Uitspraak
21 april 2006
Eerste Kamer
Nr. C04/282HR
JMH/RM
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
incidenteel verweerder,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
1. [Verweerster 1],
2. STICHTING CONTINUÏTEIT VARKENSHOUDERIJ ABVA,
beide gevestigd te [vestigingsplaats],
VERWEERSTERS in cassatie,
incidenteel eiseressen,
advocaat: mr. E. Grabandt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweersters in cassatie - verder afzonderlijk te noemen: [verweerster 1] en de Stichting, dan wel gezamenlijk: [verweerster] c.s. - hebben bij exploot van 29 januari 2001 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
1. te verklaren voor recht, dat de door het Bureau Heffingen te Assen doorgevoerde aanpassing van de registratie met betrekking tot de mestproductierechten varkens/kippen op het bedrijf van [verweerster 1] en het ondanks herhaalde verzoeken niet aanpassen van deze registratie, alsmede het tot uitgangspunt nemen van deze aangepaste registratie voor het registreren van het aantal varkensrechten jegens [verweerster] c.s. onrechtmatig is;
2. de Staat te veroordelen deze registratie binnen veertien dagen na betekening van het in deze zaak te wijzen vonnis aldus te corrigeren, dat het aantal geregistreerde (verhandelbare) varkenseenheden op het bedrijf 2575 eenheden bedraagt;
3. de Staat wegens onrechtmatig handelen te veroordelen aan [verweerster] c.s. de door hen hierdoor geleden schade te vergoeden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, een en ander te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum dat de schade is geleden, althans vanaf 17 augustus 1999, althans vanaf 30 augustus 2000, althans vanaf de dag der dagvaarding tot aan de dag der algehele voldoening;
4. de Staat te veroordelen in de kosten van dit geding.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 24 juli 2002 de vorderingen van [verweerster] c.s. afgewezen en hen in de kosten van dit geding veroordeeld.
Tegen het vonnis hebben [verweerster] c.s. hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 10 juni 2004 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende:
- voor recht verklaard dat het (in 1998) tot uitgangspunt nemen door de Staat van de registratie van 1993 voor het registreren van het aantal varkensrechten jegens [verweerster 1] en de Stichting onrechtmatig is;
- de Staat veroordeeld de registratie binnen veertien dagen na betekening van dit arrest aldus te corrigeren dat het aantal verhandelbare varkenseenheden op het bedrijf 2.575 bedraagt;
- de Staat veroordeeld tot schadevergoeding, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, vermeerderd met de wettelijke rente over die schadevergoeding vanaf 29 januari 2001;
- de Staat veroordeeld in de kosten van de procedure zowel van de eerste aanleg als van het hoger beroep;
- dit arrest voor wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad verklaard, en
- het meer of anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. [Verweerster] c.s. hebben incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende het incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor [verweerster] c.s. mede door mr. J.P. Heering, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt:
- in het principale beroep tot verwerping;
- in het incidentele beroep tot niet-ontvankelijkverklaring van de Stichting en in de procedure tussen [verweerster 1] en de Staat tot vernietiging van het bestreden arrest voor het overige.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 14 december 2005 op die conclusie gereageerd.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1 Wat betreft de feiten en het verloop van de procedure verwijst de Hoge Raad naar de punten 1.2-2.6 van de conclusie van de Advocaat-Generaal en naar het hiervoor onder 1 overwogene.
In cassatie is in het bijzonder het volgende van belang.
(i) [Betrokkene 1] heeft tot 1989 een landbouwbedrijf uitgeoefend waarin hij in 1984 mede een varkenshouderij is gaan uitoefenen. Op 31 oktober 1984 werden op het bedrijf 100 vleesvarkens gehouden. In 1989 heeft hij dit bedrijf ingebracht in [verweerster 1], thans verweerster in cassatie sub 1. Zowel [betrokkene 1] als [verweerster 1] zal hierna worden aangeduid als: [verweerster 1].
(ii) In de jaren tachtig is in Nederland een restrictieve regeling voor de productie van mest ingevoerd, aanvankelijk alleen voor varkens- en kippenmest, later ook voor andere mestsoorten. Daardoor kon een varkenshouder niet meer een onbeperkte hoeveelheid varkens houden, maar was het maximaal te houden aantal varkens afhankelijk van een toegekende referentiehoeveelheid mest. Per 1 januari 1994 is de Wet verplaatsing mestproduktie (sinds 1 januari 1998 genaamd: Wet verplaatsing mestproductie) in werking getreden, waarmee het begrip "mestproductierecht" is geïntroduceerd.
