Uitspraak
20 oktober 2006
Eerste Kamer
Nr. C06/124HR
MK/TT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministeries van Justitie, Financiën en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaten: mrs. G.J.H. Houtzagers en M.W. Scheltema,
t e g e n
1a. [Verweerder 1a],
1b. [Verweerster 1b],
beiden wonende te [woonplaats],
2a. [Verweerder 2a],
2b. [Verweerder 2b],
beiden wonende te [woonplaats],
3a. [Verweerder 3a],
3b. [Verweerder 3b],
beiden wonende te [woonplaats],
4. [Verweerder 4],
wonende te [woonplaats],
5. [Verweerder 5],
wonende te [woonplaats],
6. [Verweerder 6],
wonende te [woonplaats],
7. [Verweerster 7],
wonende te [woonplaats],
8. [Verweerder 8],
wonende te [woonplaats],
VERWEERDERS in cassatie,
advocaat: mr. J. de Bie Leuveling Tjeenk.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerders in cassatie - verder te noemen: [verweerder] c.s. - hebben bij exploot van 21 oktober 2005 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - in kort geding gedagvaard voor de voorzieningenrechter van de rechtbank te 's-Gravenhage en na wijziging van eis, zakelijk weergegeven, gevorderd dat de voorzieningenrechter bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
primair de Staat gebiedt het gebruik van het appartement als extra beveiligde woning op te heffen;
subsidiair de Staat gebiedt het gebruik van het appartement door mevrouw Hirsi Ali te doen beëindigen;
meer subsidiair de Staat beveelt tot het, in overleg met (een deskundige) van de bewoners, aanbrengen van alle noodzakelijke beveiligingen in de gemeenschappelijke delen van het appartementencomplex ten behoeve van de bewoners op kosten van de Staat en in overleg te treden met de bewoners over een aansprakelijkheidsaanvaarding voor door de bewoners geleden nadeel;
een en ander op straffe van een dwangsom.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 6 december 2005 de vorderingen afgewezen en [verweerder] c.s. in de kosten van het geding veroordeeld.
Tegen dit vonnis hebben [verweerder] c.s. spoedappel ingesteld bij het gerechtshof te
's-Gravenhage.
Na een mondelinge behandeling op 23 maart 2006 heeft het hof bij arrest, uitvoerbaar bij voorraad, van 27 april 2006, voorzover in cassatie van belang, het bestreden vonnis vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de Staat gelast om uiterlijk binnen vier maanden na betekening van het arrest het gebruik door Hirsi Ali van het als extra beveiligde woning ingerichte appartement te beëindigen, het meer of anders gevorderde afgewezen en de Staat in de kosten van het geding veroordeeld.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[verweerder] c.s. hebben geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor de Staat toegelicht door zijn advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaten van de Staat hebben bij brief van 25 augustus 2006 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerder] c.s. (hierna: de bewoners) zijn ieder eigenaar van een appartement in een appartementengebouw te [plaats].
(ii) Begin 2005 heeft de Staat in het appartementencomplex een appartement gekocht om het te gebruiken als extra beveiligde woning voor te beschermen personen. De woning is door de Staat ook als zodanig ingericht.
(iii) Sedert april/mei 2005 werd deze extra beveiligde woning bewoond door mevrouw A. Hirsi Ali (hierna: Hirsi Ali), destijds lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, die ook ten tijde van de behandeling van de zaak in hoger beroep het appartement bewoonde.
(iv) Bij brief van 16 maart 2005 heeft [betrokkene 1], Coördinator Bewaking en Beveiliging (CBB) van de dienst Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, namens de Staat aan de voorzitter van de Vereniging van Eigenaars (VvE) van het appartementencompex toestemming gevraagd voor het aanbrengen van aanpassingen ten behoeve van de beveiliging van het appartement en van de onder het complex aanwezige parkeergarage. Daarbij is tevens vermeld dat het de bedoeling is, waar mogelijk, ook de veiligheid van de overige bewoners te verhogen. In de brief wordt de VvE uitgenodigd om in dat verband eventuele suggesties te doen.
