Uitspraak
24 januari 2003
Eerste Kamer
Nr. C01/171HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
de publiekrechtelijke rechtspersoon PROVINCIE LIMBURG, gevestigd te Maastricht,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen,
t e g e n
de vennootschap onder firma COMBINATIE "HERTEN" V.O.F., gevestigd te Arnhem,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. J.G. de Vries Robbé.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: de Combinatie - heeft bij exploit van 7 november 1997 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Provincie - gedagvaard voor de Rechtbank te Maastricht en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, op de primaire, althans subsidiaire, althans meer subsidiaire grondslag het verzet tegen het door de Provincie op 5 november 1997 aan de Combinatie betekende dwangbevel van 3 november 1997 gegrond te verklaren, het dwangbevel te vernietigen, en te bepalen dat de Combinatie geen dwangsommen verschuldigd is.
De Provincie heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 20 augustus 1998 het primaire standpunt van de Combinatie verworpen, de Combinatie in de gelegenheid gesteld haar subsidiaire en meer subsidiaire standpunt nader toe te lichten, en iedere verdere beslissing aangehouden.
Tegen dit vonnis heeft de Combinatie hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bij arrest van 27 februari 2001 heeft het Hof het vonnis van de Rechtbank vernietigd en, opnieuw rechtdoende, het verzet tegen het door de Provincie tegen de Combinatie verleende dwangbevel gegrond verklaard, dit dwangbevel vernietigd en bepaald dat de Combinatie geen dwangsommen aan de Provincie verschuldigd is.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Provincie beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Combinatie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, en voor de Provincie mede door mr. M.W. Scheltema en voor de Combinatie mede door mr. F. Damsteegt, beiden advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.F. Langemeijer strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot bekrachtiging van het tussenvonnis van de Rechtbank te Maastricht van 20 augustus 1998 en tot verwijzing van de zaak naar die Rechtbank.
De advocaat van de Combinatie heeft bij brief van 13 november 2002 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) In 1993 hebben Gedeputeerde Staten van de Provincie op de voet van art. 8 lid 2 in Pro verbinding met art. 3 van Pro de Ontgrondingenwet aan de Combinatie een vergunning tot ontgronding - de winning van zand en grind uit de Oolerplas te Roermond - verleend.
(ii) De Combinatie heeft meer afgegraven dan de vergunning toestond. Bij besluit van 17 december 1996 (verzonden op 18 december 1996) hebben Gedeputeerde Staten de Combinatie gelast vóór 1 februari 1997 een einde te maken aan deze overtreding van de voorwaarden van de vergunning en daartoe herstelwerkzaamheden uit te voeren, op straffe van verbeurte van een dwangsom van ƒ 40.000,- per dag. Dit besluit werd, met toepassing van art. 20.5 (oud) Wet milieubeheer, van kracht verklaard met ingang van de dag nadat het was verzonden.
(iii) Omdat naar het oordeel van Gedeputeerde Staten sprake was van overmacht aan de zijde van de Combinatie, hebben zij bij besluit van 14 januari 1997 (verzonden op 15 januari 1997) meegedeeld dat zij de Combinatie niet zouden houden aan de datum van 1 februari 1997 en dat de herstelwerkzaamheden uiterlijk zouden moeten zijn uitgevoerd binnen vier weken na een door Gedeputeerde Staten, na overleg met de Combinatie, vastgestelde datum, op straffe van verbeurte van de in het besluit van 17 december 1996 genoemde dwangsom. Ook dit besluit werd van kracht verklaard met ingang van de dag nadat het was verzonden.
(iv) Bij overleg op 23 januari 1997 tussen de Provincie en de Combinatie is afgesproken dat de Combinatie op 27 januari 1997 met de herstelwerkzaamheden zou beginnen.
(v) Bij brief van 24 januari 1997 hebben Gedeputeerde Staten aan de Combinatie onder meer bericht:
"Op 23 januari 1997 is in gezamenlijk overleg (...) bepaald dat de herstelwerkzaamheden in het Oolerveld op maandag 27 januari 1997 een aanvang kunnen en moeten nemen. Hierbij stellen wij dan ook als aanvangsdatum zoals bedoeld in het besluit van 14 januari 1997, de datum van 27 januari 1997 vast. Een afschrift van dit besluit hebben wij gezonden aan (...)"
