Uitspraak
27 februari 2004
Eerste Kamer
Nr. C02/261HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Justitie),
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
BERGINGSCENTRALE AMSTERDAM B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. H.H. Barendrecht.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: BCA - heeft bij exploot van 11 oktober 1996 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - op verkorte termijn gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
1. de Staat te veroordelen om binnen 8 dagen na betekening van het in deze te wijzen vonnis Rijkswaterstaat schriftelijk mede te doen delen dat er ten aanzien van BCA geen bezwaren bestaan op grond waarvan aan BCA enige opdracht niet zou kunnen worden verleend of BCA enige taak niet zou mogen verrichten, alsmede dat de mededelingen zoals deze zijn gedaan in de brief van mr. F. Teeven d.d. 28 april 1996 geen betrekking hebben op BCA, zulks op verbeurte van een dwangsom van ƒ 1.000,-- voor iedere dag dat de Staat, nadat 8 dagen na voormelde betekening zijn verstreken, in gebreke blijft aan het in deze te wijzen vonnis te voldoen;
2. de Staat te veroordelen om aan BCA binnen 8 dagen na betekening van het in deze te wijzen vonnis inzage te verstrekken in de CID informatie waarop de officier van justitie mr. F. Teeven tot zijn besluit is gekomen om de aanbevelingen zoals verwoord in zijn brief d.d. 28 april 1996 aan Rijkswaterstaat te doen, zulks op verbeurte van een dwangsom van ƒ 1.000,-- voor iedere dag dat de Staat, nadat 8 dagen na voormelde betekening zijn verstreken, in gebreke blijft aan het in deze te wijzen vonnis te voldoen;
3. de Staat te veroordelen om ervoor zorg te dragen dat onder zijn verantwoording vallende personen, organen en instanties zich zullen onthouden van uitlatingen waarin op enigerlei wijze wordt vermeld of gesuggereerd dat BCA of haar bestuurders zich bezig zouden houden met strafbare feiten en/of contacten zou onderhouden met criminele organisaties, zulks op verbeurte van een boete van ƒ 10.000,-- voor elke overtreding van het in deze te wijzen vonnis;
4. de Staat te veroordelen om te betalen aan BCA een bedrag van ƒ 25.000,--, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding, als voorschot verschuldigd ter zake van de door BCA geleden en nog te lijden schade wegens derving van inkomsten, althans een zodanig bedrag als het de rechtbank in goede justitie zal vermenen te behoren.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij tussenvonnis van 26 maart 1997 de zaak naar de rol verwezen voor uitlating aan de zijde van BCA en iedere verdere beslissing aangehouden.
Tegen dit tussenvonnis heeft BCA hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. Zij heeft daarbij haar vorderingen in zoverre gewijzigd, dat zij de datum van de in de vorderingen sub 1 en 2 genoemde brief van mr. F. Teeven heeft vervangen door "28 februari 1996".
De Staat heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 13 juni 2002 heeft het hof in het principaal appel het vonnis waarvan beroep vernietigd en, opnieuw rechtdoende:
- de Staat bevolen om op eerste daartoe strekkend schriftelijk verzoek van BCA na betekening van dit arrest schriftelijk aan Rijkswaterstaat mede te delen dat de in de brief van de officier van justitie mr. Teeven d.d. 28 februari 1996 vervatte informatie als niet verstrekt dient te worden beschouwd en geen grond mag opleveren om BCA anders dan andere particuliere bergingsbedrijven te behandelen bij de gunning van opdrachten of het laten verrichten van werkzaamheden;
- dit arrest tot zover uitvoerbaar bij voorraad verklaard;
- de vorderingen 1 en 3 voor het overige afgewezen;
- BCA niet-ontvankelijk verklaard in haar vordering 2;
- de zaak naar de rol verwezen ter fine van het verstrekken van inlichtingen door BCA,
- en iedere verdere beslissing ten aanzien van vordering 4 en de kosten aangehouden.
