Uitspraak
19 december 2003
Eerste Kamer
Nr. C02/128HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
SOTEL B.V.,
gevestigd te Soest,
EISERES tot cassatie,
voorwaardelijk incidenteel verweerster,
advocaat: mr. H.J.W. Alt,
t e g e n
GEMEENTE BERGEN OP ZOOM,
gevestigd te Bergen op Zoom,
VERWEERSTER in cassatie,
voorwaardelijk incidenteel eiseres,
advocaat: mr. M.E. Gelpke.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: Sotel - heeft bij exploot van 23 april 2001 verweerster in cassatie - verder te noemen: de gemeente - in kort geding gedagvaard voor de president van de rechtbank te Breda en gevorderd:
primair: de gemeente te veroordelen om binnen 24 uur na betekening van het in deze te wijzen vonnis zorg te dragen dat haar College van Burgemeester en Wethouders overeenkomstig artikel 5 Wet Voorkeursrecht Gemeenten de aanwijzing d.d. 29 oktober 1998 doet laten vervallen, zulks onder verbeurte van een dwangsom van ƒ 250.000,-- per dag, subsidiair een door de president in goede justitie vast te stellen bedrag, tot een maximum van ƒ 2.000.000,-- voor elke dag of een gedeelte van een dag die de gemeente in gebreke blijft om aan deze veroordeling te voldoen;
subsidiair: de gemeente te veroordelen om binnen 24 uur na betekening van het in deze te wijzen vonnis zorg te dragen dat haar gemeenteraad de uitspraak d.d. 21 april 2001 van de sector bestuursrecht van de rechtbank Breda zal naleven door een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak overwoog en derhalve de aanwijzing d.d. 29 oktober 1998 op grond van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten te laten doen vervallen, zulks onder verbeurte van een dwangsom van ƒ 250.000,-- per dag, subsidiair een door de president in goede justitie vast te stellen bedrag, tot een maximum van ƒ 2.000.000,-- voor elke dag of een gedeelte van een dag die de gemeente in gebreke blijft om aan deze veroordeling te voldoen.
De gemeente heeft de vordering bestreden.
De president heeft bij vonnis van 22 mei 2001 de primair en de subsidiair gevorderde voorziening geweigerd.
Tegen dit vonnis heeft Sotel hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Bij memorie van grieven heeft Sotel haar eis vermeerderd en meer subsidiair gevorderd de gemeente te veroordelen tot betaling van een voorschot op de aan Sotel te vergoeden schade ter grootte van ƒ 2.000.000,--, althans tot een door het hof in goede justitie te bepalen bedrag.
Bij arrest van 14 februari 2002 heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft Sotel beroep in cassatie ingesteld. De gemeente heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor Sotel mede door mr. E. van Staden ten Brink, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het principale beroep.
De advocaat van Sotel heeft bij brief van 16 oktober 2003 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel in het principale beroep
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) De Rabobank heeft de onroerende zaken, gelegen aan de [a-straat] en [b-straat] te [plaats] (hierna: de onroerende zaken) voor een bedrag van in totaal ƒ 3.100.000,-- aan Sotel verkocht. De koopovereenkomst is vastgelegd in een (onderhandse) koopakte van 11 mei 1998.
(ii) De koopakte is op 24 september 1998 ingeschreven in de openbare registers.
(iii) Burgemeester en Wethouders van de gemeente (hierna: B en W) hebben op 8 september 1998 aan de gemeenteraad een voorstel gedaan tot het nemen van een besluit als bedoeld in artikel 8, eerste lid, Wvg tot aanwijzing van gronden, namelijk de onder (i) genoemde onroerende zaken. Dit voorstel is op 10 september 1998 gepubliceerd in de Staatscourant en ingeschreven in de openbare registers. De gemeenteraad heeft bij besluit van 29 oktober 1998 de aanwijzing tijdig bestendigd en het voorkeursrecht voor de duur van twee jaar op de onroerende zaken gevestigd. Bij besluit van 21 december 2000 is het voorkeursrecht op grond van art. 2 Wvg voor onbepaalde tijd bestendigd.
