Uitspraak
13 mei 2005
Eerste Kamer
Nr. C04/046HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[Eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. T.F.E. Tjong Tjin Tai,
t e g e n
DE GEMEENTE DOETINCHEM,
gevestigd te Doetinchem,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. E. Grabandt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie - verder te noemen: [eiser] - is bij exploot van 4 december 1998, ingeschreven onder rolnummer 98-1568, in verzet gekomen tegen een door verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - uitgevaardigd dwangbevel van 16 oktober 1998, aan hem betekend op 26 oktober 1998, bij exploot van 27 januari 1999, rolnummer 99-147, tegen een door de Gemeente uitgevaardigd dwangbevel van 16 december 1998, aan hem betekend op 23 december 1998, en bij exploot van 21 mei 1999, rolnummer 99-530, tegen een door de Gemeente uitgevaardigd dwangbevel van 7 april 1999, aan hem betekend op 12 april 1999. Bij deze exploten heeft hij tevens de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank te Zutphen en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
1. het door hem gedane verzet tegen de hiervoor vermelde dwangbevelen deugdelijk te verklaren en hem tot goed opposant te verklaren;
2. voormelde dwangbevelen buiten effect te stellen, zo niet geheel dan toch ten dele, en
3. de Gemeente, eveneens uitvoerbaar bij voorraad, te veroordelen in de kosten van deze gedingen.
De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.
[eiser] heeft in alle zaken bij conclusie van repliek de rechtbank verzocht een comparitie van partijen te gelasten.
De rechtbank heeft bij vonnis van 4 mei 2000, ingeschreven onder haar rolnummer 98-1568:
- [eiser] tot goed opposant verklaard ten aanzien van de door de Gemeente in rekening gebrachte rente en invorderingskosten;
- het dwangbevel van 16 oktober 1998 buiten effect gesteld ten aanzien van de in rekening gebrachte rente en invorderingskosten;
- de proceskosten aldus gecompenseerd dat iedere partij de eigen kosten draagt, en
- het meer of anders gevorderde afgewezen.
Bij vonnis van 4 mei 2000, rolnummer 99-147, heeft de rechtbank:
- [eiser] tot goed opposant verklaard;
- het dwangbevel van 16 december 1998 buiten effect gesteld;
- de Gemeente, uitvoerbaar bij voorraad, in de proceskosten aan de zijde van [eiser] veroordeeld, en
- het meer of anders gevorderde afgewezen.
De rechtbank heeft bij vonnis van 7 september 2000, rolnummer 99-530:
- het verzet gegrond verklaard, voor zover dit ziet op het aantal en, in verband daarmee, het totaalbedrag van de verbeurde dwangsommen, de ingangsdatum van de door de Gemeente in rekening gebrachte rente en de hoogte van de invorderingskosten;
- het dwangbevel van 7 april 1999 mitsdien in zoverre buiten effect gesteld;
- het verzet overigens ongegrond verklaard, en
- de proceskosten aldus gecompenseerd dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Tegen het vonnis van 4 mei 2000, met rolnummer 98-1568, heeft [eiser] bij exploot van 4 augustus 2000, bij het na te noemen hof ingeschreven onder rolnummer 2001/121, hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Arnhem. De Gemeente heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Tegen het vonnis van 7 september 2000, rolnummer 99-530, heeft [eiser] bij exploot van 4 december 2000, rolnummer 2001/122, en de Gemeente bij exploot van 5 december 2000, rolnummer 2001/131, hoger beroep ingesteld bij hetzelfde hof. In de zaak met laatstvermeld rolnummer heeft [eiser] incidenteel hoger beroep ingesteld.
[Eiser] heeft voorts een incidentele vordering tot voeging van de zaken met rolnummers 2001/122 en 2001/131 ingesteld.
Tegen het vonnis van 4 mei 2000, rolnummer 99-147, heeft de Gemeente bij exploot van 26 juli 2000, rolnummer 2001/54, hoger beroep en [eiser] voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het Hof heeft alle appellen gevoegd behandeld.
