Uitspraak
17 december 2004
Eerste Kamer
Rek.nr. R03/144HR
JMH/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
1. [Verzoekster 1],
wonende te [woonplaats],
2. [Verzoekster 2],
wonende te [woonplaats],
3. de vennootschap onder firma CORNELISLAND V.O.F.,
gevestigd te Leidschendam,
alsmede haar beherend vennoten FOCUS PROJECTONTWIKKELING & VASTGOED B.V.,
gevestigd te Eindhoven, en
[A] B.V.,
gevestigd te [vestigingsplaats],
VERZOEKSTERS tot cassatie,
advocaten: mrs. J.G. de Vries Robbé en J.A.M.A. Sluysmans,
t e g e n
DE GEMEENTE RIDDERKERK,
gevestigd te Ridderkerk,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 28 maart 2002 ter griffie van de rechtbank te Rotterdam ingekomen verzoekschrift heeft verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - zich gewend tot die rechtbank en verzocht op grond van art. 26 Wet Pro voorkeursrecht gemeenten (hierna: Wvg) de overeenkomst van 21 januari 2002 tussen verzoeksters tot cassatie sub 1 en 2 - verder te noemen: [verzoekster] - als eigenaren en verzoekster sub 3 - verder te noemen: Cornelisland - als ontwikkelaar met betrekking tot een perceel grond gelegen aan de [a-straat] in de polder [...] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Ridderkerk, sectie [A] nummer [001], nietig te verklaren.
[Verzoekster] en Cornelisland hebben het verzoek bestreden.
De rechtbank heeft bij beschikking van 18 juli 2002 voormelde overeenkomst nietig verklaard.
Tegen deze beschikking hebben [verzoekster] en Cornelisland bij het gerechtshof te 's-Gravenhage hoger beroep ingesteld.
Bij beschikking van 11 september 2003 heeft het hof de bestreden beschikking bekrachtigd.
De beschikking van het hof is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van het hof hebben [verzoekster] en Cornelisland beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Gemeente heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het beroep.
Mr. Sluysmans heeft bij brief van 22 oktober 2004 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 Het gaat in cassatie om het volgende.
[Verzoekster] is eigenaar van een perceel grond gelegen te [plaats] aan de [a-straat] in de polder [...]. Dit perceel maakt deel uit van het bestemmingsplan Bedrijvenpark Cornelisland-Ridderkerk (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan wordt aan het perceel, dat thans voor agrarische doeleinden wordt gebruikt, de bestemming bedrijfsdoeleinden gegeven. Bij besluit van 22 februari 1999 heeft de raad van de Gemeente het perceel aangewezen als grond waarop het voorkeursrecht zoals bedoeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is. Op 21 januari 2002 hebben [verzoekster] en Cornelisland een overeenkomst van samenwerking (hierna: de overeenkomst) gesloten met het oog op het ontwikkelen en realiseren van bedrijfsdoeleinden op het perceel van [verzoekster] overeenkomstig het bestemmingsplan.
De Gemeente heeft op grond van art. 26 Wvg Pro de rechtbank verzocht de overeenkomst nietig te verklaren. De rechtbank heeft het verzoek toegewezen. Het hof heeft de beschikking van de rechtbank bekrachtigd.
3.2.1 Op deze procedure is ingevolge art. II lid 4 van de Wet van 14 juni 2002, Stb. 326, art. 26 lid 1 Wvg Pro van toepassing, zoals dat luidde vóór de inwerkingtreding van die wet. Het hof is dan ook terecht uitgegaan van hetgeen de Hoge Raad heeft overwogen in zijn beschikkingen van 10 november 2000, nrs. R99/210, NJ 2001, 288, en R99/217, en 17 november 2000, nr. R00/015, NJ 2001, 289, - hierna: de november-beschikkingen - onder 3.3.2 tot en met 3.3.5.
3.2.2 Het hof heeft, met de rechtbank, geoordeeld dat de overeenkomst de kennelijke strekking heeft het voorkeursrecht te ontgaan, omdat deze aldus is opgezet dat de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond door [verzoekster] in een zodanige mate wordt overgedragen aan Cornelisland dat een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde neerkomt als vervreemding (rov. 3.2). In rov. 3.3 heeft het hof voorts geoordeeld dat in beginsel afbreuk wordt gedaan aan het belang van de Gemeente bij haar voorkeurspositie, nu voldoende aannemelijk is dat, als [verzoekster] en Cornelisland niet deze overeenkomst hadden gesloten maar een overeenkomst die tot vervreemding van de grond zou hebben gestrekt, de Gemeente van het voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt. Deze beslissingen worden in cassatie niet bestreden.
