaties te leveren ten behoeve van de gehandicapten, derdenbedingen als bedoeld in art. 6:253 BW, waardoor de Valyspashouders op de voet van art. 6:254 BW partij zijn bij de overeenkomst. Ingevolge art. 6:248 lid 2 BW is de tussen partijen als gevolg van de overeenkomst geldende regel van de limitering van het aantal te reizen kilometers per jaar tegen het tarief van € 0,16 niet van toepassing, omdat deze regel in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is. De overeenkomst moet daarom worden gelezen zonder de limitering.
3.3 De voorzieningenrechter heeft de gevraagde voorziening geweigerd. Het hof heeft dit vonnis bekrachtigd, behoudens ten aanzien van de proceskosten.
3.4.1 Het hof heeft geoordeeld dat de Staat met het Valyssysteem niet heeft ingegrepen in een (bestaande) overeenkomst over het TraXXsysteem. De Staat heeft de TraXXovereenkomst niet opgezegd of op andere wijze actief doen beëindigen. De TraXXovereenkomst was van bepaalde duur; zij eindigde aanvankelijk in 2002 en is voor beperkte duur verlengd tot 1 april 2004. Voor de periode daarna was geen bovenregionaal taxivervoer voor gehandicapten voor sociale of recreatieve doelen geregeld. Door de overeenkomst met Transvision en daarmee de invoering van het Valyssysteem heeft de Staat ervoor gezorgd dat er voor gehandicapten ook na afloop van de overeenkomst met ConneXXion een mogelijkheid bleef bestaan om bovenregionaal tegen gereduceerd tarief met de taxi te reizen. Met het Valyssysteem belemmert de Staat de mobiliteit van gehandicapten niet zoals bijvoorbeeld wel het geval zou zijn bij een verbod op ongelimiteerd gebruik van gehandicaptenvervoer of bij weigering van toegang tot bestaande openbare voorzieningen. (rov. 4.1)
3.4.2 De eerste klacht strekt ten betoge dat het hof in rov. 4.1 heeft miskend dat de vorderingen van CZGR c.s. niet zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de Staat met het Valyssysteem heeft ingegrepen in een bestaande overeenkomst over het TraXXsysteem. De stellingen van CZGR c.s. berusten hierop, aldus de klacht, dat bij de beoordeling of sprake is van schending van de door hen ingeroepen bepalingen, met name art. 8 EVRM, niet buiten beschouwing kan blijven dat vóór het Valyssysteem het TraXXsysteem gold en dat het eerdere systeem niet voorzag in de absolute limitering van de vervoersvoorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten, tegen welke limitering in dit geding door CZGR c.s. wordt opgekomen. De vraag is dan ook niet, vervolgt de klacht, of, zoals het hof kennelijk van (doorslaggevend) belang acht, na afloop van de overeenkomst met betrekking tot het TraXXsysteem, een (beperkte) mogelijkheid bleef bestaan om, bij gebreke van voor de betrokken gehandicapten en chronisch zieken toegankelijk openbaar vervoer, bovenregionaal tegen gereduceerd tarief met de taxi te reizen. Vraag is veeleer of de beperkingen die met het Valyssysteem zijn aangebracht ten opzichte van de tot dan bestaande situatie, de door CZGR c.s. gestelde inbreuken op grondrechten opleveren.
3.4.3 De klachten van dit onderdeel kunnen geen van alle tot cassatie leiden bij gebrek aan feitelijke grondslag. Het hof heeft niet miskend dat de vorderingen van CZGR c.s. niet zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat de Staat met het Valyssysteem heeft ingegrepen in een bestaande overeenkomst over het TraXXsysteem. Het hof heeft evenmin miskend dat de stellingen van CZGR c.s. hierop berusten dat bij de beoordeling of sprake is van schending van de door hen ingeroepen bepalingen, met name art. 8 EVRM, niet buiten beschouwing kan blijven dat vóór het Valyssysteem het TraXXsysteem gold en het eerdere systeem niet voorzag in de absolute limitering van de vervoersvoorzieningen voor chronisch zieken en gehandicapten. Het hof heeft immers het TraXXsysteem in zijn rov. 1.2 (zie hiervoor in 3.1.(ii)) beschreven, waaronder de omstandigheid dat geen limiet gold voor het aantal kilometers dat een gehandicapte tegen openbaarvervoertarief kon reizen, als gevolg waarvan het TraXXsysteem aan belanghebbenden ruimere aanspraken bood dan het Valyssysteem. Voorts heeft het hof in rov. 6 onder ogen gezien dat door de vorderingen van CZGR c.s. de vraag aan de orde wordt gesteld of de ruimere aanspraken van het TraXXsysteem (tot 1 april 2004) in verband met de gestelde inbreuk op art. 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM als eigendom in de zin van die bepaling kunnen worden aangemerkt. Verder heeft het hof in rov. 5.1 geoordeeld over de vraag of andere ingeroepen grondrechten (het recht op gelijke behandeling, het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het respect voor het privé- en gezinsleven en de bewegingsvrijheid) een verplichting voor de Staat scheppen om ten behoeve van gehandicapten in ongelimiteerd, door de Staat gefinancierd, bovenregionaal vervoer te voorzien (en of deze een verplichting scheppen om de getroffen voorziening ter zake onverkort te handhaven).