(iii) Op 23 januari 1985 is de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderijen (hierna: de Interimwet) in werking getreden. Door deze wet werd de uitbreidingsmogelijkheid van [verweerster 1]s varkenshouderij volgens de Staat beperkt tot 75 %. [Verweerster 1] meende evenwel dat hij krachtens de overgangsrechtelijke bepaling van art. 3 een Pro ruimere uitbreidingsmogelijkheid had.
(iv) In maart 1987 heeft [verweerster 1] bij het Bureau Heffingen een registratieformulier ingediend inhoudende dat zich op 31 december 1986 3.126 vleesvarkens op zijn bedrijf bevonden. Dit komt overeen met een referentiehoeveelheid van 23.132 kg fosfaat afkomstig van varkens.
(v) Naar aanleiding van een onderzoek van het bedrijf door de Algemene Inspectiedienst (AID) in 1988 heeft de minister van LNV (hierna: de minister) bij brief van 2 november 1992 meegedeeld, dat hij de opgave van het registratieformulier aanpaste en "vaststelde" dat de referentiehoeveelheid fosfaat voor [verweerster 1] 1.296 kg fosfaat afkomstig van varkens/kippen was. Het Bureau Heffingen heeft in 1993 de registratie van de referentiehoeveelheid fosfaat hieraan aangepast.
(vi) Bij brief van 22 juli 1993 heeft [verweerster 1] verzocht om heroverweging van de aanpassing van 2 november 1992, omdat de berekening waarop deze was gebaseerd niet juist zou zijn. In die brief maakt zij er aanspraak op 2.419 mestvarkens te mogen houden.
(vii) De minister heeft bij brief van 30 november 1993 aan [verweerster 1] laten weten dat hij de verzochte aanpassing van de registratie weigerde en de berekening die was neergelegd in de brief van 2 november 1992 juist achtte. Hij was van oordeel, dat [verweerster 1] onder de werking van de Interimwet slechts 175 varkens mocht houden, de 100 varkens die op 31 oktober 1984 aanwezig waren vermeerderd met 75 %.
(viii) Op 1 september 1998 is de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) in werking getreden. In 1998 is de Staat in een door het Bureau Heffingen aan [verweerster 1] toegezonden "Melding varkensrechten", waarin mededeling werd gedaan van het aantal varkensrechten dat [verweerster 1] op grond van de Whv toekwam, uitgegaan van een hoeveelheid mestproductierechten van 1296 kg. [Verweerster 1] heeft bij brief van 12 oktober 1998 verzocht om het aantal varkensrechten (dat wil zeggen het in varkenseenheden uitgedrukte varkensrecht als bedoeld in art. 1, aanhef en onder h, van de Whv) te stellen op 2.575, verwijzend naar de hiervóór onder (iv) vermelde referentiehoeveelheid van 23.132 kg, maar in juli 1999 liet het Bureau Heffingen weten dat het geen reden zag de referentiehoeveelheid dan wel de mestproductierechten te herzien.
(ix) Op 18 augustus 1998 heeft [verweerster 1] haar bedrijf verpacht aan verweerster in cassatie sub 2 (hierna: de Stichting). Blijkens 's hofs rov. 5 - in cassatie niet bestreden - heeft [verweerster 1] het bedrijf inmiddels verkocht en bestaat de pachtovereenkomst met de Stichting niet meer. Het belang van de Stichting was al in hoger beroep beperkt tot de proceskosten. Hierna zal daarom de positie van de Stichting grotendeels buiten beschouwing worden gelaten.
3.2.1 In deze procedure vordert [verweerster 1] een verklaring voor recht, dat (a) de (in 1993) aangepaste registratie van de mestproductierechten bij het Bureau Heffingen en het na herhaalde verzoeken niet meer (opnieuw) aanpassen van deze registratie alsmede (b) het tot uitgangspunt nemen van deze (aangepaste) registratie voor het registreren van het aantal varkensrechten in 1998 jegens haar onrechtmatig is. Voorts vordert [verweerster 1] (c) veroordeling tot correctie van de registratie aldus dat het aantal verhandelbare varkenseenheden op het bedrijf 2575 bedraagt en (d) veroordeling tot schadevergoeding op te maken bij staat. De grondslag van de vordering is, dat bij de registratie op grond van de Whv niet is uitgegaan van het aantal eenheden dat [verweerster 1] stelt te hebben op grond van een juiste interpretatie van de Interimwet, de Meststoffenwet en de Whv.