3.2.3 Het hof heeft vervolgens in de rov. 3.4 e.v. onderzocht of zich een van de uitzonderingssituaties voordoet, waarin aan het belang van de Gemeente bij het voorkeursrecht géén afbreuk wordt gedaan. Te dien aanzien is in de november-beschikkingen overwogen - het hof heeft dit in rov. 3.4 verkort weergegeven - dat dit het geval kan zijn, indien de partijen bij de overeenkomst de bedoeling hebben om de nieuwe bestemming te verwezenlijken. Immers ligt blijkens de wetsgeschiedenis aan de Wvg, zoals in 1996 gewijzigd, de opvatting ten grondslag dat het gemeentelijk voorkeursrecht een instrument is dat ten dienste staat aan de tijdige realisering van de nieuwe bestemming, en dat als die bestemming verwezenlijkt wordt door anderen dan de gemeente, de gemeente niet zonder meer nog belang heeft bij het hanteren van dat instrument. Dit wordt niet anders, wanneer de verwezenlijking van de bestemming geschiedt door en voor rekening en risico van een ander dan de eigenaar. Daarbij moet evenwel in aanmerking worden genomen dat het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie mede gelegen kan zijn in de betekenis ervan voor de uitoefening van een regiefunctie bij de verwezenlijking van de bestemming. Indien de gemeente deze regiefunctie inderdaad wil uitoefenen, zal niet op de enkele grond dat de overeenkomst tot doel heeft de toegedachte bestemming uit te voeren, geoordeeld kunnen worden dat de overeenkomst geen afbreuk doet aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie. Daartoe zal dan tevens moeten komen vast te staan dat de partijen bij de overeenkomst - of althans één van hen - niet slechts bereid zijn om de nieuwe bestemming te verwezenlijken, maar tevens dat
(a) zij daartoe financieel en anderszins - al dan niet met de hulp van derden - inderdaad in staat zijn en zij voorts zich bereid hebben verklaard om zich op een zodanige wijze jegens de gemeente te verbinden, dat de gerechtvaardigde belangen van de gemeente bij verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het door de gemeente gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd, doch
(b) de gemeente dit aanbod zonder goede grond van de hand heeft gewezen, dan wel tussen de gemeente en de bedoelde partijen geen overeenstemming is bereikt omdat de gemeente harerzijds eisen stelt die zij met inachtneming van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet mocht stellen.
Op de in rov. 3.5-3.8 weergegeven gronden is het hof tot het oordeel gekomen dat in het onderhavige geval niet aan deze voorwaarden is voldaan. Hiertegen keert zich het middel.
3.3 Zoals in de november-beschikkingen is uiteengezet, moeten de hiervóór in 3.2.3 weergegeven overwegingen van de Hoge Raad worden bezien tegen de achtergrond van het volgende.
Voor de toepassing van art. 26 lid 1 is Pro niet slechts vereist dat door de rechtshandeling afbreuk wordt gedaan aan de voorkeurspositie van de gemeente, maar tevens dat afbreuk wordt gedaan aan het belang dat de gemeente bij die voorkeurspositie heeft. Voor de beantwoording van de vraag om welke belangen het hierbij kan gaan, komt betekenis toe aan hetgeen is overwogen in rov. 3.3.2 van de november-beschikkingen. Het hangt van het door de gemeente gevoerde dan wel voorgenomen beleid af, welke belangen in het concrete geval in aanmerking moeten worden genomen.