(iv) Ten gevolge van het voorkeursrecht heeft de Rabobank de onroerende zaken niet aan Sotel kunnen leveren.
(v) De Rabobank heeft bezwaar gemaakt tegen het ingevolge art. 9a Wvg als besluit aan te merken voorstel van B en W van 8 september 1998; dit bezwaar wordt krachtens het bepaalde in art. 9a Wvg geacht tegen het raadsbesluit van 29 oktober 1998 te zijn gericht. De gemeenteraad heeft het bezwaar bij besluit van 28 januari 1999 ongegrond verklaard. Daartegen heeft de Rabobank beroep ingesteld bij de sector bestuursrecht van de rechtbank Breda. De rechtbank heeft het besluit van 28 januari 1999 bij uitspraak van 21 april 2000 vernietigd en de gemeenteraad opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen. De uitspraak van de rechtbank is onherroepelijk geworden.
(vi) De gemeenteraad heeft bij besluit van 31 mei 2001 opnieuw op het bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard, met verbetering van de van het besluit van 29 oktober 1998 deel uitmakende kaart en de motivering. Ook deze beslissing is onherroepelijk geworden.
(vii) Sotel heeft de onroerende zaken bij koopovereenkomst van 20 november 2000 verkocht aan Mapala B.V. voor een bedrag van ƒ 5.100.000,--. De koopakte bevat bepalingen voor het geval het voorkeursrecht onaantastbaar is en/of blijft.
3.2 Sotel heeft bij exploot van 23 april 2001 in kort geding primair gevorderd de gemeente te veroordelen de aanwijzing van 29 oktober 1998 overeenkomstig art. 5 Wvg te laten vervallen en subsidiair gevorderd de gemeente te veroordelen ervoor zorg te dragen dat de gemeenteraad de uitspraak van de bestuursrechter van 21 april 2000 zal naleven door, met inachtneming van die uitspraak, een nieuw besluit te nemen en de aanwijzing van 29 oktober 1998 te laten vervallen, één en ander op straffe van verbeurte van een dwangsom. Voorts heeft Sotel na vermeerdering van eis in hoger beroep meer subsidiair een voorschot op vergoeding van haar schade gevorderd ten bedrage van ƒ 2.000.000,--.
3.3 De president heeft bij vonnis van 22 mei 2001 de primair en de subsidiair gevorderde voorziening geweigerd. Het hof heeft dit vonnis bekrachtigd en het meer of anders gevorderde afgewezen.
3.4 Het hof heeft in rov. 4.3 geoordeeld dat onjuist is de stelling van Sotel dat de uitspraak van de bestuursrechter van 21 april 2000 inhoudt dat aan de essentiële voorwaarden voor toepassing van de Wvg voor het doen van een aanwijzing in 1998 niet werd en kon worden voldaan, zodat een nieuw besluit slechts het doen vervallen van de aanwijzing tot gevolg kon hebben. De uitspraak van de bestuursrechter, aldus het hof, liet aan de gemeente de mogelijkheid open de motivering van het aanwijzingsbesluit te verbeteren en de gemeente heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt: in de heroverwegingsbeslissing van 31 mei 2001 heeft de gemeenteraad het aanwijzingsbesluit van 29 oktober 1998 in stand gelaten, met verbetering van de van dat besluit deel uitmakende kaart en de motivering. Naar het voorlopige oordeel van het hof, aldus nog steeds rov. 4.3, kan dit niet de conclusie wettigen dat het aanwijzingsbesluit ten opzichte van Sotel als onrechtmatig is aan te merken.
3.5 Het in 3.4 weergegeven oordeel van het hof moet aldus worden begrepen dat de uitspraak van de bestuursrechter van 21 april 2000 niet op voorhand tot een herroeping van de aanwijzing dwong en dat het standpunt van Sotel, zoals dat naar voren komt in het debat van partijen in de feitelijke instanties, dat aan de in het geding zijnde aanwijzing een onherstelbaar gebrek kleefde, zodat slechts een besluit tot ongedaanmaking van die aanwijzing mogelijk was, verworpen moet worden. De uitleg door het hof van de uitspraak van de bestuursrechter is aan het hof als rechter die over de feiten oordeelt, voorbehouden. Deze uitleg is geenszins onbegrijpelijk en behoefde, mede in aanmerking genomen dat het hier een kort geding betreft, geen nadere motivering. Op dit een en ander stuiten alle klachten van onderdeel I af.