(v) In de algemene ledenvergadering van de VvE van 4 april 2005 heeft [betrokkene 1] een toelichting gegeven op de brief en vragen van leden beantwoord. Blijkens het door de bewoners overgelegde verslag van deze vergadering heeft [betrokkene 1] daarbij gezegd dat de Staat maatregelen heeft voorgesteld die de veiligheid van alle bewoners verhogen, zoals het automatisch sluiten van de zijdeur van de lift en de sluiswerking van de voordeur.
(vi) Bij brief van 13 mei 2005 aan de Staat hebben de advocaten van de bewoners onder meer gevraagd om overleg over te treffen maatregelen met betrekking tot de gemeenschappelijke ruimten in het complex, alsmede over financiële compensatie voor eventuele negatieve gevolgen van de ingebruikname van het appartement.
(vii) Bij brief van 30 mei 2005 heeft [betrokkene 1] aan de voorzitter van de VvE meegedeeld graag in overleg te treden over aan te brengen wijzigingen ten behoeve van de beveiliging van het aangekochte appartement en waar mogelijk gelijktijdige verhoging van de veiligheid van de leden van de VvE. In de brief wordt voorts onder meer toestemming gevraagd voor het plaatsen van camera's.
(viii) In de algemene ledenvergadering van de VvE van 2 juni 2005 heeft [betrokkene 1] de brief van 30 mei 2005 toegelicht. Daarbij heeft hij, naar aanleiding van een verzoek van (leden van) de VvE om externe deskundigen aan te stellen ter beoordeling van de geschiktheid van het complex voor het daarin vestigen van een extra beveiligde woning, geantwoord dat de overheid op grond van haar beleid geen externe beveiligingsdeskundigen aanstelt om de werkzaamheden van de eigen beveiligingsdeskundigen te toetsen.
(ix) Bij brief van l7 juni 2005 hebben de advocaten van de bewoners aan de advocaat van de Staat onder meer bericht dat een aantal bewoners zich ernstig zorgen maakt over de vraag of het appartementencomplex wel geschikt is om daarin een extra beveiligde woning in te richten. In de brief zijn voorstellen gedaan over een door de bewoners aan te wijzen deskundige die zich een oordeel zal vormen over het antwoord op deze vraag.
(x) In opdracht van de bewoners hebben medewerkers van Ernst & Young Security & Integrity Services B.V. onderzoek gedaan naar onder meer de veiligheidsrisico's voor de bewoners. In een rapport van 21 juni 2005 hebben zij een risico-inventarisatie opgesteld. Een van de conclusies in het rapport luidt dat het complex niet voldoet aan de basisvoorwaarden die voor de onderzoekers leidend zouden zijn bij het maken van een keuze voor het creëren van een extra beveiligde woning. Daarbij hebben de onderzoekers in het rapport de toenmalige dreiging tegen Hirsi Ali als 'hoog' gekwalificeerd.
(xi) Bij brief van 5 juli 2005 aan de advocaat van de bewoners heeft de advocaat van de Staat gereageerd op de onder (ix) vermelde brief en op het onder (x) vermelde rapport. De brief houdt in dat de Staat niet instemt met de voorstellen zoals gedaan in de brief van 17 juni 2005 en dat de Staat de in het rapport verwoorde visie bestrijdt dat het appartementengebouw niet geschikt zou zijn om daarin een extra beveligde woning in te richten.
3.2 De bewoners -tezamen met enige andere appartementseigenaren en de VvE, die thans geen partij meer zijn - hebben de Staat in kort geding gedagvaard en gevorderd als onder 1 is vermeld. Voor zover in cassatie van belang, hebben zij subsidiair gevorderd de Staat te gebieden het gebruik van het appartement door Hirsi Ali te (doen) beëindigen. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat de Staat niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens de bewoners en heeft de vorderingen afgewezen.
In het door de bewoners tegen het vonnis van de voorzieningenrechter ingestelde hoger beroep heeft het hof de subsidiaire vordering toegewezen als onder 1 vermeld.