3.2.2 De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen. Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en opnieuw rechtdoende
- voor recht verklaard dat het (in 1998) tot uitgangspunt nemen door de Staat van de registratie van 1993 voor het registreren van het aantal varkensrechten jegens [verweerster 1] en de Stichting onrechtmatig is;
- de Staat veroordeeld de registratie te corrigeren aldus dat het aantal verhandelbare varkenseenheden op het bedrijf 2.575 bedraagt;
- de Staat veroordeeld tot schadevergoeding te maken bij staat;
- de Staat veroordeeld in de kosten van de procedure zowel van de eerste aanleg als van het hoger beroep.
3.2.3 Het hof legde hieraan, voorzover in cassatie van belang, de volgende overwegingen ten grondslag.
(1) Het hof oordeelde dat de vordering onder (a) moest worden afgewezen. Anders dan [verweerster 1] had betoogd, was het hof van oordeel dat de brief van 12 oktober 1998 (hiervóór vermeld in 3.1 onder (viii)) geen stuiting inhield van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ter zake van de onjuiste registratie in 1993 en dat deze vordering tot schadevergoeding evenmin op andere wijze tijdig was gestuit en deze vordering derhalve is verjaard. Nu de gevorderde verklaring voor recht daarom niet tot gevolg kan hebben dat een schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad wordt toegewezen, betekent dit dat [verweerster 1] bij het eerste gedeelte (a) van de gevorderde verklaring voor recht geen belang heeft. (rov. 7-8)
(2) Voor het laatste gedeelte (b) van die gevorderde verklaring, te weten dat het tot uitgangspunt nemen van de registratie (van 1993) voor het registreren van het aantal varkensrechten van [verweerster 1] jegens haar onrechtmatig is, ligt dat echter anders. De registratie van het aantal verhandelbare varkensrechten heeft plaatsgevonden in 1998. De Staat meent, dat ook de vorderingen ter zake van deze registratie zijn verjaard, omdat deze is gebaseerd op de berekening van de mestproductierechten. Het hof volgt de Staat hierin niet. De Whv is op 1 september 1998 in werking getreden; eerst vanaf die tijd was registratie van varkensrechten mogelijk en daarmee een vordering voortvloeiend uit de rechtsgevolgen van een onjuiste registratie van die rechten. Dat de Staat voor de berekening van deze nieuw geschapen rechten van [verweerster 1] is uitgegaan van de eerder op haar naam geregistreerde mestproductierechten doet daaraan niet af. Tegen de gestelde onjuiste registratie van de varkensrechten in 1998 is [verweerster 1] tijdig opgekomen. (rov. 9-10) Wanneer de Staat op basis van een verkeerde rechtstoepassing minder varkensrechten heeft geregistreerd dan waarop [verweerster 1] volgens een juiste toepassing recht heeft, heeft hij onrechtmatig ten opzichte van [verweerster 1] gehandeld. Dat de registratie van de varkensrechten is gebaseerd op een eerdere registratie waartegen [verweerster 1] bezwaren bij de Staat heeft geuit, maakt niet dat de op die eerdere registratie gebaseerde nieuwe registratie niet meer onrechtmatig kan zijn. (rov. 13)
(3) Het hof was van oordeel dat de registratie in 1993 van 1.296 kg mestproductierechten onjuist was. Het achtte de uitzondering van art. 3 lid 2 van Pro de Interimwet op het uitbreidingsverbod voor [verweerster 1] van toepassing. [verweerster 1] mocht derhalve het bedrijf uitbreiden. De Staat heeft niet bestreden dat, indien ervan wordt uitgegaan dat de door [verweerster 1] gepleegde uitbreiding is toegestaan, een hoeveelheid van 23.132 kg niet gebonden mestproductierechten had moeten worden geregistreerd onder de Meststoffenwet noch dat dit overeenkomt met registratie van 2.575 eenheden varkensrecht onder de Whv. (rov. 23)
(4) Het vorenstaande brengt mee dat de Staat onzorgvuldig jegens [verweerster 1] heeft gehandeld door in 1998 de onjuiste registratie van 1993 van 1.296 kg mestproductierechten als uitgangspunt te nemen voor het registreren van de varkensrechten. De gevorderde verklaring voor recht is derhalve voor toewijzing vatbaar evenals de gevorderde veroordeling tot correctie van de registratie en de veroordeling tot schadevergoeding op te maken bij staat, aangezien aannemelijk is, dat [verweerster 1] ten gevolge van dat onrechtmatig handelen van de Staat schade heeft geleden. (rov. 23)
3.3 Tegen de in 3.2.3 onder (3) weergegeven oordelen zijn in cassatie geen klachten gericht. De onder (2) en (4) weergegeven oordelen worden bestreden in het principale beroep, de onder (1) weergegeven oordelen in het incidentele beroep.