(vi) De herstelwerkzaamheden zijn voltooid op 8 maart 1997.
(vii) De Provincie, van oordeel dat de begunstigingstermijn van vier weken genoemd in het besluit van 14 januari 1997 aanving op 27 januari 1997 en dat de herstelwerkzaamheden dus op 24 februari 1997 voltooid hadden moeten zijn, heeft betaling verlangd van ƒ 480.000,-- aan dwangsommen. Zij heeft daartoe op 5 november 1997 een dwangbevel aan de Combinatie doen betekenen.
3.2 De Combinatie heeft zich primair tegen het dwangbevel verzet op de grond dat het in de hiervoor in 3.1 onder (v) vermelde brief van 24 januari 1997 neergelegde besluit is aan te merken als een zelfstandig besluit dat, nu geen gebruik gemaakt is van de mogelijkheid dit besluit terstond van kracht te verklaren, ingevolge art. 20.3 (oud) Wet milieubeheer eerst van kracht wordt na afloop van de zes weken belopende termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift. Volgens de Combinatie is de begunstigingstermijn van vier weken derhalve eerst ingegaan op 9 maart 1997, op welke datum de herstelwerkzaamheden al waren voltooid, zodat zij geen dwangsommen heeft verbeurd. De Rechtbank heeft dit standpunt verworpen en de Combinatie in de gelegenheid gesteld haar subsidiaire en meer subsidiaire standpunten nader toe te lichten.
3.3 In hoger beroep heeft het Hof de grieven van de Combinatie gegrond bevonden. Daartoe heeft het Hof het volgende overwogen:
"4.3. Naar het oordeel van het hof houdt de brief van de Provincie van 24 januari 1997 inderdaad een op de Wet milieubeheer gebaseerd besluit in als bedoeld in art. 1:3 lid 1 van Pro de Awb. Het (ook door de Provincie in haar brief van 24 januari 1997 als zodanig betitelde) besluit had als gevolg, dat de periode voor het berekenen van de eventueel te verbeuren dwangsommen naar de maatstaven van de wet bepaalbaar werd. De Wet, art. 20.3 Wmb, bepaalt, dat een besluit in werking treedt per datum na de dag, dat de termijn afloopt voor beroep/bezwaar, in casu 6 weken, eindigende op 9 maart 1997.
De tussen partijen op 23 januari 1997 gemaakte afspraak, die, zoals onbestreden is gesteld, geen betrekking had op het verbeuren van dwangsommen, doet daaraan niet af. Evenmin doet daaraan af dat geen beroep of bezwaar tegen het besluit is ingesteld.
Het hof overweegt in dit verband voorts nog, dat de Provincie de mogelijkheid had om, met toepassing van art. 20.5 van de Wmb, te bepalen, dat het besluit terstond in werking trad, maar daarvan geen gebruik heeft gemaakt. De Combinatie heeft derhalve op grond van de drie opeenvolgende besluiten van de Provincie, waaraan, gelet op de aard ervan, in verband met de rechtszekerheid hoge eisen mogen worden gesteld, geen dwangsommen verbeurd nu de Combinatie haar herstelwerkzaamheden vóór 9 maart 1997 had voltooid."
3.4.1 Onderdeel 1 klaagt in de eerste plaats dat het Hof de brief van Gedeputeerde Staten van 24 januari 1997 ten onrechte heeft aangemerkt als een zelfstandig besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb Pro, dat terstond van kracht verklaard had moeten worden om de beoogde onmiddellijke werking te hebben. Deze brief kan, aldus het onderdeel, slechts worden opgevat als een uitwerking van - en bedoeld in - het terstond van kracht verklaarde besluit van 14 januari 1997, welke uitwerking dan ook deelde in de terstond van kracht verklaring van dat besluit.