3.3 De bewoners hebben aan hun vorderingen ten grondslag gelegd dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door in hun appartementencomplex een extra beveiligde woning onder te brengen en in het bijzonder door deze in bewoning te geven aan Hirsi Ali. Zij hebben daartoe aangevoerd, kort gezegd, dat de getroffen veiligheidsmaatregelen in verband met de aanwezigheid van Hirsi Ali voor de overige bewoners overlast geven en dat de angst dat een aanslag op Hirsi Ali ook hen zal treffen gevoelens van onveiligheid veroorzaakt. Hierdoor zijn bovendien hun appartementen minder waard geworden. De bewoners hebben zich aangesloten bij de conclusie van het hiervoor in 3.1 onder (x) vermelde rapport dat de dreiging tegen Hirsi Ali hoog is en dat de dreiging tegen de direct omwonenden bijgevolg eveneens hoog is. Volgens de bewoners maakt deze situatie inbreuk op hun door art. 8 EVRM gewaarborgde recht op eerbiediging van hun woning en privé-leven.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
3.4 In de bestreden uitspraak heeft het hof, samengevat, het volgende overwogen.
Tot uitgangspunt wordt genomen dat de feiten waarop de bewoners hun stelling baseren dat inbreuk wordt gemaakt op art. 8 EVRM in drie categorieën kunnen worden onderverdeeld: (i) wachten bij de lift of de parkeergarage bij aankomst of vertrek van Hirsi Ali en gebruik van privé-parkeerplaatsen van de bewoners, (ii) ontmoetingen, al dan niet gevolgd door verzoeken tot identificatie of andere bevelen of aanwijzingen, met veiligheidsfunctionarissen in de gemeenschappelijke ruimtes (hal, parkeergarage, lift) van het gebouw; screening van de bewoners en hun bezoekers en (iii) de angst om in de eigen woning of directe omgeving daarvan door een aanslag te worden getroffen (rov. 3.1).
Het hof , dat de gemeenschappelijke ruimtes van het appartementgebouw als onderdeel van de 'woning' in de zin van art. 8 EVRM heeft aangemerkt (rov. 3.2), heeft voorshands geoordeeld dat de feiten van de categorieën (i) en (ii) geen inbreuk opleveren op art. 8 EVRM (rov. 3.3-3.6).
Met betrekking tot de onder (iii) vermelde gevoelens van angst heeft het hof als volgt geoordeeld.
Aannemelijk is dat de bewoners zich niet alleen in de gemeenschappelijke ruimtes maar ook binnen hun eigen appartement onveilig voelen omdat zij bang zijn het slachtoffer te worden van een op Hirsi Ali gepleegde aanslag. Die angst is in dit specifieke geval begrijpelijk en ook objectief gerechtvaardigd. Hirsi Ali loopt een reëel risico het slachtoffer te worden van een aanslag en als een aanslag binnen het appartementencomplex plaatsvindt, is ook de veiligheid van de bewoners in het geding en moet rekening worden gehouden met ernstige vormen van immateriële en materiële schade. (rov. 3.7). De Staat heeft als (enig) verweer tegen deze gevoelens van onveiligheid aangevoerd dat deze niet objectief gerechtvaardigd zijn. De Staat heeft niet willen uiteenzetten op grond van welke inlichtingen hij tot de conclusie is gekomen dat de vrees van de bewoners niet terecht is. Hoewel wellicht begrijpelijk is dat de Staat dergelijke gevoelige en - bij openbaarmaking - voor betrokkenen mogelijk gevaarlijke inlichtingen niet wil verstrekken, betekent dit dat de, op basis van de aan hen bekende gegevens, alleszins reële en begrijpelijke vrees van de bewoners niet is weggenomen en onverminderd blijft bestaan. (rov. 3.8). De Staat heeft niet gesteld dat het risico van een aanslag op Hirsi Ali verwaarloosbaar klein is of dat de getroffen of mogelijk in overleg met de bewoners nog te treffen beveiligingsmaatregelen ieder reëel risico op een aanslag uitsluiten en evenmin dat de veiligheidsdiensten zo goed functioneren dat altijd van te voren wordt onderkend dat zich een acuut gevaar voordoet op grond waarvan tijdig kan worden besloten Hirsi Ali naar een andere woonlocatie over te brengen. Ook indien zij naar een andere locatie is overgebracht, valt geenszins uit te sluiten dat toch een aanslag op het appartement plaatsvindt omdat de plegers van de aanslag niet met haar vertrek bekend zijn. Het is onvermijdelijk dat aan de aanwezigheid van Hirsi Ali in het gebouw een meer dan verwaarloosbaar klein risico kleeft dat daar een aanslag op haar wordt gepleegd. Het gevoel van onveiligheid van de bewoners is dus objectief gerechtvaardigd en heeft, omdat zij door de feiten van categorie (i) en (ii) telkens met die onveiligheid worden geconfronteerd, een vrijwel permanent karakter. (rov. 3.9).