3.6.1 Ten aanzien van de hierna te noemen klachten kan nog het volgende worden opgemerkt.
3.6.2 Onderdeel 1.1.2 klaagt dat bij de nadere op het bezwaarschrift genomen beslissing van 31 mei 2001 de gemeenteraad weliswaar heeft geoordeeld dat in voldoende mate was voldaan aan het vereiste van afwijkend gebruik, zoals bedoeld in art. 2 Wvg, hetgeen naar het oordeel van de gemeente voldoende tot uitdrukking komt in de, bij de beslissing op het bezwaar behorende, gewijzigde kaart, doch dat dit raadsbesluit niet anders kan worden verstaan dan aldus, dat de gemeente op basis van inmiddels plaatsgevonden hebbende planologische ontwikkelingen op dat moment (31 mei 2001) naar haar oordeel wèl in staat was in voldoende mate vast te stellen dat sprake was van afwijkend gebruik en dat dus, op dàt moment, naar haar oordeel, wèl aan de toepassingsvoorwaarde van art. 8 Wvg was voldaan.
Dit betoog gaat niet op, omdat de gemeente haar nieuwe beslissing op bezwaar niet van nieuwe planologische ontwikkelingen afhankelijk heeft gemaakt. De gemeente heeft zich immers, wat de toegedachte bestemming van de onroerende zaken (winkel/trekker en parkeren) betreft, wederom beroepen op het oude (Master)plan en heeft de bestemming winkel aan de omschrijving op de bij de aanwijzing behorende kaart toegevoegd. Daarbij dient te worden aangetekend dat van een toegedachte bestemming die van het actuele gebruik afwijkt, ook sprake kan zijn zonder dat daarvan reeds uit een stedenbouwkundig of ander ruimtelijk plan blijkt. Voor zover de gemeente zich in de nieuwe beslissing op bezwaar op de bestemming van de onroerende zaken in het inmiddels nieuwe bestemmingsplan "De Parade" heeft beroepen, heeft zij dat kennelijk slechts gedaan ter ondersteuning van haar standpunt dat de toegedachte bestemming niet alleen van het actuele gebruik afwijkt, maar ook tot een intensiever gebruik leidt.
3.6.3 Onderdeel 1.3 faalt omdat niet onbegrijpelijk noch onjuist is het oordeel van het hof dat de gemeente bij de nieuwe beslissing op bezwaar van 31 mei 2001 het aanwijzingsbesluit van 29 oktober 1998 in stand heeft gelaten, met verbetering van de kaart en de motivering, nu dat besluit geen andere conclusie toeliet dan het hof daaraan heeft verbonden.
3.6.4 Onderdeel 1.5 strekt ten betoge dat de omstandigheid dat de gemeenteraad op 31 mei 2001 het bezwaar tegen het aanwijzingsbesluit van 29 oktober 1998 heeft verworpen op de grond dat inmiddels wel aan de toepassingsvoorwaarde van art. 8 Wvg zou zijn voldaan, niet betekent dat nog steeds geen eerbiedigende werking is (dan wel kan worden) verkregen ingevolge de registratie op 24 september 1998 van de koopovereenkomst tussen Sotel en de Rabobank. Doordat de oorspronkelijke beslissing, aldus het onderdeel, is vervangen door een inhoudelijk nieuwe beslissing, die gebaseerd is op inmiddels ingetreden nieuwe omstandigheden van na die datum, kan het aanwijzingsbesluit van 29 oktober 1998 het door het hof veronderstelde, tegengestelde effect niet hebben.
Dit betoog faalt omdat een anterieure aanwijzing die in bezwaar heeft standgehouden, haar volle werking ten opzichte van posterieure registraties behoudt.