Na een tussenarrest van 11 maart 2003 heeft het hof bij eindarrest van 11 november 2003:
in de zaak onder rolnummer 2001/121:
in het principaal en het incidenteel hoger beroep:
- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 4 mei 2000, gewezen onder rolnummer 98-1568, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 4 december 1998 tegen het dwangbevel van 16 oktober 1998 ingestelde verzet;
- [eiser] veroordeeld in de kosten van beide instanties aan de zijde van de Gemeente;
in de zaak onder rolnummer 2001/122:
- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 7 september 2000, gewezen onder rolnummer 99-530, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 21 mei 1999 tegen het dwangbevel van 7 april 1999 ingestelde verzet;
- [eiser] veroordeeld in de kosten van beide instanties aan de zijde van de Gemeente;
in de zaak met rolnummer 2001/54:
in het principaal en het incidenteel appel:
- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 4 mei 2000, gewezen onder rolnummer 99-147, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 27 januari 1999 (in het tussenarrest is abusievelijk vermeld: 11 februari 1999) tegen het dwangbevel van 16 december 1998 ingestelde verzet;
- [eiser] veroordeeld in de kosten van beide instanties aan de zijde van de Gemeente;
in de zaak onder rolnummer 2001/131:
in het hoger beroep:
- het vonnis van de rechtbank te Zutphen van 7 september 2000, gewezen onder rolnummer 99-530, vernietigd en, opnieuw rechtdoende, [eiser] niet-ontvankelijk verklaard in het door hem bij dagvaarding van 21 mei 1999 tegen het dwangbevel van 7 april 1999 ingestelde verzet;
- [eiser] veroordeeld in de kosten van het hoger beroep aan de zijde van de Gemeente;
- verstaan dat in het voegingsincident niet meer behoeft te worden beslist;
in alle zaken:
- het meer of anders gevorderde afgewezen.
Beide arresten van het hof zijn aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen beide arresten van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Gemeente mede door mr. J. Brandt, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt tot vernietiging en verwijzing.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij besluit van 19 december 1995 (hierna: de dwangsombeschikking) heeft de Gemeente aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de gebruiksvoorschriften van een bestemmingsplan. [eiser] heeft daartegen tevergeefs bezwaar gemaakt en beroep en hoger beroep ingesteld; de dwangsombeschikking is sinds 28 april 1998 onherroepelijk en de begunstigingstermijn is op 26 mei 1998 verstreken.
(ii) De Gemeente heeft, omdat volgens haar de overtreding door [eiser] voortduurde, verbeurde dwangsommen aan [eiser] in rekening gebracht. Vervolgens heeft de Gemeente drie dwangbevelen uitgevaardigd, die aan [eiser] zijn betekend. Tegen het dwangbevel van 16 oktober 1998, betekend op 26 oktober 1998, heeft [eiser] verzet gedaan bij inleidende dagvaarding van 4 december 1998. Tegen het dwangbevel van 16 december 1998, betekend op 23 december 1998, is [eiser] in verzet gekomen bij inleidende dagvaarding van 27 januari 1999. Tegen het dwangbevel van 7 april 1999, betekend op 12 april 1999, heeft [eiser] verzet gedaan bij dagvaarding van 21 mei 1999.
(iii) Het dwangbevel van 16 oktober 1998 vermeldde dat het was uitgebracht op grond van art. 136 lid 4 Gemeentewet. De dwangbevelen van 16 december 1998 en 7 april 1999 verwezen naar art. 5:33 in verbinding met art. 5:26 Algemene wet bestuursrecht (hierna ook: Awb). Alle dwangbevelen vermeldden dat daartegen binnen een termijn van zes weken na betekening verzet openstond.