In het incidenteel appel heeft het hof het hoger beroep verworpen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
BCA heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 6 november 2003 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) BCA houdt zich bezig met het vervoer en het verslepen van auto's, vrachtauto's en andere voertuigen. Zij verrichtte deze werkzaamheden vóór 1996 ook in opdracht van de politie en andere (semi-)overheidsorganen. Rijkswaterstaat (verder: RWS) was in 1996 doende met het opzetten van een 'pilot incident management', een (proef)project dat ten doel had een zodanige samenwerking tussen RWS, politie en particuliere bergingsbedrijven tot stand te brengen, dat daarmee de doorstroming van het verkeer tijdens en na verkeersongelukken zou worden bevorderd. Daartoe en in het kader daarvan zou door de particuliere bergingsbedrijven ook een aantal werkzaamheden die tot de taak van de politie behoren worden uitgevoerd. Tussen RWS en de politie is afgesproken dat voor dit project in aanmerking komende bergingsbedrijven gescreend zouden worden op (on)geschiktheid om politietaken te verrichten.
(ii) RWS heeft via de regiopolitie Amsterdam-Amstelland bij het openbaar ministerie te Amsterdam geïnformeerd of er bezwaren tegen deelname van BCA aan het project zouden bestaan. Bij brief van 28 februari 1996 heeft de officier van justitie mr. F. Teeven aan RWS bericht:
"Onder de bergingsbedrijven die in aanmerking komen bevinden zich onder andere
1) de Amsterdamse Bergings-Combinatie (ABC)
(...)
(dit bedrijf wordt feitelijk geleid door [betrokkene 1], geb. [geboortedatum] 1946)
2) de Bergings Combinatie Amsterdam BV/Sleepdienst Coentunnel BV
(...)
(dit bedrijf wordt feitelijk geleid door [betrokkene 2], geb. [geboortedatum] 1946)
Met betrekking tot deze bedrijven is er informatie over 1992 tot heden afkomstig van lopende- en afgeronde strafrechterlijke onderzoeken alsmede van de regionale criminele inlichtingendienst (RCID) Amsterdam-Amstelland.
Bovengenoemd informatie houdt kort samengevat in dat de beide [betrokkenen] facilitair zouden zijn aan georganiseerde groepen die zich bezig houden met de invoer van verdovende middelen via de haven van Amsterdam.
Het is om die reden dat het openbaar ministerie te Amsterdam het onwenselijk acht dat de onder 1 en 2 genoemde bedrijven in aanmerking zouden komen voor het uitvoeren van (beperkte) politietaken."
De verstrekte informatie betrof (een samenvatting van) aan de officier verstrekte gegevens uit een (of meer) politieregister(s), waarop de Wet politieregisters van toepassing is.
(iii) Als gevolg van deze informatieverstrekking is BCA van deelname aan het project uitgesloten.
3.2.1 BCA heeft vervolgens de hiervóór in 1 weergegeven vorderingen ingesteld tegen de Staat. In cassatie zijn daarvan slechts de vorderingen sub 1 en 3 van belang, die ertoe strekken de Staat te doen veroordelen om
1. RWS mee te delen dat ten aanzien van BCA geen bezwaren bestaan op grond waarvan BCA enige opdracht of taak niet zou mogen worden gegeven, alsmede dat de door mr. Teeven gedane mededelingen geen betrekking hebben op BCA; en
2. ervoor zorg te dragen dat onder verantwoordelijkheid van de Staat vallende personen, organen of instanties zich zullen onthouden van uitlatingen inhoudende of suggererende dat BCA of haar bestuurders zich bezighouden met strafbare feiten en/of contacten onderhouden met criminele organisaties.
3.2.2 De rechtbank heeft een tussenvonnis gewezen, waarin zij oordeelde dat de handelwijze van de Staat niet onrechtmatig is, tenzij de onjuistheid van de in de brief van de officier vervatte informatie zou worden vastgesteld. De rechtbank was van oordeel dat voor een onderzoek naar de juistheid van de betrokken informatie in de onderhavige procedure geen plaats is in verband met het bepaalde in de Wet politieregisters, waarbij de rechtbank kennelijk doelt op het bepaalde in art. 20 en Pro 23 van die wet. Zij heeft de zaak aangehouden voor het verstrekken van inlichtingen over de uitkomst van een eventuele procedure op de voet van de Wet politieregisters.
