Uitspraak
23 september 2003
Strafkamer
nr. 00377/03 B
LR/SM
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
op het beroep in cassatie tegen een beschikking van de Rechtbank te Zwolle van 22 januari 2003, nummer RK 03/5, gegeven op een klaagschrift als bedoeld in artikel 164, achtste lid, van de Wegenverkeerswet 1994, ingediend door:
[klager], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1984, wonende te [woonplaats].
1. De bestreden beschikking
De Rechtbank heeft het door klager ingediende klaagschrift gegrond verklaard en de teruggave van het ingehouden rijbewijs aan klager bevolen.
2. Geding in cassatie
Het beroep is ingesteld door de Officier van Justitie. Deze heeft bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Vellinga heeft geconcludeerd dat de Hoge Raad het beroep zal verwerpen.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Het middel klaagt dat de Rechtbank art. 126 RO heeft geschonden door te oordelen dat de beslissing tot inhouding van het rijbewijs ten onrechte niet is genomen door een Officier van Justitie.
3.2. De bestreden beschikking is gegeven naar aanleiding van een klaagschrift als bedoeld in art. 164, achtste lid, WVW 1994, strekkende tot teruggave van een op 12 december 2002 ingevorderd en vervolgens op 18 december 2002 ingehouden rijbewijs. De Rechtbank heeft het klaagschrift gegrond verklaard en de teruggave van het rijbewijs aan de klager bevolen. Daartoe heeft zij het volgende overwogen:
"Uit de stukken en hetgeen bij de behandeling in raadkamer naar voren is gebracht blijkt dat klager ervan wordt verdacht dat hij op 12 december 2002 als bestuurder van een motorrijtuig zeer gevaarlijk rijgedrag heeft vertoond op de openbare weg. De politie heeft onder meer de volgende gedragingen in het proces-verbaal opgenomen:
- hij reed met zeer hoge snelheid weg bij het Deltion College aan de Dokter van Deenweg; hij reed met hoge snelheid achteruit tegen een muur c.q. paal;
- hij reed hierna met hoge snelheid weg in de richting van de Ceintuurbaan;
- ter hoogte van de bloedbank stuurde hij zijn personenauto over de middengeleider heen, raakte eerst een geleide mast, zijn motorvoertuig had nog veel snelheid en kwam 10 meter verder tegen twee masten van de straatnaamaanduiding tot stilstand.
Uit de stukken blijkt dat zich in het jegens klager opgemaakte proces-verbaal een beslissing van het openbaar ministerie bevindt tot verdere inhouding van het rijbewijs voorzien van een handtekening van parketsecretaris dhr. Dragt, derhalve niet van een officier van justitie.
Blijkens artikel 164 lid 4 van de Wegenverkeerswet 1994 wordt de bevoegdheid tot inhouding opgedragen aan de officier van justitie. Deze dient te beoordelen of er feiten en omstandigheden zijn op grond waarvan ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de bestuurder van wie het rijbewijs is ingevorderd opnieuw een dergelijke overtreding zal begaan. Ook zal de verwachting dat de rechter een onvoorwaardelijke ontzegging van de rijbevoegdheid op zal leggen bij de beoordeling van de feiten en omstandigheden een belangrijke rol spelen. Deze beoordeling dient per geval plaats te vinden en er dient sprake te zijn van een zorgvuldige belangenafweging. Het gaat om een ordemaatregel waarbij de gevolgen voor de houder van het rijbewijs zeer verstrekkend en ingrijpend zijn. Met name de omstandigheid dat de gevolgen van de maatregel direct intreden speelt bij de beoordeling van de aard van de bevoegdheid een grote rol. Een dergelijke bevoegdheid die vergaande beperking van de rechten van de burger inhoudt, is door de wetgever niet voor niets voorbehouden aan de officier van justitie. De aard van de bevoegdheid tot inhouding van het rijbewijs verzet zich dan ook tegen mandatering. De omstandigheid dat een rechter in het kader van een klaagschriftprocedure alsnog een belangenafweging als voornoemd kan maken betekent niet dat de officier van justitie dit niet in een eerder stadium dient te doen. Van een dergelijke verschuiving van bevoegdheden - en daarmee verantwoordelijkheden - kan geen sprake zijn.
Gelet op het bovenstaande is de inhouding onbevoegd geschied. Het klaagschrift wordt gegrond verklaard en het rijbewijs dient aan de belanghebbende te worden teruggegeven."
3.3. Op grond van art. 164, vierde lid, WVW 1994 is de officier van justitie in de daar bedoelde gevallen bevoegd ingevorderde rijbewijzen onder zich te houden.