4. Beoordeling van het middel in het principale beroep
4.1 Onderdeel 1 klaagt, naar de kern genomen, dat het hof heeft miskend dat voor de registratie in 1998 - in het onderhavige geval - de vóór de inwerkingtreding van de Whv bestaande registratie bij het Bureau Heffingen bepalend was. Blijkens de schriftelijke toelichting heeft de Staat hierbij met name het oog op het bepaalde in art. 2 van Pro de Whv. Inderdaad bevat de Whv geen andere bepaling die in dit opzicht nadere beschouwing verdient.
De aanpassing van de registratie die in 1993 heeft plaatsgevonden, is een aanpassing als bedoeld in art. 9 van Pro het Registratiebesluit dierlijke meststoffen. In een omvangrijke vaste jurisprudentie heeft het College van beroep voor het bedrijfsleven geoordeeld dat een zodanige aanpassing slechts strekt tot feitelijke doeleinden van administratieve controle en niet is gericht op enig rechtsgevolg. Zie onder meer CBB 21 september 1990, AB 1991, 97. De Hoge Raad heeft in dezelfde zin geoordeeld in zijn arrest van 1 oktober 1999, nr. C98/057, NJ 1999, 769. Na de inwerkingtreding van de Whv heeft het CBB op gelijke wijze geoordeeld over mededelingen van het Bureau Heffingen betreffende de omvang van het varkensrecht dat aan een varkenshouder toekomt; zie onder meer de uitspraak aangehaald in punt 3.5.4 van de conclusie van de Advocaat-Generaal. In lijn hiermee heeft het CBB in zijn uitspraak van 30 januari 2003, LJN nr. AF4080, op het beroep van [verweerster 1] in verband met de registratie van de varkensrechten geoordeeld:
"Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraken d.d. 21 september 1990 no. 89/0340/60/178 en 1 juni 1999, AB 1999/315) volgen referentiehoeveelheden, mestproductierechten en varkensrechten rechtstreeks uit de Meststoffenwet en de Wet herstructurering varkenshouderij. Dit betekent dat aan verweerder niet de bevoegdheid toekomt dergelijke rechten bindend vast te stellen. Hieruit volgt dat beslissingen ten aanzien van de registratie van dergelijke rechten geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, zodat daartegen geen beroep op de bestuursrechter openstaat. Hetzelfde geldt voor beslissingen ten aanzien van verzoeken tot wijziging van die registraties (zie de uitspraak van de President van het College d.d. 22 juni 1995, nrs. 95/174/060/178 en 95/173/060/178)."
De Staat betoogt dat art. 2 van Pro de Whv alsnog de registratie van de mestproductierechten door het Bureau Heffingen bepalend heeft gemaakt voor de omvang van de varkensrechten waarop deze wet recht geeft, ook wanneer die registratie niet berust op een eigen opgave van de betrokken varkenshouder maar op een aanpassing door de minister/het Bureau Heffingen en ongeacht de juistheid daarvan.
Het wetsvoorstel voor de Whv zoals oorspronkelijk ingediend (Kamerstukken II 1997-1998, nr. 2) bevat geen bepaling in deze zin. Art. 2 is Pro in de wet opgenomen als onderdeel van een door het Kamerlid Huys voorgesteld amendement (Kamerstukken II 1997-1998, nr. 46), dat een samenhangend stel wijzigingen en aanvullingen van het wetsvoorstel omvatte. In stuk nr. 46 wordt dit amendement als volgt toegelicht:
"Bij de overgang van mestproductierechten naar varkensrechten valt de grond waarop grondgebonden varkens werden gehouden vrij. Deze grond kan vervolgens gebruikt worden voor het houden van andere diersoorten. Een potentieel lek van ongeveer 11 miljoen kg. fosfaat. Dit is een ongewenste ontwikkeling. Het amendement beoogt dit lek te dichten."