3.3 Op het hoger beroep van BCA tegen dit tussenvonnis heeft het hof dit vonnis vernietigd en de vorderingen sub 1 en 3 gedeeltelijk toegewezen.
3.4.1 Naar het hof (rov. 5.3) terecht als uitgangspunt heeft genomen, voorziet de Wet politieregisters in een gesloten systeem van verstrekkingen, hetgeen inhoudt dat de politie geen gegevensverstrekkingen mag doen die niet uitdrukkelijk bij of krachtens de wet zijn toegestaan (zie onder meer Kamerstukken II 1988-1989, 19 589, nr. 11, blz. 25).
Voor het verstrekken van gegevens aan leden van het openbaar ministerie biedt art. 15 Wet Pro politieregisters een grondslag. Dit artikel hield in 1996 - en thans nog in lid 1, aanhef en onder a, aanhef en sub 1 - te dien aanzien in dat op hun verzoek gegevens uit een politieregister worden verstrekt aan leden van het openbaar ministerie, voorzover zij deze behoeven in verband met hun gezag en zeggenschap over de politie dan wel over andere personen of instanties die met de opsporing van strafbare feiten zijn belast. Deze bepaling moet worden gelezen in verband met art. 13 lid 1 van Pro de Politiewet 1993, bepalend dat indien de politie optreedt ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, dan wel taken verricht ten dienste van de justitie (zoals gedefinieerd in art. 1 van Pro de Politiewet 1993), zij onder gezag van de officier van justitie staat, tenzij in enige wet anders is bepaald.
Art. 15 lid 1 Wet Pro politieregisters brengt een verstrekkingsplicht mee, die echter zijn begrenzing vindt in de in die bepaling genoemde doeleinden (vgl. Kamerstukken II 1988-1989, 19 589, nr. 6, blz. 11).
Voor de verstrekking van gegevens aan derden is van belang art. 30 lid Pro 1, bepalend dat een ieder die krachtens deze wet de beschikking krijgt over gegevens met betrekking tot een derde, verplicht is tot geheimhouding daarvan, behoudens voorzover een bij of krachtens deze wet gegeven voorschrift mededelingen toelaat, dan wel de uitvoering van de taak met het oog waarop de gegevens zijn verstrekt tot het ter kennis brengen daarvan noodzaakt.
3.4.2 Het hof heeft tevens onderzocht of de verstrekking van de gegevens aan de officier van justitie kan worden gebaseerd op de sinds 24 december 1997 aan lid 1 van art. 15 toegevoegde Pro bepaling dat gegevens uit politieregisters tevens aan leden van het openbaar ministerie worden verstrekt voorzover zij deze behoeven "voor de uitvoering van andere bij of krachtens wet opgedragen taken" (lid 1, onder a, aanhef en sub 2). Zijn oordeel in rov. 8.4 dat evenmin kan worden geoordeeld dat het onderzoek naar gegevens betreffende BCA plaatsvond bij de uitvoering van andere bij of krachtens de wet aan de officier als lid van het openbaar ministerie opgedragen taken, als bedoeld in art. 15 lid 1 onder Pro a, aanhef en sub 2, wordt door de Staat niet bestreden. In het midden kan derhalve blijven of de in deze procedure aan de orde zijnde gegevensverstrekking, die in 1996 heeft plaatsgevonden, gerechtvaardigd kan worden door de bedoelde, eerst in 1997 in de aan art. 15 aangebrachte Pro toevoeging.
In het hierna volgende zal worden uitgegaan van art. 15, zoals dat in 1996 gold.