3.6.5 Onderdeel 1.6 strekt ten betoge dat het hof heeft miskend dat de oorspronkelijke aanwijzing (althans in beginsel) als onrechtmatig diende te worden aangemerkt doordat de, op het bezwaar daartegen genomen, raadsbeslissing bij onherroepelijke uitspraak van de bestuursrechter was vernietigd op de grond dat niet aan de (respectievelijk een) wettelijke toepassingsvoorwaarde was voldaan.
Dit betoog faalt reeds omdat, zoals hiervoor in 3.5 is overwogen, de uitspraak van de bestuursrechter het hof niet noodzaakte van een aan de aanwijzing klevend onherstelbaar gebrek uit te gaan.
3.6.6 Onderdeel 1.7 strekt ten betoge dat het hof, anders dan het in rov. 5.4.2 heeft gedaan, had moeten oordelen dat de gemeente het aanwijzingsbesluit had moeten doen vervallen op grond van art. 5 Wvg, toen uit de uitspraak van de bestuursrechter bleek dat het oorspronkelijke aanwijzingsbesluit niet aan de voorwaarden van art. 8 Wvg voldeed. Die aanwijzing en de handhaving daarvan waren immers, aldus het onderdeel, onrechtmatig gebleken. Een verplichting van B en W de aanwijzing op grond van art. 5 Wvg te doen vervallen, volgt volgens Sotel ook uit de systematiek van de Wvg en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Dit betoog faalt omdat in art. 5 Wvg limitatief wordt opgesomd in welke gevallen B en W een aanwijzing moeten doen vervallen en daartoe niet behoort het geval dat de bestuursrechter een beslissing op bezwaar waarbij de aanwijzing wordt gehandhaafd, vernietigt en het bestuursorgaan opdraagt met inachtneming van zijn uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen.
3.7.1 De rov. 4.4 tot en met 4.4.4 betreffen de stellingen van Sotel inzake de termijn die de gemeente heeft genomen voor de nieuwe beslissing op bezwaar van de Rabobank en de beweerde samenspanning in dat verband tussen de gemeente en de Rabobank. In rov. 4.4.2 heeft het hof als vaststaand aangenomen dat de gemeente aanvankelijk in overleg met de Rabobank met het nemen van een heroverwegingsbeslissing heeft gewacht, teneinde te trachten in minnelijk overleg met de Rabobank de eigendom van de onroerende zaken te verwerven. Het hof heeft geoordeeld dat er onvoldoende grond is deze gedraging van de gemeente jegens Sotel onrechtmatig te achten, mede gezien het doel van de Wvg aan de gemeenten een wettelijk recht van voorrang te verlenen in het rechtsverkeer betreffende onroerende zaken, teneinde hun positie bij de grondverwerving te versterken ten behoeve van de verwezenlijking van het ruimtelijk beleid. In rov. 4.4.3 heeft het hof vervolgens geoordeeld dat van belang is dat de bestuursrechter in zijn uitspraak van 21 april 2000 geen termijn heeft gegeven, dat de termijn, die geldt bij gebreke van een door de bestuursrechter gestelde termijn geen fatale termijn is en dat er zwaarwegende bijkomende omstandigheden zijn vereist om het oordeel te kunnen rechtvaardigen dat de termijnoverschrijding jegens Sotel onrechtmatig is te achten. Van zulke omstandigheden is, aldus het hof in rov. 4.4.3, in de procedure onvoldoende gebleken. In rov. 4.4.4 heeft het hof geoordeeld dat de gemeente het aanwijzingsbesluit heeft genomen om de mogelijkheid tot verwerving van de onroerende zaken te versterken en aldus de verwezenlijking van het beoogde ruimtelijk beleid in het desbetreffende gebied zoveel mogelijk veilig te stellen. In dat kader past, aldus het hof, ook het overleg van de gemeente met de Rabobank. Deze handelwijze, aldus vervolgt het hof, is in overeenstemming met doel en strekking van de Wvg. Naar het oordeel van het hof is er in dit licht bezien onvoldoende grond om de door Sotel gestelde gedragingen van de gemeente onrechtmatig te achten.