Aan het middel ligt de opvatting ten grondslag dat de officier van justitie de uitoefening van deze bevoegdheid kan mandateren aan een parketsecretaris, dus aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar in de zin van art. 126 RO.
3.4.1. Bij de beoordeling van het middel zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang:
- Art. 126 RO:
"1. De uitoefening van een of meer bevoegdheden van de officier van justitie, de officier enkelvoudige zittingen of de advocaat-generaal kan worden opgedragen aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar voor zover het hoofd van het parket daarmee heeft ingestemd.
2. De opgedragen bevoegdheid wordt in naam en onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie, de officier enkelvoudige zittingen, onderscheidenlijk de advocaat-generaal, uitgeoefend.
3. De uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in het eerste lid, kan niet aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar worden opgedragen indien de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Daarvan is in elk geval sprake voor zover het gaat om het optreden ter terechtzitting in strafzaken en de toepassing van de dwangmiddelen als bedoeld in Titel IV van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering.
4. Bij algemene maatregel van bestuur worden omtrent de toepassing van dit artikel nadere regels gesteld."
- Art. 2 van het in art. 126, vierde lid, RO bedoelde Besluit van 11 mei 1999, Stb. 197, houdende regels in verband met de reorganisatie van het openbaar ministerie en de instelling van het landelijk parket (Besluit reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket):
"1. De officier van justitie draagt de uitoefening van een bevoegdheid niet op aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar indien de bevoegdheid betrekking heeft op:
a. beslissingen tot vrijheidsontneming of tot voortzetting of beëindiging daarvan dan wel een vordering aan de rechter tot het nemen van een zodanige beslissing op grond van Titel IIB en Titel VIA van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering, alsmede op grond van Titel IIA en Titel VIIIA van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafrecht;
b. beslissingen of vorderingen op grond van de Wet bijzondere opnemingen psychiatrische ziekenhuizen, behoudens beslissingen ter zake van de artikelen 10, tweede lid, 66 en 67;
c. beslissingen of vorderingen op grond van de artikelen 14, eerste, derde tot en met vijfde lid, 15, eerste lid, 21, eerste, derde en vierde lid, 22, eerste lid, 25, tweede lid, 26, tweede lid, 27, eerste lid, 31, eerste lid, 37, 40, eerste en tweede lid, 44, derde lid, en 45, tweede lid, van de Uitleveringswet;
d. de vordering tot gijzeling op grond van artikel 28 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften;
e. beslissingen of vorderingen op grond van de artikelen 3, tweede lid, en 11, derde en vierde lid, van de Wet tot instelling van het Internationaal Tribunaal voor vervolging van personen aansprakelijk voor ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht op het grondgebied van het voormalige Joegoslavië 1991;
f. het bevel tot overbrenging op grond van artikel 25, alsmede een vordering tot verlenging van het arrest op grond van artikel 68, tweede lid, van de Wet militaire strafrechtspraak;
g. beslissingen of vorderingen op grond van de artikelen 9, eerste, derde tot en met vijfde lid, 10, eerste lid, 11, 29, eerste en vierde lid, en 32 van de Wet overdracht tenuitvoerlegging strafvonnissen;
h. de vordering tot instelling of heropening van een gerechtelijk vooronderzoek op grond van de artikelen 181, eerste lid, en 237, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering;
i. de instelling van hoger beroep op grond van de artikelen 404, 425, 446, eerste lid, en 509v, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering;
j. de instelling van cassatie op grond van de artikelen 427, eerste lid, en 446, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering;
k. de intrekking van hoger beroep of cassatie op grond van artikel 453, eerste lid, en 509v, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering;
l. het doen van verslag en het geven van een oordeel inzake een verzoek om gratie op grond van artikel 5, eerste lid, van de Gratiewet.
2. De advocaat-generaal draagt de uitoefening van een bevoegdheid niet op aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar indien de bevoegdheid betrekking heeft op:
a. het doen van schriftelijk verslag op grond van artikel 12a, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering;
b. de instelling van cassatie op grond van de artikelen 427, eerste lid, en 446, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering; c. de intrekking van hoger beroep of cassatie op grond van artikel 453, eerste en tweede lid, en 509v, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering;
d. het doen van verslag en het geven van een oordeel inzake een verzoek om gratie op grond van artikel 5, eerste lid, van de Gratiewet."