3.5.1 De tweede klacht van het middel is gericht tegen rov. 5.1, voor zover het hof daarin heeft geoordeeld dat het recht op gelijke behandeling, het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het respect voor het privé- en gezinsleven en de bewegingsvrijheid geen verplichting scheppen tot het treffen van een door de Staat gefinancierde voorziening voor bovenregionaal vervoer en de Staat niet verbieden om - binnen of buiten het Valyssysteem - alleen een deel van de kilometers die gehandicapten bovenregionaal sociaal recreatief met de taxi willen reizen financieel te ondersteunen. Een (wettelijke) plicht om gehandicapten in staat te stellen zich over een onbeperkt aantal kilometers per jaar te verplaatsen voor bovenregionale, sociaal-recreatieve doeleinden, tegen een tarief van hoogstens € 0,16 per kilometer, volgt volgens het hof ook niet uit de taak van de Staat om maatregelen te treffen ter bevordering van integratie van gehandicapten en van hun deelname aan het maatschappelijk verkeer. De Staat heeft, aldus het hof, de (politieke) keuze gemaakt om een (gemaximeerd) budget voor gehandicaptenvervoer te reserveren en om een voor iedere gehandicapte gelijkelijk geldende regeling te treffen die binnen dat budget past. Deze vrije beleidskeuze (het hof herhaalt dat de regeling noch in formele noch in materiële regelgeving haar grond vindt) is tot stand gekomen in overleg met het parlement, een belangenafweging heeft plaatsgevonden en de uitkomst van een en ander is niet evident onredelijk of onmiskenbaar onrechtmatig. Het feit dat de getroffen regeling geen uitzonderingsmogelijkheden kent, zodat (sommigen van de) gehandicapten door de hoge kosten van vervoer boven het pkb zich gedwongen zien om minder bovenregionale contacten te hebben waarbij zij zelf moeten reizen of om voor deze contacten met andere hulp te reizen dan met behulp van het taxivervoer van het Valyssysteem, maakt evenmin dat de kilometerlimiet in het Valyssysteem jegens hen onmiskenbaar onrechtmatig is. (rov. 5.1)
3.5.2 De klacht komt erop neer dat het hof ten onrechte aanneemt dat de mensenrechtelijke bepalingen waarop CZGR c.s. hun vorderingen hebben gebaseerd niet mede een verplichting tot het handhaven van een door de Staat gefinancierde voorziening voor bovenregionaal vervoer (kunnen) meebrengen op een kwalitatief en kwantitatief niveau dat gelijk is aan (althans gelijkwaardig met) de voorheen door de Staat gefinancierde en door ConneXXion uitgevoerde voorziening. In de onderhavige situatie moet worden onderzocht of het laten aflopen van een dergelijk systeem en het vervangen daarvan door een systeem dat wordt gekenmerkt door een wezenlijk beperkter voorzieningenniveau als gevolg van daarbij gehanteerde rigide kilometerlimiteringen in overeenstemming is met de terzake te hanteren eisen van, onder meer, zakelijke rechtvaardiging (legitimiteit) en proportionaliteit. De Staat had derhalve niet de "vrije beleidskeuze", die het hof veronderstelt. Zulks wordt niet anders doordat het TraXXsysteem, zoals dat tot 1 april 2004 gold, noch in formele noch in materiële regelgeving zijn (rechts-)grond vond noch ook doordat het Valyssysteem niet in zulke regelgeving zijn grond vindt en dit laatste systeem tot stand is gekomen in overleg met de volksvertegenwoordiging en terzake een zekere belangenafweging heeft plaatsgevonden. Ook en met name het ontbreken van een hardheidsclausule ten aanzien van de gehanteerde maxima kan bij het rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid een rol spelen.