De bewoners zijn derhalve in een situatie gebracht dat zij zich niet veilig voelen in hun eigen woning. Daarmee is een ernstige schending van art. 8 EVRM gegeven. De Staat heeft de bewoners in deze situatie gebracht door Hirsi Ali in het appartement te huisvesten zonder hun instemming en zonder zodanige maatregelen te nemen dat de gegronde vrees van de bewoners wordt weggenomen. De Staat is dan ook rechtstreeks verantwoordelijk voor deze inbreuk op art. 8 EVRM. (rov. 3.10). Deze inbreuk is niet "bij de wet voorzien" in de zin van art. 8 lid 2 EVRM; de bepalingen waarop de Staat zich beroept en op grond waarvan hij de eigendom van een appartementsrecht kan verkrijgen en mag gebruiken, verlenen hem niet de bevoegdheid om inbreuk te maken op het recht op respect voor de woning van de overige bewoners van het appartementengebouw (rov. 3.11).
Een voorziening is op zijn plaats om een eind te maken aan de ongeoorloofde inbreuk op art. 8 EVRM. De Staat heeft aangevoerd dat deze inbreuk mede wordt gerechtvaardigd doordat de genomen maatregel noodzakelijk is ter bescherming van het recht (op leven) en de vrijheden van Hirsi Ali, welke bescherming en vrijheden dienen te worden afgewogen tegen de door de bewoners ingeroepen rechten. De Staat heeft ook erop gewezen dat beveiligde personen om hun maatschappelijk functioneren in een democratische samenleving te kunnen blijven voortzetten, zoveel mogelijk in een gewone woonomgeving moeten worden gehuisvest. Dit betoog faalt reeds, aldus het hof, nu de Staat onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het leven en de vrijheden van Hirsi Ali niet op andere wijze dan door huisvesting in het onderhavige appartement zouden kunnen worden gewaarborgd. Niet valt in te zien dat de wens van de Staat om beveiligde personen zoveel mogelijk normaal te laten functioneren uitsluitend in een appartement zou kunnen worden gerealiseerd. (rov. 3.13). Het is weliswaar voor Hirsi Ali een hard gelag indien zij weer zou moeten verhuizen, maar de fout van de Staat om haar zonder wettelijke voorziening in het appartement te huisvesten mag niet op de bewoners, die hiermee niet hebben ingestemd, worden afgewenteld. Voldoende aannemelijk is dat, indien aan deze situatie geen eind komt, bewoners zich vanwege hun gevoel van onveiligheid gedwongen zullen voelen hun appartement te verkopen of te verlaten, zoals enkelen al gedaan hebben. De Staat zal daarom binnen zekere termijn een eind moeten maken aan de bewoning door Hirsi Ali van het desbetreffende appartement. (rov. 3.14).