3.7.2 De onderdelen 2 tot en met 2.4 zijn gericht tegen deze overwegingen en klagen over de verwerping van de stelling van Sotel dat de gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld door in overleg met de Rabobank het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar, hangende het overleg over de aankoop van de onroerende zaken door de gemeente, bewust een jaar op te schorten. De onderdelen strekken ten betoge dat de gemeente op de hoogte was van de reeds gesloten overeenkomst en dat men van de gemeente als overheid ten minste mag verwachten dat zij niet meewerkt aan het ondermijnen van de desbetreffende overeenkomst en dat de gemeente, kort gezegd, het oorspronkelijke aanwijzingsbesluit zo spoedig mogelijk door een rechtmatig besluit had moeten vervangen, althans zo snel mogelijk een nadere beslissing op het bezwaarschrift van de Rabobank had moeten nemen.
3.7.3 Sotel is als koper van een onroerende zaak waarvoor een aanwijzing als bedoeld in art. 8 Wvg geldt, geen belanghebbende in de zin van art. 1:2 lid 1 Awb. Zij heeft slechts een van de eigenaar/verkoper, de Rabobank, afgeleid belang als koper. Het hof is kennelijk en terecht ervan uitgegaan dat de omstandigheid dat het voormelde belang van Sotel zich verzet tegen een verder uitstel van de beslissing op bezwaar in de zin van art. 7:10 Awb en dat haar instemming met dat verder uitstel ontbreekt, op zichzelf niet in de weg staan aan een zodanig uitstel. Hiervan uitgaande geven 's hofs hiervóór in 3.7.1 weergegeven oordelen die erop neerkomen dat de gemeente ten opzichte van Sotel niet onrechtmatig heeft gehandeld, niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Deze oordelen zijn zozeer verweven met waarderingen van feitelijke aard dat zij in cassatie niet op juistheid kunnen worden getoetst. Zij zijn niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd. Hierop stuiten de onderdelen 2-2.4 geheel af. De onderdelen 2.4.1 - 2.4.5 bouwen voort op de onderdelen 2 - 2.4 en moeten het lot daarvan delen.
3.8.1 In de rov. 4.5.1 en 4.6 heeft het hof geoordeeld dat het besluit van 31 mei 2001 formele rechtskracht heeft gekregen.
3.8.2 Onderdeel 3.1 klaagt dat van formele rechtskracht jegens Sotel geen sprake kan zijn omdat voor Sotel geen bestuursrechtelijke rechtsgang tegen het betrokken besluit heeft opengestaan.
Voorzover het onderdeel gericht is tegen rov. 4.6.1 kan het bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden omdat het hof in deze rechtsoverweging in het midden heeft gelaten of van formele rechtskracht jegens Sotel sprake is.
Voorzover het onderdeel gericht is tegen rov. 4.5.1 kan het bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden omdat het hof in die rechtsoverweging de formele rechtskracht slechts heeft genoemd bij de beoordeling van het beroep van Sotel op de bepaling van art. 5 Wvg, welk beroep het hof terecht (ook afgezien van de formele rechtskracht van het besluit van 31 mei 2001) heeft afgewezen, zoals hiervoor onder 3.6.6 is overwogen, op de grond dat een verplichting om de in het geding zijnde aanwijzing te doen vervallen in dit geval in het geheel niet op art. 5 Wvg kan worden gebaseerd.
3.8.3 Onderdeel 3.2 strekt ten betoge dat Sotel het door haar aan de gemeente gemaakte verwijt niet zozeer op de onrechtmatigheid van het besluit van 31 mei 2001 baseert als wel op de onrechtmatigheid van de aanwijzing van 29 oktober 1998 en de handhaving daarvan.
De in dit onderdeel vervatte klachten bouwen voort op de onderdelen 1 en 2 en falen evenzo.
3.9 Het incidentele beroep, dat is ingesteld onder de voorwaarde dat het middel in het principale beroep tot vernietiging van het arrest van het hof leidt, behoeft gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het principale beroep;
veroordeelt Sotel in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot op € 301,34 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, H.A.M. Aaftink, P.C. Kop en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 19 december 2003.