3.5 Het hof heeft vastgesteld dat de gegevens niet werden gevraagd en verstrekt in het kader van enige opsporing en vervolging van strafbare feiten, noch door de officier van justitie in zijn hoedanigheid van verantwoordelijke voor opsporing en vervolging, maar in het kader van een onderzoek naar de (on)geschiktheid van BCA als eventuele contractspartner van de Staat/RWS bij een civielrechtelijk samenwerkingsverband waaruit beperkte politietaken voor haar zouden voortvloeien (rov. 8.3). Deze beperkte politietaken zouden slechts bestaan uit het maken van foto's, het zetten van krijtstrepen op het wegdek en dergelijke feitelijke werkzaamheden naar aanleiding en ter plaatse van een verkeersongeval; dat BCA dientengevolge toegang tot voor criminelen mogelijk interessante personen of gegevens zou verkrijgen is volgens het hof niet zonder meer aannemelijk (rov. 9).
Naar het oordeel van het hof was deze gegevensverstrekking aan de officier van justitie niet op grond van de Wet politieregisters geoorloofd en gezien het gesloten systeem dus, in elk geval in beginsel, ongeoorloofd; dit geldt dan ook - en eens te meer - voor de gegevensverstrekking door de officier van justitie aan RWS (rov. 8.11). Omstandigheden van zo groot en dringend belang, dat deze de onderhavige gegevensverstrekking bij wege van uitzondering op het gesloten systeem zouden kunnen rechtvaardigen, zijn gesteld noch gebleken (rov. 9).
3.6 Het hof heeft met juistheid geoordeeld dat art. 15 lid 1 voor Pro deze gegevensverstrekking geen grondslag biedt, nu
(a) zij uitsluitend geschiedde teneinde de officier van justitie in de gelegenheid te stellen (een samenvatting van) deze gegevens door te geven aan een derde (RWS) die door de wet niet wordt aangewezen als daartoe gerechtigde, en
(b) dit doorgeven aan RWS geschiedde in het kader van een onderzoek naar de (on)geschiktheid van BCA als eventuele contractspartner van de Staat/RWS bij een civielrechtelijk samenwerkingsverband.
Het gaat derhalve om wat doorgaans wordt aangeduid als een antecedentenonderzoek, doch in het kader van de Wet politieregisters - in verband met de bijzondere definitie van het begrip 'antecedenten' in art. 1 onder Pro e - vaak wordt aangeduid als 'screening'.
Waar het hier een ingrijpende inbreuk op de persoonlijke levenssfeer betreft, is een specifieke wettelijke basis nodig, welke ontbrak ten tijde van de onderhavige gegevensverstrekking.
Ten tijde van de totstandbrenging van de Wet politieregisters werd voor het voor een zodanig onderzoek verstrekken van gegevens uit (onder meer) de politieregisters een regeling gegeven in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag. De Wet politieregisters strekt niet ertoe om via de weg van art. 30 lid 1 in Pro verbinding met art. 15 de Pro door die wet geboden mogelijkheden te verruimen. Een verruiming wordt (sinds 1 juni 2003) wel gegeven door de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur. Daarnaast biedt art. 18 lid 3 Wet Pro politieregisters zekere mogelijkheden voor regeling bij algemene maatregel van bestuur. Hiervan is gebruik gemaakt in art. 14 lid Pro 1, onder (thans) u, Besluit politieregisters, welke bepaling in 1998 is ingevoerd.
Aan de juistheid van het besproken oordeel van het hof kan niet afdoen dat het, naar de Staat heeft betoogd, om een incidenteel geval gaat, noch dat de betrokken werkzaamheden mede de door het hof vastgestelde beperkte politietaken zouden omvatten.
Het vorenoverwogene brengt mee dat de onderdelen I.a tot en met I.d tevergeefs zijn voorgesteld.
3.7 Onderdeel I.e is gericht tegen het oordeel van het hof dat de ongeoorloofdheid van de verstrekking van de gegevens aan de officier van justitie meebrengt dat ook de gegevensverstrekking door de officier van justitie aan RWS ongeoorloofd is.
Gezien de bespreking van deze bepaling in rov. 5.2 en 5.4 lijdt het geen twijfel dat het hof dit oordeel heeft gegrond op art. 30 lid 1 Wet Pro politieregisters. Voorzover het onderdeel van een andere lezing uitgaat, mist het feitelijke grondslag.