In de bedoelde rov. 3.3.2 heeft de Hoge Raad een aantal passages uit de ontstaansgeschiedenis van de oorspronkelijke Wvg en van de wijzigingswet van 4 juli 1996, Stb. 389, weergegeven, waarin de doeleinden van het voorkeursrecht worden uiteengezet. Voor de beoordeling van de onderhavige zaak is daarvan in het bijzonder van belang, allereerst, dat blijkens de ontstaansgeschiedenis van de Wvg het in deze wet geregelde voorkeursrecht beoogt "de bevordering van een slagvaardig en vooruitziend aankoopbeleid, dat zo min mogelijk zal worden doorkruist door transacties met derden met de mogelijke gevolgen van dien, zoals prijsopdrijving of vrijheidsbeperking in de uitvoering van bestemmingsplannen" (Kamerstukken II 1976-1977, 13713, nr. 9, blz. 4). Voorts is van belang dat bij de totstandkoming van de wijzigingswet van 1996, waarbij de werkingssfeer van de Wvg aanzienlijk is uitgebreid en deze wet ook overigens ingrijpend is gewijzigd, naast andere doeleinden, als belangrijkste doel van het voorkeursrecht is genoemd de regisserende rol van de gemeente bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties, ook wel aangeduid als de "regiefunctie" van de gemeente. In de memorie van toelichting wordt te dien aanzien overwogen:
"Om de regie bij de samenwerking met de particuliere sector vlot te doen verlopen blijft het echter noodzakelijk dat gemeenten zich ook actief kunnen opstellen op de grondmarkt. Garanties dat de uitvoering door derden tijdig en kwalitatief voldoende tot stand zal komen zijn in de praktijk lastig te bedingen. Door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid zijn gemeenten beter in staat de noodzakelijke woningbouwlocaties tijdig te (doen) realiseren. De gemeente kan immers als eigenaar van de gronden zelf bepalen welke planonderdelen, onder welke condities, op welk tijdstip en door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd."
(Kamerstukken II 1994-1995, 24 235, nr. 3, blz. 4)
3.4.1 Het hof heeft in rov. 3.5 ten aanzien van het doel dat de Gemeente nastreeft bij de ontwikkeling van het terrein waarop het betrokken bestemmingsplan ziet, en de consequenties daarvan voor de regiefunctie van de Gemeente, het volgende overwogen:
"Het bestemmingsplan ziet op een bedrijventerrein waarvan slechts een beperkt gedeelte voor bebouwing uitgeefbaar is. De Gemeente heeft onbetwist gesteld dat zij het volledige voor bebouwing beschikbare terrein binnen het bestemmingsplan nodig heeft voor de uitplaatsing van bedrijven die elders in de Gemeente om milieuhygiënische redenen ongewenst zijn. De regiefunctie van de Gemeente brengt daarom mee dat zij de mogelijkheid heeft het bestemmingsplan zodanig in te richten dat de uit te plaatsen bedrijven daarin op de door haar (onder andere in verband met milieu-eisen) gewenste wijze een plaats krijgen en tevens dat zij de vrijheid heeft om aan uit te plaatsen bedrijven zodanige voorwaarden te bieden dat zij tot verplaatsing bereid zijn. Het hof acht dat een gerechtvaardigd belang."
In rov. 3.6 heeft het hof voorts overwogen:
"3.6 (...) De ruimtelijke inrichting van het bestemmingsplan zal, zo heeft de Gemeente onbetwist gesteld, geschieden aan de hand van de eisen die de herplaatsing van bedrijven elders in de Gemeente naar het bestemmingsplan stelt, zoals bijvoorbeeld in verband met milieubelasting. Aan de hand van de feitelijk te herplaatsen bedrijven zal de Gemeente het globale plan uitwerken. De Gemeente moet bij die uitvoering de vrijheid hebben ook de percelen van [verzoekster] te betrekken. Aldus houdt het door de Gemeente aangevoerde belang rechtstreeks verband met de goede verwezenlijking van de op de percelen rustende bestemming."
3.4.2 In rov. 3.7 heeft het hof vervolgens de vraag onderzocht of de gerechtvaardigde belangen van de Gemeente bij haar voorkeurspositie door [verzoekster] en Cornelisland afdoende zijn gewaarborgd.
Het aanbod van [verzoekster] en Cornelisland hield, aldus het hof, in om in samenwerking met de Gemeente de bestemming te realiseren zoals (deze) wordt omschreven in het bestemmingsplan en vervolgens de klanten erbij te zoeken en om te ontwikkelen voor een partij die door de Gemeente wordt aangewezen. Het hof was van oordeel dat dit aanbod onvoldoende waarborg bood dat [verzoekster] en Cornelisland de wens van de Gemeente kunnen vervullen het bedrijventerrein zo in te richten dat het geschikt wordt voor de hervestiging van reeds elders binnen de Gemeente gevestigde bedrijven. Zelfontwikkeling door Cornelisland is alleen mogelijk op het eigen perceel van [verzoekster]. In dit stadium van planontwikkeling staat geenszins vast dat die tot het perceel beperkte ontwikkeling mogelijk is. Van de Gemeente kan niet worden verlangd dat zij bij het ontwerp van het uitwerkingsplan rekening houdt met de grens van het perceel van [verzoekster] en evenmin dat zij genoodzaakt wordt voor de verwezenlijking van een bestemming die voor een deel op dat perceel rust een samenwerkingsverband met Cornelisland aan te (laten) gaan.
