Uitspraak
11 november 2005
Eerste Kamer
Nr. C04/318HR
JMH/RM
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. P.J.L.J. Duijsens,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, voor-heen Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - heeft bij exploot van 17 april 1997 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover de wet zulks toelaat uitvoerbaar bij voorraad:
1. te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld en dat de Staat jegens [eiser] schadeplichtig is ter zake van diverse in het lichaam van de dagvaarding vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) strijdige rechtsgang naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) en het daaraan verwante relevante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met artikel 11 van de Beschikking superheffing 1984 (Bsh) strijdige besluit van de Staat van 6 juni 1985;
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissingen van de voorzitter van het CBB van 16 november 1987;
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 EVRM;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding, en
2. de Staat jegens [eiser] te veroordelen tot vergoeding van de schade, die hij ten gevolge van voornoemd onrechtmatig handelen heeft geleden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 29 maart 1997, althans de dag der dagvaarding, tot aan de dag der algehele voldoening.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 19 januari 2000 [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in zijn vorderingen, bedoeld in rov. 2.1, onder a, b, c en d, en de vordering van [eiser] voor het overige afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. Hij heeft tevens zijn eis gewijzigd en vermeerderd en gevorderd bij arrest, voor zover de wet zulks toelaat uitvoerbaar bij voorraad, voormeld vonnis van de rechtbank te vernietigen en opnieuw rechtdoende:
1. te verklaren voor recht dat [eiser] voldoet aan de voorwaarden van artikel 11 Bsh en uit dien hoofde aanspraak maakt op een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, alsook op registratie daarvan, uitgaande van een uitbreiding van 0 naar 48 voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen;
2. de Staat te veroordelen, zulks op grond van de diverse in eerste aanleg en in de onderhavige memorie van antwoord en wijziging (tevens vermeerdering) van eis vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, ervoor zorg te dragen dat vorenbedoelde bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk op de daarvoor voorgeschreven wijze ten name van [eiser] wordt geregistreerd bij de daarvoor aangewezen instantie, zijnde het Produktschap voor Zuivel, een en ander te voldoen binnen veertien dagen na betekening van het in de onderhavige procedure te wijzen arrest, en zulks onder verbeurte van een dwangsom ten bedrage van € 25.000,-- voor iedere dag of dagdeel dat de Staat niet of slechts gedeeltelijk uitvoering geeft aan deze veroordeling;
3. te verklaren voor recht dat de Staat ter zake van de diverse in het lichaam van de dagvaarding in eerste aanleg vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld en dat de Staat uit dien hoofde jegens [eiser] schadeplichtig is;
4. de Staat jegens [eiser] te veroordelen tot vergoeding van de schade die [eiser] heeft geleden en - indien en voor zover vorenbedoeld bijzondere hoeveelheid heffingvrije melk niet aan en/of ten name van [eiser] wordt toegekend en/of geregistreerd - nog zal lijden als gevolg van voornoemd onrechtmatig handelen, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 december 1992, althans vanaf 29 maart 1997, althans de dag der dagvaarding, althans vanaf een door het hof in goede justitie te bepalen datum, tot aan de dag der algehele voldoening;
5. de Staat te veroordelen in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hoger beroep.
Bij arrest van 17 juni 2004 heeft het hof het vonnis van de rechtbank bekrachtigd en de vermeerderde en gewijzigde vordering afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 24 augustus 2005 en de advocaat van [eiser] heeft bij brief van 25 augustus 2005 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiser] exploiteert een melkveehouderij te [plaats].
(ii) Bij notariële akte van 28 juli 1982 heeft [eiser] de boerderij waar hij dit bedrijf exploiteert, gekocht van zijn ouders. Na de bedrijfsovername heeft [eiser] de toen aanwezige rundveestapel van de hand gedaan. In 1983 heeft [eiser] geen melk geleverd. Pas in april 1984 heeft [eiser] de melkleverantie hervat.
