Uitspraak
Nr. 36.777
8 augustus 2003
SE
gewezen op het beroep in cassatie van X6 te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 30 november 2000, nr. 97/20778, betreffende na te melden aanslagen in een baatbelasting van de gemeente Breda.
1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende zijn ter zake van het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaken h-straat 1 en f-straat 1 te Breda aanslagen in de baatbelasting binnenstad van de gemeente Breda opgelegd, welke aanslagen op verzoek zijn omgezet in jaarlijkse aanslagen van ƒ 945,10 onderscheidenlijk ƒ 952,20. Het geschil betreft de op één aanslagbiljet verenigde aanslagen voor het belastingjaar 1996, welke aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het hoofd van de afdeling belastingen van de gemeente Breda (hierna: het hoofd) zijn gehandhaafd.
Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft die uitspraak bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
Belanghebbende heeft op 2 oktober 2001 een conclusie van repliek ingediend.
Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.
Na het verstrijken van de termijn voor het indienen van een conclusie van repliek heeft belanghebbende nog een aantal stukken ingediend. Daarop kan geen acht worden geslagen, nu de wet niet de mogelijkheid biedt zodanige stukken in te dienen.
De Advocaat-Generaal J.W. Ilsink heeft op 12 maart 2002 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie en tot vernietiging van de uitspraak van het Hof, de uitspraak van het hoofd en de aanslagen.
Het College heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de klachten
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Op 24 juni 1994 is de gemeente Breda begonnen met de herinrichting van het historische stadshart van Breda. De werkzaamheden hebben omvat de aanleg van sierbestrating, (sier-)verlichting en groenvoorzieningen, het plaatsen van straatmeubilair, het vernieuwen van riolering en de vernieuwing van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van mantelbuizen.
Het besluit tot herinrichting van het historische stadshart is op 29 maart 1994 genomen tijdens de vergadering van de raad van de gemeente Breda (hierna: de raad). Op 2 juni 1994 heeft de raad het op de hierbedoelde herinrichting betrekking hebbende bekostigingsbesluit (hierna: het Bekostigingsbesluit) vastgesteld. Ten slotte heeft de raad op 29 februari 1996 de Verordening baatbelasting binnenstad 1996 (hierna: de Verordening) vastgesteld.
3.2.1. Belanghebbende heeft voor het Hof aangevoerd dat het Bekostigingsbesluit niet voldoet aan de voorwaarden, gesteld in artikel 222, lid 2, (in 1994: artikel 221, lid 4) van de Gemeentewet (hierna: de Wet), omdat een rechtsgeldige aanduiding van het gebied waarin de gebate onroerende zaken zijn gelegen (hierna: het gebate gebied), ontbreekt. Met betrekking tot deze grief heeft het Hof overwogen dat het Bekostigingsbesluit tijdens de vergadering van de raad van 2 juni 1994 is genomen, een en ander als onder 2.4 in de uitspraak weergegeven, en dat het hoofd bij dat besluit aan het Hof een tekening heeft overgelegd met daarop de tekst: "behorend bij raadsbesluit dd. 2 juni 1994, nr. 124 voor eensluidend afschrift. De gemeentesecretaris van Breda". Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat het gelet op deze tekst geen reden heeft om eraan te twijfelen dat de door het hoofd overgelegde tekening de tekening is die in het Bekostigingsbesluit is bedoeld, en voorts dat de gemeenteraad het Bekostigingsbesluit inclusief de tekening heeft goedgekeurd.
3.2.2. Bij de beoordeling van de tegen dit oordeel gerichte klachten moet worden vooropgesteld dat ingevolge artikel 222, lid 2, van de Wet, voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, door de raad wordt besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald. Een besluit als hier bedoeld, aangeduid als bekostigingsbesluit, dient ingevolge deze bepaling een aanduiding te bevatten van het gebate gebied. Een bekostigingsbesluit zonder de aanduiding van het gebate gebied is derhalve niet volledig. De omstandigheid dat het bekostigingsbesluit onvolledig is, heeft tot gevolg dat de baatbelastingverordening, welke vooraf diende te worden gegaan door dat besluit, onverbindend is.