3.2 [Eiser] heeft de hiervoor onder 1 vermelde vorderingen ingesteld, onder meer strekkende tot het buiten effect stellen van genoemde dwangbevelen. De rechtbank heeft de dwangbevelen (deels) buiten effect gesteld. In hoger beroep heeft het hof ambtshalve onderzocht of [eiser] tegen de onderscheiden dwangbevelen tijdig in verzet is gekomen. In zijn tussenarrest overwoog het hof, onder verwijzing naar art. IV lid 2 van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Derde tranche Algemene wet bestuursrecht), Stb. 333, (hierna ook: de Wet Derde tranche Awb), dat naar zijn voorlopig oordeel [eiser] tegen géén van de drie dwangbevelen tijdig in verzet is gekomen. Het hof stelde partijen in de gelegenheid zich over deze kwestie uit te laten. In zijn eindarrest overwoog het hof dat ingevolge de art. 132 en 136 Gemeentewet, die krachtens het overgangsrecht bij de Wet Derde tranche Awb van toepassing bleven, een verzettermijn gold van dertig dagen. Naar aanleiding van het betoog van [eiser] dat hij moet kunnen afgaan op de door de Gemeente bij de dwangbevelen genoemde verzettermijn, overwoog het hof dat het hier gaat om een geding bij de burgerlijke rechter, waar geldt dat termijnen van rechtsmiddelen strikt moeten worden toegepast, en dat art. 6:11 Awb hier geen - analogische - toepassing kan vinden. Het hof heeft [eiser] alsnog niet-ontvankelijk verklaard in zijn verzet tegen de genoemde dwangbevelen.
3.3.1 Onderdeel 1 klaagt over het oordeel van het hof met betrekking tot het overgangsrecht. Volgens het onderdeel miskent het hof dat uit art. IV lid 2 van de Wet Derde tranche Awb slechts volgt dat de op 19 december 1995 geldende bepalingen van toepassing blijven op de dwangsombeschikking, doch niet op de invorderingsfase, althans niet op een ingevolge verbeurte van dwangsommen op grond van die beschikking uitgebracht dwangbevel en de daarop van toepassing zijnde verzettermijn, die derhalve, aldus het onderdeel, worden beheerst door het ten tijde van het dwangbevel van kracht zijnde recht, in het onderhavige geval art. 5:26 Awb.
3.3.2 De Wet Derde tranche Awb is in werking getreden op 1 januari 1998 (Stb. 1997, 581). Voormeld art. IV luidt als volgt:
"1. Indien een beslissing tot toepassing van bestuursdwang voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, blijven op de toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding de bepalingen van toepassing die gelden op de dag waarop de beslissing is bekendgemaakt.
2. Indien een beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, blijven daarop de bepalingen van toepassing die gelden op de dag waarop de beschikking is bekendgemaakt."
De Memorie van Toelichting bij dit artikel houdt het volgende in:
"Dit artikel bevat het overgangsrecht behorende bij de afdelingen 5.2 en 5.3, inzake respectievelijk de bestuursdwang en de dwangsom. Het eerste lid legt vast dat, wanneer een aanschrijving bestuursdwang voor de inwerkingtreding van deze wet is bekendgemaakt, het oude recht van toepassing blijft ten aanzien van de toepassing van bestuursdwang met betrekking tot de in die aanschrijving genoemde overtreding. Het tweede lid bewerkstelligt dat het oude recht van toepassing blijft op een voor de inwerkingtreding van deze wet bekendgemaakte beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom. Aldus wordt voorkomen dat gedurende het proces van afwikkeling van een bepaalde overtreding tussentijds een wijziging van het toepasselijke recht optreedt.
Dit laatste is minder bezwaarlijk als bedoeld proces een nieuwe fase ingaat, doordat in een geval waarin vóór de inwerkingtreding van deze wet een dwangsom is opgelegd, na die inwerkingtreding alsnog tot toepassing van bestuursdwang wordt besloten. In dat geval volgt uit het eerste lid, dat op de aanschrijving bestuursdwang het nieuwe recht van toepassing is."(MvT Wet derde tranche Awb, Kamerstukken II 1993-1994, 23 700, nr. 3, p. 200.)