Het is voorts in het belang van de Gemeente dat zij met de te verplaatsen bedrijven kan onderhandelen over de voorwaarden voor verplaatsing en dat zij de vrijheid heeft zodanige voorwaarden af te spreken dat die verplaatsing tot stand wordt gebracht. Dat geldt ook voor wensen van bedrijven over de wijze waarop, en over degene door wie, hun nieuwe bedrijfslocaties zullen worden gebouwd. De wens van [verzoekster] om zelf de bestemming op het eigen perceel te verwezenlijken verdraagt zich daarom niet met bedoeld belang van de Gemeente.
Zeker in het huidig stadium van planontwikkeling heeft, aldus nog steeds het hof, de Gemeente gerechtvaardigd belang bij een gericht en actief verwervingsbeleid. De overeenkomst die tot gevolg heeft dat [verzoekster] niet meer met de Gemeente over verkoop van haar grond mag onderhandelen is daarmee in strijd.
In rov. 3.8 concludeerde het hof uit dit een en ander dat het aanbod van [verzoekster] en Cornelisland onvoldoende rekening houdt - en in dit stadium kan houden - met het belang van de Gemeente bij haar voorkeursrecht. Van de Gemeente behoeft daarom niet te worden gevergd dat zij op basis van dat aanbod verder onderhandelt.
3.5.1 Zoals uit het hiervoor in 3.3 overwogene blijkt, beoogde de wetgever met het voorkeursrecht de gemeenten een instrument te bieden ter ondersteuning van een actief grondbeleid bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen. Het gaat daarbij niet slechts om het voeren van een gericht verwervingsbeleid maar ook om het voeren van een gericht uitgiftebeleid. Niet uitgesloten is voorts, dat de regisserende rol van de gemeente in bepaalde gevallen slechts tot zijn recht kan komen, wanneer de gemeente als eigenaar over de gronden kan beschikken.
3.5.2 Centraal in de overwegingen van het hof staat, dat het hier om een globaal bestemmingsplan gaat, dat nog moet worden uitgewerkt, en dat in dit stadium van planontwikkeling de Gemeente vrijheid nodig heeft om goede oplossingen uit te werken voor de uit te plaatsen bedrijven. Zij moet daarbij de vrijheid hebben om oplossingen te kiezen die geen ruimte laten voor zelfrealisatie van de bestemming van het perceel grond van [verzoekster] zoals beoogd door [verzoekster] en Cornelisland. Het door [verzoekster] en Cornelisland gedane aanbod voorziet niet in deze, door het hof gerechtvaardigd geachte, behoeften van de Gemeente en kan daarin in dit stadium van de planontwikkeling ook niet voorzien.
Door te oordelen dat zich onder deze omstandigheden een situatie voordoet waarin de regisserende rol van de Gemeente slechts tot zijn recht kan komen, wanneer de Gemeente als eigenaar over de gronden kan beschikken, heeft het hof niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het hof heeft dit oordeel ook voldoende gemotiveerd en deze motivering is niet onbegrijpelijk.
3.6.1 Op het vorenoverwogene stuiten alle klachten van het middel af. Met betrekking tot de afzonderlijke klachten merkt de Hoge Raad nog het volgende op.
3.6.2 Het hof is niet toegekomen aan een beoordeling van de vraag, welke concrete voorwaarden de Gemeente zou willen bieden aan een bedrijf dat zich zou willen vestigen op het perceel grond van [verzoekster], en derhalve ook niet aan de vraag in hoeverre de Gemeente van [verzoekster] en Cornelisland zou kunnen verlangen om hieraan mee te werken. Onderdeel 1 miskent dit en mist derhalve feitelijke grondslag.
3.6.3 Onderdeel 5 bestrijdt met een motiveringsklacht de aanvaarding door het hof van de huidige stand van de planontwikkeling als grondslag voor de beoordeling van het verzoek van de Gemeente. De enkele door het onderdeel aangevoerde omstandigheid "dat reeds in 1999 een bestemmingsplan is vastgesteld, namelijk een globaal bestemmingsplan dat uit hoofde van artikel 11 WRO Pro moet worden uitgewerkt", biedt echter onvoldoende grond om dit oordeel van het hof onbegrijpelijk te achten.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [verzoekster] en Cornelisland in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 267,69 aan verschotten en € 1.135,-- voor salaris.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, A.M.J. van Buchem-Spapens, E.J. Numann en J.C. van Oven, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 17 december 2004.