Het hof heeft met juistheid aangenomen dat wanneer gegevens niet voor geoorloofde doeleinden zijn verkregen, art. 30 lid 1 geen Pro doorbreking van de verplichting tot geheimhouding toestaat. Dit oordeel behoefde ook geen nadere motivering. Onderdeel I.e faalt dus.
3.8 Middel II klaagt in de eerste plaats dat het hof ten onrechte niet alleen de aan de orde zijnde verstrekking van concrete gegevens uit de politieregisters als onrechtmatig heeft aangemerkt, maar ook de op grond daarvan door de officier van justitie uitgesproken onwenselijkheid van de deelname door BCA aan politietaken als in casu aan de orde.
Deze klacht faalt. Het hof heeft kennelijk aan de aan het slot van de brief van 28 februari 1996 voorkomende opmerking dat het "om die reden [is] dat het openbaar ministerie te Amsterdam het onwenselijk acht dat de onder 1 en 2 genoemde bedrijven in aanmerking zouden komen voor het uitvoeren van (beperkte) politietaken", geen zelfstandige, los van de verstrekte gegevens staande betekenis toegekend en geoordeeld dat de ongeoorloofdheid van het verstrekken van de gegevens zich daarom zonder meer mede uitstrekte tot deze opmerking. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd, waar ook de Staat zelf in zijn enige gedingstuk in hoger beroep, de 'memorie van antwoord in principaal appel, tevens inhoudende memorie van grieven in incidenteel appel', aan de bedoelde opmerking geen zelfstandige betekenis heeft toegekend.
3.9 Het middel keert zich in de tweede plaats tegen het door het hof in het principale appel uitgesproken bevel, voorzover daarin aan de Staat bevolen wordt om aan RWS mede te delen dat de in de brief van 28 februari 1996 vervatte informatie "geen grond mag opleveren om BCA anders dan andere particuliere bergingsbedrijven te behandelen bij de gunning van opdrachten of het laten verrichten van werkzaamheden".
De precieze reikwijdte van dit deel van het bevel is niet duidelijk. Aangenomen moet evenwel worden dat het niet slechts ertoe strekt dat de Staat de zojuist vermelde mededeling aan RWS moet doen, maar tevens meebrengt dat de Staat moet zorgdragen dat RWS zich in overeenstemming met de inhoud van die mededeling gedraagt. Het bevel heeft derhalve mede deze betekenis dat de Staat en zijn organen (waaronder het Openbaar Ministerie) daarbij de in de brief van 28 februari 1996 bedoelde gegevens buiten beschouwing zullen moeten laten, ook wanneer daarvan binnen de grenzen van de wet is kennisgenomen en ongeacht de aard van de betrokken opdrachten of werkzaamheden.
Voor een zo ver strekkend bevel biedt de in de onderhavige procedure door het hof vastgestelde onrechtmatigheid onvoldoende grond. Een hierop gerichte klacht ligt in het middel besloten. Deze slaagt.
3.10 De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen. Nu slechts de in 3.9 bedoelde klacht gegrond is en de gedingstukken geen stellingen bevatten die een grondslag kunnen bieden voor het in 3.9 besproken deel van het bevel, noch voor een ander daarmee vergelijkbaar bevel, zal de Hoge Raad het arrest van het hof vernietigen voorzover erin aan de Staat een bevel is opgelegd als in 3.9 weergegeven, en afzien van verwijzing.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 13 juni 2002, voorzover daarin aan de Staat (Ministerie van Justitie) is bevolen om aan RWS mede te delen dat de in de brief van de officier van justitie, mr. Teeven, d.d. 28 februari 1996 vervatte informatie "geen grond mag opleveren om BCA anders dan andere particuliere bergingsbedrijven te behandelen bij de gunning van opdrachten of het laten verrichten van werkzaamheden";
veroordeelt BCA in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 466,74 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, D.H. Beukenhorst, O. de Savornin Lohman en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 27 februari 2004.