3.5.3.1 Vooropgesteld moet worden dat het van belang is of het hof bij de beoordeling van de voornamelijk op grond van art. 8 EVRM gevorderde voorzieningen heeft onderzocht of sprake is van schending van een negatieve verplichting van de Staat zich van inbreuken op het betrokken grondrecht te onthouden, dan wel van schending van een positieve verplichting van de Staat aan de (verdere) verwerkelijking van het in het geding zijnde grondrecht bij te dragen. In het eerste geval wordt de toelaatbaarheid van een mogelijke inmenging door enig openbaar gezag beoordeeld aan de hand van de criteria, opgesomd in art. 8 lid 2 EVRM. In het tweede geval wordt het toetsingskader bepaald door de op basis van art. 8 EVRM door het EHRM ontwikkelde "fair balance"-test, waarbij met name nagegaan dient te worden of er een redelijk evenwicht is gevonden tussen het algemeen belang en het belang van het individu.
3.5.3.2 Het hof heeft, gelet op de eerste volzin van rov. 5.1 (zie hiervoor de eerste volzin van 3.5.1), onderzocht of sprake is van schending van een positieve verplichting van de Staat tot het treffen van een door de Staat gefinancierde voorziening voor bovenregionaal vervoer, gebaseerd op het recht op gelijke behandeling, het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het respect voor het privé- en gezinsleven en de bewegingsvrijheid. Deze benadering van het geschil is niet onjuist, in aanmerking genomen dat - naar in het oordeel van het hof ligt besloten - bij het voorheen geldende TraXXsysteem geen sprake was van de verwezenlijking van een grondrecht. Daarom faalt de klacht dat het hof had moeten onderzoeken of het laten aflopen van de voorziening als door ConneXXion getroffen en het vervangen daarvan door een systeem dat wordt gekenmerkt door een wezenlijk beperkter voorzieningenniveau als gevolg van de daarbij gehanteerde rigide kilometerlimiteringen in overeenstemming is met de terzake te hanteren eisen van, onder meer, zakelijke rechtvaardiging (legitimiteit) en proportionaliteit, omdat het toetsingskader bij de beoordeling van een mogelijke schending van een positieve verplichting wordt gevormd door de "fair balance"-test en niet door de zakelijke rechtvaardiging (legitimiteit) en proportionaliteit van een schending van een negatieve verplichting.
3.5.3.3 Voorzover in de klacht besloten ligt dat het hof ten onrechte geen ruimte voor een positieve verplichting heeft gezien, kan deze bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden omdat het hof slechts heeft geoordeeld over het treffen van de door CZGR c.s. gevorderde voorziening, die in het bijzonder wordt gekenmerkt door een aanspraak op bovenregionaal taxivervoer over een onbeperkt aantal kilometers per jaar, en andere positieve verplichtingen niet heeft uitgesloten. Hierbij zij aangetekend dat het hof de wel getroffen gelimiteerde regeling niet onmiskenbaar met het vereiste van een "fair balance" in strijd heeft geacht, tot welk oordeel het hof mocht komen gelet op de ruime "margin of appreciation" die het EHRM de lidstaten toekent bij het nemen van positieve maatregelen met belangrijke budgettaire gevolgen.
3.5.3.4 Voorzover geklaagd wordt dat het hof ten onrechte veronderstelt dat de "vrije beleidskeuze" van de Staat in dit geschil niet in strijd is met de verplichtingen die de Staat op grond van het EVRM in acht moet nemen, kan ook deze klacht bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden, nu het hof met deze woorden slechts tot uitdrukking heeft gebracht dat de getroffen voorziening "noch in formele noch in materiële regelgeving haar grond" vond en niet heeft miskend dat de Staat de uit het EVRM voortvloeiende verplichtingen in acht moet nemen, doch heeft geoordeeld dat de gekozen regeling (die in overleg met het parlement is tot stand gekomen en ten aanzien waarvan een belangenafweging heeft plaatsgevonden) met die verplichtingen niet onverenigbaar is.
3.5.3.5 De stelling dat het ontbreken van een hardheidsclausule ten aanzien van de gehanteerde maxima een rol kan spelen bij het rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van het Valyssysteem, mist belang nu de vorderingen van CZGR c.s. niet gericht zijn op het treffen van een gelimiteerde voorziening met een hardheidsclausule doch op het treffen van een voorziening zonder kilometerbeperking. Voorzover de klacht ertoe strekt te betogen dat het hof dit gegeven ten onrechte niet in zijn oordeel heeft betrokken, kan het bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden, nu het hof heeft geoordeeld dat het ontbreken van een dergelijke clausule evenmin maakt dat de kilometerlimiet in het Valyssysteem jegens hen onmiskenbaar onrechtmatig is.