3.4.2 De brief van 24 januari 1997, hoezeer ook een uitwerking van het besluit van 14 januari 1997 inhoudend, behelst een beslissing van Gedeputeerde Staten die gericht is op een, aan genoemd besluit niet verbonden, zelfstandig extern rechtsgevolg. Vastgelegd werd immers de, in het besluit van 14 januari 1997 nog open gelaten, dag waarop de bij dat besluit met toepassing van het inmiddels vervallen art. 18.9 lid 3 Wet milieubeheer aan de Combinatie verleende begunstigingstermijn van vier weken zou gaan lopen, en daarmee de dag met ingang van welke zij dwangsommen zou kunnen verbeuren. Eerst nadat Gedeputeerde Staten de dag waarop de begunstigingstermijn zou gaan lopen hadden bepaald, stond voor de Combinatie een rechtsmiddel open tegen het dwangsombesluit voorzover het die daarvan deel uitmakende begunstigingstermijn betrof. Terecht heeft het Hof de beslissing van Gedeputeerde Staten van 24 januari 1997 dan ook aangemerkt als een zelfstandig besluit in de zin van art. 1:3 Awb Pro. Dit in aanmerking genomen, kan het in het onderdeel verdedigde standpunt dat dit besluit deelt in de terstond van kracht verklaring van het besluit van 14 januari 1997 - een standpunt waarvoor in de wet geen aanknopingspunt kan worden gevonden - niet als juist worden aanvaard. De rechtsklacht van onderdeel 1 faalt.
3.5.1 Onderdeel 2, dat tot uitgangspunt neemt dat de in de brief van 24 januari 1997 neergelegde beslissing van Gedeputeerde Staten een zelfstandig besluit in voormelde zin is, klaagt in de eerste plaats over onjuistheid van 's Hofs oordeel in rov. 4.3, dat aan het feit, dat art. 20.3 (oud) Wet milieubeheer bepaalt dat een besluit in werking treedt "per datum na de dag" dat de termijn afloopt voor beroep of bezwaar, niet afdoet dat geen beroep of bezwaar tegen het besluit is ingesteld. Nu geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 24 januari 1997 heeft dit, aldus het onderdeel, formele rechtskracht gekregen per 9 maart 1997, waardoor de termijn van vier weken, bedoeld in het besluit van 14 januari 1997, een aanvang nam op 27 januari 1997.
3.5.2 Deze klacht faalt. Het Hof heeft, door het onderdeel niet bestreden, vastgesteld dat het besluit van 24 januari 1997 ingevolge het bepaalde in art. 20.3 lid 1 (oud) Wet milieubeheer van kracht is geworden op 9 maart 1997, de dag na het verstrijken van de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift. Dit brengt mee dat de begunstigingstermijn, ofschoon de dag waarop deze zou gaan lopen in het besluit was gesteld op 27 januari 1997, ook eerst - naar het Hof terecht heeft geoordeeld - inging op 9 maart 1997. Dat het besluit op die datum formele rechtskracht verkreeg, dat wil zeggen: dat de burgerlijke rechter ervan dient uit te gaan dat het besluit zowel wat zijn wijze van tot stand komen als wat zijn inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen, kan er dan niet toe leiden dat er in dit geding desondanks van moet worden uitgegaan dat de begunstigingstermijn niet op 9 maart 1997 maar op 27 januari 1997 ging lopen. Slechts in het geval dat het besluit van 24 januari 1997 zou hebben ingehouden dat de begunstigingstermijn niet eerst na het verstrijken van de termijn voor beroep of bezwaar maar (terstond) op 27 januari 1997 zou ingaan, zou de formele rechtskracht van dat besluit hebben meegebracht dat in dit geding ervan had moeten worden uitgegaan dat de begunstigingstermijn op 27 januari 1997 was gaan lopen. Dat geval doet zich hier echter niet voor.
3.6 De motiveringsklachten van de onderdelen 1 en 2 zijn niet toegelicht, voldoen daarom niet aan de ingevolge art. 407 lid 2 Rv Pro. aan een middel van cassatie te stellen eisen en kunnen derhalve niet tot cassatie leiden.
3.7 Onderdeel 3 heeft geen zelfstandige betekenis en moet het lot van onderdeel 2 delen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Provincie in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Combinatie begroot op € 286,88 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann, als voorzitter, en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers, A.G. Pos en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer O. de Savornin Lohman op 24 januari 2003.