(iii) Op 24 mei 1984 heeft [eiser] een verzoek ingediend bij de minister van Landbouw en Visserij (hierna: de minister) om met toepassing van art. 19 van de Beschikking superheffing (hierna: Bsh) in aanmerking te komen voor een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk (hierna ook: melkquotum).
(iv) Op 31 oktober 1984 heeft de minister het verzoek van [eiser] afgewezen. Tegen dit besluit heeft [eiser] op 27 november 1984 beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB).
(v) Op 6 november 1984 heeft [eiser] een aanvraag ingediend om met toepassing van art. 11 Bsh in aanmerking te komen voor een bijzondere hoeveelheid heffingvrij te leveren melk, uitgaande van een uitbreiding van het aantal voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen van 0 naar 48.
(vi) Bij besluit van 14 maart 1985 heeft de directeur voor de Landbouw en Voedselvoorziening in de provincie Overijssel (hierna: de directeur) namens de minister de onder (v) bedoelde aanvraag gedeeltelijk toegewezen, uitgaande van een uitbreiding van het aantal voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen van 0 naar 24. Tegen dit besluit heeft [eiser] een bezwaarschrift ingediend bij de minister.
(vii) Bij besluit van 6 juni 1985 heeft de minister dit bezwaar ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft [eiser] beroep ingesteld bij het CBB.
(viii) Op 6 juli 1985 heeft [eiser] aan de voorzitter van het CBB een voorlopige voorziening verzocht. Op dat verzoek heeft de voorzitter op 1 september 1986 afwijzend beschikt.
(ix) Het CBB heeft de beroepen, genoemd onder (iv) en (vii) gevoegd. Bij uitspraak van 16 november 1987 heeft het CBB beide beroepen verworpen.
3.2 [Eiser] heeft zijn hiervoor in 1 weergegeven vorderingen erop gebaseerd dat de Staat onrechtmatig tegenover hem heeft gehandeld door het volgende:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het EVRM stijdige rechtsgang naar het CBB en het daaraan verwante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met art. 11 Bsh strijdige besluit van de minister van 6 juni 1985;
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissing van het CBB van 1 september 1986 en van het CBB van 16 november 1987;
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM;
e. het niet aanbieden van enigerlei vorm van schadevergoeding.
De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
De rechtbank heeft de vordering afgewezen, voor zover gebaseerd op de onder e genoemde grond. Zij heeft [eiser] voor het overige niet-ontvankelijk verklaard.
In hoger beroep heeft [eiser] zijn vordering vermeerderd. Het hof heeft de vermeerderde vordering afgewezen en voor het overige het bestreden vonnis bekrachtigd. Ten aanzien van de vraag of de minister op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de bepalingen van de Bsh, met name de artikelen 6 en 11 daarvan, c.q. of de minister in redelijkheid heeft kunnen komen tot de beslissing die hij dienaangaande heeft genomen, overwoog het hof als volgt:
"11. Als niet voldoende gemotiveerd betwist staat vast dat ten tijde van bezoeken vanwege de Staat aan de boerderij van [eiser] in 1985 is geconstateerd dat er toen 24 voor dat vee geschikte standplaatsen aanwezig waren, dat toen slechts een gedeelte van deze 24 ingerichte standplaatsen als zodanig in gebruik was, dat de 24 overige door [eiser] geclaimde standplaatsen als zodanig niet in gebruik waren en dat deze deels niet voldeden aan de toen geldende norm dat standplaatsen voor melk- en kalfkoeien minimaal 1,10 meter breed dienden te zijn, omdat zij beduidend smaller waren, deels - voorzover zij zich volgens [eiser] in een losstaande schuur bevonden - niet als zodanig waren ingericht nu zowel standen als melkfaciliteiten ontbraken en de schuur in gebruik was als opslagplaats voor hooi en vervoermiddelen. Deze feiten wettigen de conclusie dat de aldus door [eiser] geclaimde plaatsen geen voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen waren. Hieraan doet niet af dat uit de meitelling van 1981 volgt dat toen 40 melk- en kalfkoeien op het bedrijf stonden noch dat een melkleiding vanuit de boerderij naar deze schuur zou kunnen worden doorgetrokken. Deze omstandigheden laten de aangetroffen situatie onverlet. De beslissing van de minister was dus niet in strijd met de BSh.