3.2.3. In het voorstel voor het Bekostigingsbesluit heeft de door artikel 222, lid 2, van de Wet voorgeschreven aanduiding van het gebate gebied plaatsgevonden door middel van een tekening (tijdens de raadsvergadering ook wel aangeduid als kaart) van een gedeelte van het grondgebied van de stad Breda, waarop door middel van arcering het gebate gebied is aangegeven. Het gaat hier om de vraag of de raad in zijn vergadering van 2 juni 1994 ook de hier bedoelde tekening heeft vastgesteld, zoals door het Hof is aangenomen, doch door het middel wordt betwist.
3.2.4. Uit de in onderdeel 27 van de bijlage bij de conclusie van de Advocaat-Generaal weergegeven passages uit de notulen van de raadsvergadering van 2 juni 1994 blijkt dat tijdens de behandeling van het voorstel voor het Bekostigingsbesluit een raadslid de vraag heeft opgeworpen of het op de bij het voorstel behorende kaart door middel van arcering aangeduide gebate gebied niet te ruim was genomen, waarop door de betrokken wethouder is geantwoord dat deze kaart gebaseerd was op een in maart genomen raadsbesluit. Daarbij doelde de wethouder kennelijk op het hiervoor onder 3.1 genoemde, op 29 maart 1994 genomen raadsbesluit, waarbij een uitvoeringsplan met betrekking tot de herinrichting van de binnenstad was vastgesteld; bij dat besluit behoorde eveneens een kaart, waarop het nieuw in te richten gebied was aangegeven, welk gebied qua omvang echter beduidend kleiner was dan het gebate gebied zoals aangegeven op de bij het voorstel voor het Bekostigingsbesluit behorende kaart.
Blijkens de notulen is in de raadsvergadering van 2 juni 1994 vervolgens met betrekking tot het voorstel voor het Bekostigingsbesluit als volgt besloten: "Akkoord (...) en met de aantekening dat de raad het college machtigt op basis van het raadsbesluit van maart 1994 de kaart met de daarop aangegeven straten nader vast te stellen. De kaart zal u zo spoedig mogelijk worden toegestuurd, zodat u als raad in ieder geval het complete voorstel heeft gehad."
In een brief van 3 juni 1994 van het College aan de raad, van welke brief de inhoud is weergegeven in onderdeel 29 van de bijlage bij de conclusie van de Advocaat-Generaal, wordt het volgende geconcludeerd: "De tekening, zoals aan uw raad voorgelegd tijdens de vergadering van 2 juni 1994, is derhalve juist. Conform het ter zake genomen raadsbesluit geldt derhalve de aan uw raad overgelegde tekening als het door uw raad vastgestelde en gewaarmerkte exemplaar, onderdeel uitmakende van het bekostigingsbesluit."
De hiervoor weergegeven passage uit de notulen moet in het licht van de vorenomschreven gang van zaken aldus worden begrepen dat de raad in zijn vergadering van 2 juni 1994 niet alleen de tekst van het Bekostigingsbesluit heeft vastgesteld, doch ook de bij het voorgestelde besluit behorende kaart, terwijl de raad voorts het College heeft gemachtigd om desgeraden de kaart nader vast te stellen op basis van het raadsbesluit van 29 maart 1994. Van die machtiging heeft het College blijkens zijn brief van 3 juni 1994 echter geen gebruik gemaakt, zodat de kaart bleef zoals deze in de raadsvergadering van 2 juni 1994 was vastgesteld.
Voorzover de klachten zich richten tegen het hiervoor in 3.2.1 weergegeven oordeel, falen zij derhalve.
3.3.1. Belanghebbende klaagt voorts in cassatie over de verwerping door het Hof van zijn stelling dat de geraamde kosten van de tot stand gebrachte voorzieningen ten bedrage van ƒ 26.674.102 moeten worden verminderd met een bedrag van ƒ 8.200.000 ter zake van achterstallig onderhoud van de bestrating. Het Hof heeft hiertoe overwogen dat artikel 222 van de Wet niet inhoudt dat bij de omslag van kosten van voorzieningen als hier aan de orde, op die kosten een bedrag ter zake van achterstallig onderhoud in mindering moet worden gebracht en de raad niet heeft besloten een bedrag ter zake van door belanghebbende gesteld achterstallig onderhoud van de bestrating niet in de omslag te betrekken.
3.3.2. Bij de beoordeling van deze klacht moet het volgende worden vooropgesteld.
Onder het tot stand brengen van voorzieningen in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is niet enkel te verstaan het tot stand brengen van een voorheen niet bestaande voorziening. Ook een wijziging of vervanging van een bestaande voorziening kan het tot stand brengen van een voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling inhouden, mits zulks in een verbetering van de bestaande voorziening resulteert.