3.5.1 In cassatie kan - naast hetgeen hiervoor in 3.1 is vermeld - nog het volgende tot uitgangspunt worden genomen.
3.5.2 Op grond van het in zoverre in cassatie onbestreden gebleven oordeel van het hof, vormt in cassatie tevens uitgangspunt (a) dat het onderhavige complex niet ongeschikt is voor het creëren van een extra beveiligde woning, (b) dat de inrichting van het appartement als extra beveiligde woning niet in strijd is met het geldend appartementsrecht of met het toepasselijke modelreglement en (c) dat de door de bewoners gestelde, door de getroffen veiligheidsmaatregelen teweeggebrachte hinder en overlast, hierin bestaande dat zij moeten wachten bij de lift of de parkeergarage bij aankomst en vertrek van Hirsi Ali, dat privé-parkeerplaatsen worden gebruikt en dat zij worden geconfronteerd met (bevelen of aanwijzingen van) veiligheidsfunctionarissen in de gemeenschappelijke ruimtes en dat screening van bewoners en bezoekers plaatsvindt, niet als onrechtmatig kunnen worden aangemerkt, dan wel niet van dien aard zijn dat zij de grondslag kunnen vormen voor toewijzing van de vorderingen van de bewoners.
3.5.3 De Staat heeft in verband met zijn beleid met betrekking tot dreigingsrisico's het volgende aangevoerd. Bij de duiding van de ernst en waarschijnlijkheid van een (potentiële) dreiging hanteert de Coördinator Bewaking en Beveiliging (CBB) een glijdende schaal van dreigingsniveaus op basis van niet alleen open bronnen, maar ook van gesloten bronnen van het Korps Landelijke Politiediensten, het nationale informatieknooppunt, de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en de AIVD. Er is sprake van een permanente informatie-uitwisseling; wanneer de ernst en waarschijnlijkheid van een dreiging meebrengen dat maatregelen direct noodzakelijk zijn, kan de CBB reeds voorafgaande aan de besluitvorming in de zogeheten informatiedriehoek van de CBB met de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken maatregelen treffen. Het niveau van de maatregelen wordt per concreet geval bepaald aan de hand van de dreiging en het risico (potentiële dreiging). Indien bijvoorbeeld de dreigingsituatie zodanig is dat beveiliging in een extra beveiligde woning - een goed beveiligbare woning die voldoet aan zekere eisen betreffende ligging, inkijk, inpandige parkeergarage en stenen opbouw - niet meer geïndiceerd is, kan de te beveiligen persoon voor enige tijd worden overgebracht naar een zogenaamd safehouse. Bij een safehouse moet worden gedacht aan een woning in bijvoorbeeld een kazerne. De te beschermen persoon kan dan niet op een 'normale' manier deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. Bij een extra beveiligde woning is uitgangspunt dat de betrokkene, ondanks de veiligheidsmaatregelen, zo veel mogelijk in staat wordt gesteld op een normale wijze zijn professionele en sociale leven te leiden.
Nu de bewoners noch in feitelijke instanties noch in cassatie deze uiteenzetting van het beleid van de Staat hebben bestreden, kan van de juistheid daarvan ook in cassatie worden uitgegaan.
3.6 Het gaat in dit geding erom of de Staat jegens de bewoners van het appartementencomplex onrechtmatig heeft gehandeld door daarin een, door de Staat daartoe ter uitvoering van zijn beleid tot bewaking en beveiliging van bepaalde bedreigde personen aangekocht, appartement in te richten als extra beveiligde woning en deze in gebruik te geven aan Hirsi Ali.
3.7.1 Bij de beantwoording van deze vraag moet het volgende worden vooropgesteld.
3.7.2 De aankoop van een extra beveiligde woning is niet reeds onrechtmatig doordat een specifieke publiekrechtelijke wettelijke voorziening daartoe ontbreekt. In beginsel verzet geen rechtsregel zich ertegen dat de Staat een appartement als het onderhavige koopt met de bedoeling dit als extra beveiligde woning in gebruik te geven.