12. Dan rijst de vraag of de minister ondanks het voorgaande in redelijkheid niet tot een voor [eiser] gunstig(er) besluit had moeten komen door een uitzondering te maken op voormelde breedtenorm voor standplaatsen. Deze vraag moet naar 's hofs oordeel ontkennend worden beantwoord. De minister mocht in redelijkheid als voorwaarde voor zo'n uitzondering stellen, zoals hij ook heeft gedaan, dat de bewuste standplaatsen in het verleden structureel voor de stalling van melk- en kalfkoeien zijn gebruikt en dat het de bedoeling van [eiser] is (geweest) om dit structurele gebruik in de toekomst voort te (blijven) zetten. Het had naar 's hofs oordeel zowel op grond van artikel 6 Bsh als reeds omdat [eiser] aanspraak op een uitzondering als genoemd wilde maken op zijn weg gelegen om deze bedoeling met bewijsmiddelen aan de minister te tonen. Vaststaat dat zulks in de bezwaarprocedure niet is geschied. Deze bedoeling volgt ook niet voldoende concreet uit de - blijvende - aanwezigheid van een melktank met een capaciteit voor melk van (meer dan) 40 koeien, nu deze tank reeds door de vader van [eiser] in gebruik was genomen in een periode dat er meer koeien op het bedrijf waren dan in 1985. Aan het in appel gedane aanbod om de voorlichter [betrokkene 1] van de standsorganisatie, met wie [eiser] destijds voorafgaand aan het aangaan van zijn investeringsverplichtingen zijn plannen dienaangaande zou hebben besproken en dat daarbij zou zijn uitgegaan van het houden van 40 tot 50 melk- en kalfkoeien, gaat het hof als niet ter zake dienende voorbij. Zelfs al zou dat gesprek hebben plaatsgevonden dan volgt daaruit nog niet dat destijds reeds sprake was van een dermate concrete bedoeling als voormeld dat die voor de Staat reden had moeten zijn tot het maken van een uitzondering als genoemd. Het bovenstaande brengt het hof tot de conclusie dat het besluit van de minister in overeenstemming is met de regels van de Bsh en dat de minister ook in redelijkheid heeft kunnen beslissen zoals is geschied."
3.3 Middel I keert zich tegen het slot van rov. 12 van het bestreden arrest en betoogt, kort gezegd, dat het bewijsaanbod van [eiser] om [betrokkene 1] als getuige te doen horen, ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, door het hof is verworpen.
Het middel faalt. Het hof heeft immers niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven door te oordelen dat het aan het bewijsaanbod van [eiser] voorbijging omdat dit niet terzake dienend was. Het hof heeft zijn oordeel evenmin onvoldoende gemotiveerd. Het heeft - in cassatie onbestreden - vooropgesteld dat [eiser] in de gegeven omstandigheden diende aan te tonen dat de bewuste standplaatsen in het verleden structureel voor de stalling van melk- en kalfkoeien zijn gebruikt en dat het de bedoeling van [eiser] is (geweest) dit structurele gebruik in de toekomst voort te (blijven) zetten. Vervolgens overwoog het hof, samengevat weergegeven, dat het verlangde bewijs niet kon worden geleverd door het doen horen van [betrokkene 1] als getuige omdat de eigen stellingen van [eiser] dienaangaande niet meebrengen dat uit het gesprek dat tussen hem en [betrokkene 1] heeft plaatsgevonden, een voldoende concrete bedoeling kan worden afgeleid als door [eiser] te bewijzen. Dit oordeel is begrijpelijk en afdoende gemotiveerd.
3.4 Nu de conclusie van het hof in de slotzin van rov. 11, dat de beslissing van de minister niet in strijd was met de Bsh, niet op andere wijze is aangevallen dan door middel I, heeft [eiser] geen belang bij de beoordeling van zijn middelen II en III.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 359,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, E.J. Numann, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 11 november 2005.