3.6.1 Het hof heeft voorts geoordeeld dat er ook geen sprake is van een inbreuk op het ongestoord genot van eigendom, zoals bedoeld in art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM. De geboden aanspraak op reductie van het taxitarief zoals deze binnen het TraXXsysteem (tot 1 april 2004) bestond, kan niet worden aangemerkt als eigendom in de (ruime) zin van art. 1 van genoemd Protocol. Het bedrag dat de Staat bijlegde voor de taxidiensten was per gehandicapte en per jaar verschillend en direct afhankelijk van het aantal kilometers dat de gehandicapte in dat jaar reed, aldus het hof. Gehandicapten hadden zolang zij niet van vervoer gebruik maakten geen aanspraak op een bepaalde vervoersuitkering. Zij kregen geen tegemoetkoming voor een vastgelegd aantal kilometers, ongeacht gebruik, en zij konden ook geen reiskilometers of kilometervergoedingen verhandelen bij niet-gebruik. Door invoering van het Valyssysteem is ook niet een concrete aanspraak ontnomen die op grond van reeds verleende diensten achteraf zou kunnen bestaan. (rov. 6)
3.6.2 De derde klacht houdt in de eerste plaats in dat het oordeel van het hof in de rov. 5.1 en 6 in het licht van de stellingen van CZGR c.s. onvoldoende is gemotiveerd. De klacht verwijst naar een aantal stellingen van CZGR c.s. waaraan het oordeel van het hof volgens de klacht onvoldoende recht doet.
De klacht legt niet uit waarom het oordeel van het hof in de rov. 5.1 en 6 onvoldoende is gemotiveerd. Voor het overige verliest de klacht uit het oog dat, voorzover rov. 5.1 rechtsoordelen bevat, deze niet met een motiveringsklacht kunnen worden bestreden. De klacht kan derhalve in zoverre niet tot cassatie leiden.
3.6.3 De derde klacht strekt voorts ten betoge dat het oordeel in rov. 6 onvoldoende is gemotiveerd, omdat de overwegingen van het hof niet (noodzakelijk) afdoen aan het feit dat in dit geval van eigendom in de zin van art. 1 van het Eerste Protocol kan worden gesproken.
Het uitgangspunt van de klacht is in zoverre juist dat, anders dan het hof kennelijk heeft aangenomen, ook toekomstige inkomsten binnen het bereik van de bepaling van art. 1 Eerste Protocol kunnen vallen evenals voorwaardelijke aanspraken. Dat een aanspraak verhandelbaar of overdraagbaar zou moeten zijn, vloeit niet voort uit de rechtspraak van het EHRM. De klacht kan echter niet tot cassatie leiden, omdat uit de vaststellingen van het hof volgt dat ten tijde van het aflopen van het TraXXsysteem geen sprake was van een legitieme verwachting ("legitimate expectation") met betrekking tot een onverkorte voortzetting van dat systeem. In zoverre was immers (nog) geen sprake van afdwingbare aanspraken, maar slechts van de hoop dat de desbetreffende regeling zou worden gecontinueerd. Zulk een enkele hoop ("mere hope") valt niet onder het begrip eigendom in art. 1 van het Eerste Protocol (EHRM 23 september 2003, nr. 63156/00, ECHR 2003-XI, Mirailles/Frankrijk).
3.7 De vierde klacht betoogt dat het hof ongenoegzaam is ingegaan op de door CZGR c.s. aangevoerde stellingen over de betekenis van de verschillende door hen ingeroepen mensenrechten in een situatie als hier aan de orde.
De klacht legt niet uit waarom het bestreden oordeel in het licht van de door CZGR c.s. ingenomen stellingen ongenoegzaam is gemotiveerd en kan derhalve niet tot cassatie leiden.
3.8.1 De vijfde klacht strekt ten betoge dat het hof niet had mogen voorbijgaan aan de stellingen van CZGR c.s. dat iedere individuele Valyspashouder moet worden gezien als partij bij de overeenkomst tussen de Staat en Transvision en dat derhalve ruimte bestaat voor toetsing van de wijze waarop de Staat de overeenkomst met Transvision uitvoert respectievelijk doet uitvoeren aan de eisen van redelijkheid en billijkheid.
3.8.2 Het hof heeft de desbetreffende stellingen van CZGR c.s. niet onbesproken gelaten doch in rov. 8 geoordeeld dat CZGR c.s. bij een beoordeling daarvan geen belang hebben. Tegen het oordeel dat CZGR c.s. geen belang hebben bij een beoordeling van de vraag of van een derdenbeding in de overeenkomst tussen de Staat en Transvision sprake is, hebben CZGR c.s. geen klachten gericht. De vijfde klacht kan derhalve bij gebrek aan belang evenmin tot cassatie leiden.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt CZGR c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat en Transvision begroot op € 362,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop, A. Hammerstein en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 22 december 2006.