3.7.3 Naar tussen partijen niet in discussie is, heeft de Staat - in het kader van een nieuw stelsel van bewaken en beveiligen van personen met wier functioneren een nationaal belang is gemoeid - als een algemeen belang aan zich getrokken de bescherming van het leven en de veiligheid van bedreigde publieke personen als Hirsi Ali en het waarborgen dat deze personen een zo veilig mogelijke woonomgeving en een zo ongestoord mogelijk privé- en gezinsleven kunnen genieten en hun werkzaamheden - in dit geval in het bijzonder als lid van de Tweede Kamer - zo normaal mogelijk kunnen uitoefenen. Dit kan mede betekenen dat hun in voorkomende gevallen van overheidswege een extra beveiligde woning in gebruik wordt gegeven.
Met de inrichting en ingebruikgeving van een extra beveiligde woning zijn derhalve zwaarwegende belangen, ook van maatschappelijke aard, gemoeid.
3.7.4 Het gebruik van een extra beveiligde woning in een appartementencomplex als het onderhavige raakt onmiskenbaar de, mede door art. 8 EVRM beschermde, rechten en belangen van derden, die door het handelen van de Staat - zonder hun toestemming - in hun onmiddellijke omgeving worden geconfronteerd met de risico's van dit gebruik. Zij hebben dus een zwaarwegend belang zo veel mogelijk gevrijwaard te blijven van de nadelige gevolgen van dit gebruik.
3.7.5 Bij de afweging van de hiervoor in 3.7.3 en 3.7.4 bedoelde belangen mag - ook bij het ontbreken van een wettelijk voorschrift dienaangaande - van omwonenden van een extra beveiligde woning worden gevergd dat zij aanvaarden dat zij van het gebruik enige hinder en overlast ondervinden en dat zij tot op zekere hoogte leven met door dit gebruik opgeroepen gevoelens van angst zelf het slachtoffer te worden van een aanslag op de te beveiligen persoon. Het gewraakte handelen van de Staat raakt immers het functioneren van de samenleving als geheel, waarvan ook de omwonenden deel uitmaken.
3.7.6 Tot de bij die afweging in aanmerking te nemen factoren behoren, naast de aard, de ernst en de duur van de door het gebruik van de extra beveiligde woning veroorzaakte hinder, de aard en ernst van de veiligheidsrisico's waaraan de bewoners zijn blootgesteld door het gebruik van de extra beveiligde woning en de mate van waarschijnlijkheid van de verwezenlijking van deze risico's.
Wat beide laatstgenoemde factoren betreft heeft het volgende te gelden. Het - in dit geding niet nader omschreven - gevaar van 'een aanslag' op de te beveiligen persoon kan, naar van algemene bekendheid is, vele gedaanten aannemen en zich op tal van plaatsen voordoen, waarvan een nadere en meer concrete omlijning niet te geven valt. De aard van dit gevaar verschilt in dit opzicht van die van andere maatschappelijke (veiligheids)risico's, dat voor de bepaling van de ernst van de concrete risico's en van de mate van waarschijnlijkheid en voorspelbaarheid van de verwezenlijking daarvan ervaringsregels, feiten van algemene bekendheid, statistische gegevens, objectieve metingen of algemeen aanvaarde normeringen en andere dergelijke algemeen toegankelijke informatie ontbreken. Dat verleent aan de beoordeling van het onderhavige gevaar van een aanslag een uitzonderlijk karakter.
3.7.7 De verantwoordelijkheid van de Staat ten aanzien van de bestrijding van dit gevaar van een aanslag kan niet zo ver gaan dat de veiligheid van personen en zaken in de nabijheid van de bedreigde persoon wordt gegarandeerd, omdat dit in strijd is met het hiervoor in 3.7.5 geformuleerde uitgangspunt. Maar de Staat kan wel verantwoordelijk gehouden worden voor de door hem te treffen of getroffen maatregelen tegen aantasting van die veiligheid, het gebruik van de extra beveiligde woning daaronder begrepen. Bij de beoordeling van die maatregelen zal onder meer rekening moeten worden gehouden met de noodzaak van het gebruik van juist de in het geding zijnde woning als extra beveiligde woning, de mogelijkheid, noodzakelijkheid en redelijkerwijs te verwachten effectiviteit van de veiligheidsmaatregelen die zijn getroffen om de risico's af te wenden en de bereidheid en mogelijkheid maatregelen te nemen om (materiële en immateriële) schade te voorkomen, dan wel te vergoeden.