3.4.2. De Nota van Toelichting bij voormeld Besluit reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket houdt met betrekking tot art. 2 onder meer het volgende in:
"Algemeen
Deze bepaling strekt tot uitvoering van het nieuwe artikel 126, vierde lid, Wet RO. Hierin wordt bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent mandaat van bevoegd-heden van de officier van justitie onderscheidenlijk de advocaat-generaal aan andere bij het parket werkzame ambtenaren. Wettelijke regeling is nodig omdat de niet-rechterlijke ambtenaren die bij het parket werkzaam zijn, niet ondergeschikt zijn aan de officier van justitie c.q. de advocaat-generaal (met uitzondering uiteraard van het hoofd van het parket waarbij zij zijn aangesteld). Hoofdregel krachtens het nieuwe artikel 126 Wet RO is dat mandaat aan dergelijke ambtenaren is toegestaan, tenzij bijzondere redenen zich daartegen verzetten. Dit laatste is blijkens het derde lid van die bepaling het geval als de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet.
Op grond van deze algemene criteria zijn in het wetsvoorstel reeds twee gevallen genoemd waarin mandaat in ieder geval is uitgesloten: het optreden ter terechtzitting in strafzaken en de uitoefening van de dwangmiddelen, bedoeld in Titel IV van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering. Ter motivering van deze uitsluiting is in de toelichting op het wetsvoorstel (kamerstukken 1996/97, 25392, nr. 3, blz. 41) gesteld dat "uitoefening van die bevoegdheden is, mede gelet op de bijzondere relatie tussen de zittende en de staande magistratuur en het soms zeer ingrijpende karakter van die bevoegdheden, zo zeer verknocht aan de rechterlijke ambtenaren van het OM, dat aan het gezag van het OM afbreuk zou worden gedaan als mandatering daarvan zou zijn toegestaan". Deze twee criteria - de bijzondere relatie tussen openbaar ministerie en zittende magistratuur en de ingrijpendheid van de bevoegdheid - vormen een uitwerking van de in het nieuwe artikel 126, derde lid, genoemde toetsingsmaatstaf. Mede naar aanleiding van het advies van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) is er voor gekozen om bij algemene maatregel van bestuur ook voor de overige gevallen een nadere invulling te geven van het wettelijke kader.
In het onderhavige artikel is aangesloten bij de hiervoor weergegeven systematiek van het wetsvoorstel. Dit betekent dat uitgegaan wordt van de hoofdregel dat mandaat van bevoegdheden is toegestaan, behoudens een aantal in het artikel opgesomde categorieën van gevallen. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan de in de praktijk levende behoefte om bevoegdheden op ruimere schaal te mandateren dan in vroegere tijden het geval was. Bij de keuze voor deze systematiek heeft echter steeds voorop gestaan dat ook voor gemandateerde bevoegdheden geldt dat zij in overeenstemming met de wet en de toepasselijke algemene rechtsbeginselen dienen te worden uitgeoefend. Het is de taak van de officier van justitie c.q. de advocaat-generaal die zijn bevoegdheden heeft gemandateerd, om erop toe te zien dat de kwaliteit van de bevoegdheidsuitoefening door medewerkers van het parket is gewaarborgd. De betreffende rechterlijke ambtenaar is en blijft staatsrechtelijk gezien het bevoegde orgaan en kan derhalve te allen tijde op de rechtmatigheid van de bevoegdheids-uitoefening worden aangesproken.
Het voorgaande betekent dat in veel gevallen niet zonder nadere instructies aan parketmedewerkers mag worden gemandateerd. Het zal in het algemeen nodig zijn richtlijnen te geven omtrent de wijze waarop de bevoegdheid moet worden uitgeoefend. Een treffend voorbeeld is te vinden in een recent arrest van de Hoge Raad d.d. 1 juli 1997 (nr. 106566, NJB 1997, p. 1607, nr. 123). Hierin overwoog de Raad dat de vervolgingsbevoegdheid ex artikel 167, eerste lid, Sv niet in het algemeen en zonder toereikende nadere instructies aan andere functionarissen mag worden gemandateerd. In het onderhavige geval echter was binnen het betreffende parket een uitgebreide handleiding vastgesteld waarin een aantal belangrijke voorwaarden en beperkingen omtrent de bevoegdheidsuitoefening door parketsecretarissen waren opgenomen. In dit licht bezien oordeelde de Hoge Raad dat de omstandigheid dat de beslissing tot het uitbrengen van de dagvaarding niet door de officier van justitie zelf was genomen, niet diende te leiden tot niet-ontvankelijkheid van het OM.