Van het tot stand brengen van een voorziening in de zin van artikel 222, lid 1, van de Wet is evenwel geen sprake indien en voorzover de door of met medewerking van de gemeente uitgevoerde werkzaamheden bestaan in onderhoudswerkzaamheden, daaronder mede begrepen het wegwerken van achterstallig onderhoud. Indien, zoals in het onderhavige geval, de door de gemeente uitgevoerde werkzaamheden de herinrichting van een gebied betreffen, is slechts sprake van een als voorziening in de zin van genoemde wetsbepaling aan te merken verbetering en niet van (groot) onderhoud, indien en voorzover door de herinrichting het geheel van voorzieningen in het heringerichte gebied in vergelijking met de toestand waarin dit zich bij de oorspronkelijke inrichting of de laatste herinrichting bevond, wezenlijk veranderd is, waardoor het naar inrichting, aard of omvang een wijziging heeft ondergaan. Indien bij herinrichtingswerkzaamheden zowel (groot) onderhoud als verbetering plaatsvindt, moeten de kosten daarvan worden gesplitst in onderhoudskosten en kosten van verbetering. Slechts de kosten van verbetering kunnen door middel van de heffing van baatbelasting worden verhaald.
3.3.3. Met zijn hiervoor onder 3.3.1 weergegeven oordeel heeft het Hof derhalve blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
De klacht slaagt in zoverre.
3.3.4. Belanghebbende bestrijdt in cassatie voorts 's Hofs oordeel dat de door belanghebbende voorgestane verdeelsleutel - waarmede het Hof kennelijk het oog heeft op belanghebbendes stelling dat de gemeente voornemens zou zijn geweest de kosten van de voorzieningen voor éénderde te verhalen op de in het gebate gebied gevestigde ondernemers - onjuist is omdat de gemeenteraad in het Bekostigingsbesluit de mate van verhaal niet heeft uitgedrukt in een breukdeel van de voor de omslag in aanmerking komende kosten. Volgens belanghebbende zou slechts eenderde van de aan de voorzieningen toerekenbare kosten mogen worden verhaald.
3.3.5. In gevallen als het onderhavige, waarin in het bekostigingsbesluit - daaronder begrepen de toelichting daarop - zowel het bedrag van de geraamde kosten van de voorzieningen als het door middel van een baatbelasting te verhalen geldsbedrag is vermeld, heeft het volgende te gelden. Indien het bedrag van de kosten uiteindelijk lager is dan bij het bekostigingsbesluit geraamd, maar niet lager dan het in het bekostigingsbesluit vermelde te verhalen bedrag, mag laatstbedoeld bedrag in zijn geheel door middel van een baatbelasting worden verhaald. Indien het bedrag van de kosten uiteindelijk lager is dan het in het bekostigingsbesluit vermelde te verhalen bedrag, mag niet meer dan het uiteindelijke bedrag van de kosten door middel van een baatbelasting worden verhaald. Indien op grond van de desbetreffende verordening aan baatbelasting meer zou worden geheven dan het uiteindelijke bedrag van de kosten, moet aan die verordening verbindende kracht worden ontzegd. Bij de toets of de opbrengst van de baatbelasting zou uitgaan boven de uiteindelijke kosten dient geen rekening te worden gehouden met de mogelijkheid dat de aan de voorzieningen verbonden lasten ter zake van een of meer onroerende zaken krachtens overeenkomst worden voldaan, noch met de mogelijkheid dat volgens de verordening verschuldigde baatbelasting in feite, op grond van beleid of fouten bij de uitvoering, niet wordt geheven.
De klacht faalt in zoverre.
3.4. Op grond van het hiervoor onder 3.3.3 overwogene kan 's Hofs uitspraak niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen. De klachten behoeven voor het overige geen behandeling. De hierin aan de orde gestelde vragen kunnen, voorzover nodig, na verwijzing nog aan de orde komen.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht wat het geding in cassatie betreft geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten. Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt de uitspraak van het Hof,
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest, en
gelast dat de gemeente Breda aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van ƒ 160 (€ 72,60).
Dit arrest is gewezen door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, J.W. van den Berge en A.R. Leemreis, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 8 augustus 2003.