3.7.8 Aan de bij omwonenden van een extra beveiligde woning levende gevoelens van onveiligheid en van vrees slachtoffer te worden van een aanslag op de daarin ondergebrachte persoon komt bij de afweging van de betrokken belangen - met inachtneming van het hiervoor in 3.7.5 overwogene - een aanzienlijk gewicht toe. In zoverre verschilt hun situatie niet wezenlijk van het geval dat de Staat in en om de eigen woning van een bedreigde persoon beveiligings- en beschermingsmaatregelen treft als ware die woning een hem door de Staat in gebruik gegeven extra beveiligde woning.
De mate waarin aan deze gevoelens van angst betekenis toekomt, hangt niet alleen ervan af of en in hoeverre deze vrees objectief zijn grond vindt in een reële dreiging tegen de in de extra beveiligde woning ondergebrachte persoon - welke dreiging veelal met het feit van het gebruik van die woning zal zijn gegeven - maar in het bijzonder van het antwoord op de vraag of de risico's van deze dreiging met de inrichting van de extra beveiligde woning en de (overige) getroffen veiligheidsmaatregelen, objectief gezien, redelijkerwijze blijven binnen maatschappelijk aanvaardbare proporties. Dat laatste vergt niet dat elk risico van een aanslag op de te beveiligen persoon is uitgesloten of dit risico verwaarloosbaar klein is - een dergelijke garantie kan immers niet worden verkregen - maar wel dat het gevaar van een aanslag op de extra beveiligde woning door de zorgvuldigheid waarmee adequate veiligheidsmaatregelen zijn getroffen zo beperkt is dat, mede gelet op de zwaarwegende maatschappelijke belangen die met de beveiliging zijn gediend, van de omwonenden kan worden gevergd daarmee te leven. Indien dit het geval is, vormt de vrees van de omwonenden dat een aanslag op de bedreigde persoon ook hen zal treffen, niet een maatschappelijk onaanvaardbare last die omwonenden van de extra beveiligde woning in vergelijking met andere burgers die met de beveiligde persoon in contact komen onevenredig treft.
Zou in dit ernstige dilemma een andere keuze worden gemaakt, dan zou dit in zijn uiterste consequentie betekenen dat voor de bedreigde persoon in het gewone maatschappelijk leven geen plaats meer is. Die consequentie behoort in een democratische samenleving niet te worden aanvaard.
3.7.9 Aan de Staat komt met betrekking tot de ernst van de dreiging en het gebruik van de extra beveiligde woning beleids- en beoordelingsruimte toe. Bij de beoordeling door de rechter van de ernst van de dreigingsrisico's en in verband daarmee van de noodzaak van het gebruik van de extra beveiligde woning op de gekozen locatie, alsmede van de mogelijkheid, noodzakelijkheid en effectiviteit van de getroffen veiligheidsmaatregelen zal moeten worden onderzocht of de Staat in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de dreiging aan de ene kant en de getroffen maatregelen aan de andere kant van dien aard zijn, dat het gebruik van de extra beveiligde woning met het oog op de risico's voor de omwonenden verantwoord is.
In dat verband zal de Staat feiten en omstandigheden dienen te stellen - en zonodig aannemelijk dienen te maken - waaruit kan volgen dat hij in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat het gebruik van juist deze woning als extra beveiligde woning noodzakelijk en verantwoord is.