3.3.3 Volgens de tekst van art. IV, eerste lid, blijft, wanneer een bestuursdwangbeslissing is bekendgemaakt voor 1 januari 1998, het oude recht van toepassing op de "toepassing van bestuursdwang ten aanzien van de in die beslissing genoemde overtreding". Ingevolge het tweede lid blijft, indien een beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom voor 1 januari 1998 is bekendgemaakt, het oude recht van toepassing op die beschikking. Gelet op de bewoordingen van het artikel zou het eerste lid betrekking hebben op de bevoegdheid tot bestuursdwang èn de executiefase, en het tweede lid slechts op de bevoegdheid tot het nemen van een dwangsombesluit. Een zodanige uitleg zou als consequentie hebben dat met betrekking tot de dwangsom wat betreft het toepasselijke recht een verschil zou kunnen ontstaan tussen de handhaving en de executie, en met betrekking tot de bestuursdwang niet. Nu voor een dergelijk verschil in behandeling geen goede grond valt aan te wijzen, moet het ervoor worden gehouden dat de wetgever heeft beoogd te regelen dat het overgangsrecht voor de dwangsom gelijk is aan dat voor de bestuursdwang. In aanmerking genomen dat de wetsgeschiedenis inhoudt dat moet worden voorkomen dat gedurende het proces van afwikkeling van een bepaalde overtreding tussentijds een wijziging van het toepasselijke recht optreedt, brengt een redelijke uitleg van art. IV mee dat overtredingen ten aanzien waarvan voor 1 januari 1998 een handhavingsbesluit is genomen, met toepassing van het oude recht worden afgewikkeld.
Onderdeel 1 is dus tevergeefs voorgesteld.
3.4.1 Onderdeel 2.1 klaagt dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat in een geding voor de burgerlijke rechter art. 6:11 Awb zich niet leent voor analogische toepassing.
3.4.2 Bij de beoordeling van deze klacht moet worden vooropgesteld dat regels van bestuursprocesrecht als opgenomen in de Awb, voor analogische toepassing in aanmerking komen wanneer daaraan uit een oogpunt van bescherming van de burger tegen de overheid behoefte bestaat en de betrokken regel zich redelijkerwijs voor toepassing in het kader van het burgerlijk procesrecht leent (HR 18 oktober 1996, nr. 8786, NJ 1998, 3). Met betrekking tot procedures ter zake van terugvordering of verhaal van op grond van de Algemene Bijstandswet verleende bijstand heeft de Hoge Raad analogische toepassing van art. 6:11 Awb aanvaard (zie onder meer HR 27 oktober 1995, nr. 8676, NJ 1996, 121).
3.4.3 In deze zaak gaat het om een verzetprocedure ter zake van door middel van dwangbevelen ingevorderde bedragen. Bij een procedure als de onderhavige staat, nu dwangbevelen slechts kunnen worden uitgevaardigd door een overheidsinstantie, de burger altijd tegenover een bestuursorgaan. De behoefte aan rechtsbescherming tegenover de overheid die is aanvaard in de hiervoor onder 3.4.2 genoemde procedures in het kader van de Algemene Bijstandswet doet zich eveneens voelen in verzetprocedures als de onderhavige. Analogische toepassing van art. 6:11 Awb is bovendien hier verenigbaar met de regels van burgerlijk procesrecht. De klacht is dus terecht voorgesteld.
3.5 Het vorenoverwogene brengt mee dat de bestreden arresten niet in stand kunnen blijven en dat de overige klachten van onderdeel 2 buiten behandeling kunnen blijven.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de arresten van het gerechtshof te Arnhem van 11 maart 2003 en 11 november 2003;
verwijst het geding naar het gerechtshof te 's-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiser] begroot op € 452,96 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, E.J. Numann, W.A.M. van Schendel en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 13 mei 2005.