Dit amendement (waarvan het doel door de minister werd samengevat als "het tegengaan van het kippenlek" (Hand. II 1997-1998, p. 38-3103)) is door de Kamer zonder substantiële discussie aanvaard. Ook in de Eerste Kamer heeft art. 2 geen Pro bijzondere aandacht gekregen. Van enige bedoeling om af te wijken van de hiervóór bedoelde vaste jurisprudentie van het CBB blijkt uit de wetsgeschiedenis niet.
Het standpunt van de Staat brengt mee dat in gevallen - zoals het onderhavige - waarin het Bureau Heffingen de registratie van een referentiehoeveelheid fosfaat of van mestproductierechten ten onrechte - doch zonder dat daaraan rechtsgevolg verbonden was - naar beneden heeft bijgesteld, de inwerkingtreding van de Whv een dienovereenkomstige extra vermindering van de varkensrechten zou bewerkstelligen (zij het dat de percentsgewijze verminderingen voorzien in de Whv door deze extra vermindering een ander effect zouden hebben dan zonder deze extra vermindering). Mede gezien het bepaalde in art. 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM kan art. 2 Whv Pro hiervoor geen grondslag bieden, nu de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling geenszins blijk geeft van een bedoeling van de wetgever om deze extra vermindering te bewerkstellen.
Hieraan kan - anders dan de Staat betoogt - niet afdoen dat voor de varkenshouder in beginsel de mogelijkheid bestond om langs de weg van een vordering uit onrechtmatige daad rectificatie van een onjuiste aanpassing te verkrijgen. Er is geen grond om aan het niet gebruik maken van deze mogelijkheid het gevolg te verbinden dat de aanpassing in afwijking van het systeem van de wet een rechtens bindend karakter verkreeg.
Onderdeel 1 faalt derhalve, evenals de onderdelen 4 en 5.
4.2 De onderdelen 2, 3 en 6-6.3 bevatten klachten voor het geval het arrest van het hof anders moet worden gelezen dan in onderdeel 1 is aangenomen. Nu dit laatste niet het geval is, behoeven deze onderdelen geen behandeling.
5. Beoordeling van de ontvankelijkheid van het incidentele beroep van de Stichting
De Stichting heeft, nu het principale beroep moet worden verworpen, geen belang bij vernietiging van 's hofs arrest. Haar belang in hoger beroep was immers beperkt tot de kosten van de procedure en zij is daarin in het gelijk gesteld. Zij kan derhalve in haar incidentele beroep niet worden ontvangen.
6. Beoordeling van het middel in het incidentele beroep van [verweerster 1]
Dit middel is gericht tegen het oordeel van het hof, dat de brief van [verweerster 1] van 12 oktober 1998 (hiervóór vermeld in 3.1 onder (viii)) geen stuiting inhield van de verjaring van de vordering tot schadevergoeding ter zake van de onjuiste registratie in 1993. Hierbij verdient aantekening dat het hof de gevolgen van het afgaan op de "oude" registratie bij het berekenen van de varkensrechten in 1998 niet heeft aangemerkt als schade die is veroorzaakt door de onjuiste aanpassing van de registratie in 1993.
De brief van 12 oktober 1998 is geheel gericht op de registratie onder de Whv. Over de onjuiste aanpassing in 1993 bevat de brief slechts de volgende passage:
"Voor een nadere onderbouwing van de stelling dat de niet gebonden mestproductierechten varkens/kippen op 31 augustus 1998 niet 1.296 kg, maar 23.132 kg bedraagt, verwijs ik kortheidshalve naar de brief van 22 juli 1993, waarin gemotiveerd is aangegeven dat de doorgevoerde correctie rechtens niet juist is (productie 3)."
In het licht hiervan geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk noch onvoldoende gemotiveerd het oordeel van het hof, dat de brief geen enkele verwijzing naar aansprakelijkstelling of een andere mededeling bevat waaruit de Staat zou hebben moeten begrijpen dat [verweerster 1] zich enig recht op vergoeding van schade ten gevolge van de gestelde onjuiste registratie voorbehield en dat deze brief onvoldoende is om aan te nemen, dat [verweerster 1] een stuitingshandeling heeft verricht als bedoeld in art. 3:317 BW Pro.
Het middel faalt derhalve.
7. Beslissing
De Hoge Raad:
in het incidentele beroep:
verklaart de Stichting niet-ontvankelijk in haar beroep;
in het principale beroep en in het incidentele beroep van [verweerster 1]:
verwerpt het beroep;
compenseert de kosten van het geding in cassatie aldus dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.B. Fleers als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, P.C. Kop, J.C. van Oven en W.A.M. van Schendel, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 21 april 2006.