Om voor de hand liggende redenen van veiligheid en bescherming van bronnen kan niet van de Staat worden gevergd dat hij nauwkeurig inzicht geeft in de gegevens waarop hij enerzijds heeft gebaseerd dat van een zodanige reële dreiging tegen de betrokkene sprake is, dat dit het gebruik van een extra beveiligde woning vereist, doch anderzijds heeft gegrond dat deze van dien aard zijn dat met de inrichting en bewoning van de extra beveiligde woning en de daarbij getroffen (overige) veiligheidsmaatregelen aan de risico's van die dreiging adequaat het hoofd is geboden. Niettemin zal van de Staat mogen worden verlangd dat hij zo veel als mogelijk, onder waarborging van vertrouwelijkheid en zonodig in geschoonde vorm of met behulp van andere adequate voorzieningen, duidelijk maakt dat en waarom de getroffen veiligheidsmaatregelen, op de gekozen locatie en in de gekozen vorm, in redelijkheid afdoende tegemoetkomen aan (al) de (mogelijke) verschijningsvormen waarin het gevaar zich naar zijn oordeel reëel kan manifesteren. De Staat zal in dat verband ook moeten ingaan op de maatregelen die zullen (blijven) worden getroffen om, indien de toegenomen ernst van de dreiging een verblijf van de bedreigde persoon in de extra beveiligde woning niet langer verantwoord maakt, aan het gevaar voor de omwonenden van een aanslag op de die woning na het vertrek van de daarin gehuisveste persoon het hoofd te bieden.
3.8 Het middel behelst onder meer de klacht dat het hof zijn oordeel dat de Staat jegens de bewoners onrechtmatig heeft gehandeld door Hirsi Ali in de extra beveiligde woning te doen huisvesten, ten onrechte enkel heeft gebaseerd op de gevoelens van vrees van de bewoners het slachtoffer te worden van een aanslag op Hirsi Ali, zonder daarbij in toereikende mate te betrekken hetgeen de Staat gemotiveerd heeft aangevoerd omtrent de door hem in redelijkheid afdoende geachte veiligheidsmaatregelen ter beperking van het gevaar van een aanslag en omtrent het met het gebruik van de extra beveiligde woning gediende algemene belang.
Deze klacht slaagt.
Tegen de achtergrond van hetgeen hiervoor in 3.7.2-3.7.9 is vooropgesteld, geeft het oordeel van het hof blijk van een onjuiste rechtsopvatting doordat daarbij een te beperkte maatstaf is aangelegd. Het hof heeft immers voor zijn oordeel dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld doorslaggevend geacht de door de bewoning door Hirsi Ali van de extra beveiligde woning gewekte vrees van de bewoners voor enig, niet geheel afwezig of verwaarloosbaar klein, risico van een aanslag op Hirsi Ali. Het heeft evenwel niet, gelijk het had moeten doen, onderzocht of, kort gezegd, het door de Staat verschafte gebruik van de extra beveiligde woning, alle belangen in aanmerking genomen, in de omstandigheden van het geval met het oog op de risico's voor de bewoners in redelijkheid verantwoord is te achten. Uit hetgeen hiervoor in 3.7.6-3.7.9 is overwogen volgt dat het hof daarbij rekening diende te houden met de aard en ernst van het gevaar van een aanslag op Hirsi Ali waaraan de bewoners door dit gebruik zijn blootgesteld en de mate van waarschijnlijkheid van de verwezenlijking van dat gevaar, met de noodzaak van het gebruik van juist het onderhavige appartement als extra beveiligde woning, met de mogelijkheid, noodzakelijkheid en redelijkerwijs te verwachten effectiviteit van de veiligheidsmaatregelen die zijn getroffen om het gevaar af te wenden en, mede in verband met de doeltreffendheid van die maatregelen, met de mate van gerechtvaardigdheid van de door dit gebruik gewekte angstgevoelens.
3.9 Bij de beoordeling van het handelen van de Staat heeft het hof geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en zijn oordeel niet onbegrijpelijk gemotiveerd door bij zijn beoordeling van de gestelde inbreuk op art. 8 EVRM ook de gemeenschappelijke ruimtes in het appartementencomplex te rekenen tot de 'woning' in de zin van deze bepaling.
Onderdeel 1 van het middel, dat daarover klaagt, faalt.
3.10 De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 27 april 2006;
verwijst het geding naar het gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt de bewoners in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 462,05 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, P.C. Kop, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 20 oktober 2006.