De in de systematiek geldende hoofdregel impliceert derhalve dat binnen het parket zorgvuldig moet worden nagegaan of de uitoefening van bevoegdheden waarvoor mandaat niet door wet of algemene maatregel van bestuur wordt uitgesloten, daadwerkelijk aan anderen moet[en] worden opgedragen en zo ja, welke voorwaarden daaraan moeten worden gesteld. De ter zake geldende richtlijnen behoeven conform het nieuwe artikel 126, eerste lid, Wet RO de goedkeuring van het hoofd van het parket. Zij zullen op een zodanige wijze moeten worden vastgesteld dat voor een ieder binnen het parket duidelijk is waaraan hij zich heeft te houden. Vervolgens zal binnen het parket erop moeten worden toegezien dat de richtlijnen ook worden nageleefd. Overigens is het - zoals ook al in de toelichting op het wetsvoorstel is aangegeven - niet uitgesloten dat niet alleen op parkets-niveau, maar ook door het College algemene richtlijnen terzake van mandaat van bepaalde bevoegdheden wordt gegeven.
De praktijk zal zich langs de hiervoor besproken uitgangspunten verder moeten ontwikkelen. De wet blijft daarvoor een relevant toetsingskader. In de gevallen waarin mandaat krachtens de wet of de onderhavige algemene maatregel van bestuur niet is uitgesloten, blijft de algemene regel van het nieuwe artikel 126, derde lid, Wet RO van toepassing. Dit heeft tot gevolg dat buiten de uitdrukkelijk opgesomde gevallen in bijzondere situaties mandaat niettemin kan zijn uitgesloten indien de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Deze regel kan ook van toepassing zijn in het geval ten onrechte is nagelaten aan het mandaat nadere voorwaarden te verbinden. In een aantal gevallen zal moeten worden aangenomen dat de aard van de bevoegdheid zich tegen een dergelijke open mandaatverlening verzet.
Voorts is mandaat uiteraard niet toegestaan indien in het concrete geval blijkt dat niet aan andere in de wet opgenomen voorwaarden is voldaan. Dit is het geval als de krachtens artikel 126, eerste lid, vereiste toestemming van het hoofd van het parket ontbreekt of er gemandateerd is aan andere personen dan in die bepaling genoemd. Dit laatste is alleen toegestaan indien een bijzondere wet daarvoor een toereikende basis biedt. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het Centraal Justitieel Incassobureau dat onder meer op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften bevoegdheden namens het OM uitoefent. Genoemde wet en de daarop gebaseerde besluiten voorzien in een zodanige bevoegdheidsuitoefening.
Tegen de achtergrond van de algemene gedachtevorming omtrent mandaatverlening, zoals hiervoor is uiteengezet, kan in artikel 2 volstaan worden met de opsomming van een beperkt aantal categorieën van gevallen waarin mandaat in absolute zin wordt uitgesloten. Bij het bepalen van de gevallen die voor een dergelijke algehele uitsluiting in aanmerking komen, is uitgegaan van de criteria die in de toelichting op het wetsvoorstel zijn verwoord. In overeenstemming hiermee dient het te gaan om bevoegdheden die gezien de bijzondere relatie tussen de zittende en de staande magistratuur of het zeer ingrijpende karakter van de betreffende bevoegdheid, zo zeer verbonden is aan de rechterlijke ambtenaren van het OM, dat aan het gezag van het OM afbreuk zou worden gedaan als mandatering daarvan zou worden toegestaan."
3.5. Het hiervoor weergegeven stelsel houdt in dat in de in art. 126, derde lid, RO en in art. 2 Besluit reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket aangeduide gevallen mandatering door de officier van justitie aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar is uitgesloten. Voor het overige geldt dat mandatering is uitgesloten indien de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.
3.6.1. In de genoemde bepalingen en in de regeling waarop de onderhavige bevoegdheid tot inhouding van het rijbewijs steunt, is geen verbod tot mandaat opgenomen. Daarmee rijst de vraag of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaat verzet.
3.6.2. De inhouding van het rijbewijs betekent dat de betrokkene voorshands, met directe ingang en voor een bepaalde periode, niet meer aan het wegverkeer mag deelnemen voorzover voor die deelneming een rijbewijs is vereist. Dit kan ernstige gevolgen hebben voor iemands professionele werkzaamheden en zijn privé-leven. Gelet daarop gaat het bij de beslissing tot inhouding van het rijbewijs om toepassing van een zodanig ingrijpende bevoegdheid, dat de aard van die bevoegdheid zich verzet tegen uitoefening daarvan door een ander dan de officier van justitie. Het dienovereenkomstige oordeel van de Rechtbank is dus juist.
3.7. Het middel faalt
4. Slotsom
Nu het middel niet tot cassatie kan leiden, moet het beroep worden verworpen.
5. Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president C.J.G. Bleichrodt als voorzitter, en de raadsheren G.J.M. Corstens, J.P. Balkema, A.J.A. van Dorst en W.A.M. van Schendel, in bijzijn van de griffier S.P. Bakker, in raadkamer en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 23 september 2003.