Uitspraak
15 november 2002
Eerste Kamer
Nr. C02/071HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Defensie), gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
[Verweerder], wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. L.Ph.J. Baron van Utenhove.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - heeft bij exploit van 8 november 2000 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de Kantonrechter te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, de Staat te veroordelen om aan [verweerder] te betalen een bedrag van ƒ 5.721,19, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de dag der dagvaarding tot aan de dag der algehele voldoening.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De Kantonrechter heeft bij vonnis van 2 mei 2001 de Staat veroordeeld om aan [verweerder] te betalen een bedrag van ƒ 3.007,86, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 8 november 2000 tot op de dag van algehele voldoening, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij de Rechtbank te 's-Gravenhage.
[Verweerder] heeft de grieven bestreden met conclusie tot bekrachtiging van het bestreden vonnis met dien verstande dat de door de Kantonrechter gehanteerde omissie van ƒ 1.420,-- wordt gecorrigeerd en dat de aan [verweerder] toe te kennen vergoeding een hoofdsom kent van ƒ 4.427,86, hetgeen de Rechtbank heeft aangemerkt als een door [verweerder] ingesteld incidenteel hoger beroep.
Bij vonnis van 23 januari 2002 heeft de Rechtbank het vonnis van de Kantonrechter van 2 mei 2001 vernietigd en opnieuw rechtdoende de in hoger beroep gewijzigde vordering tot betaling van € 2.009,28 (ƒ 4.427,86) met de wettelijke rente vanaf 8 november 2000 tot aan de dag van de algehele voldoening alsnog toegewezen.
Het vonnis van de Rechtbank is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het vonnis van de Rechtbank heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De conclusie van de Advocaat-Generaal F.B. Bakels strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van de Staat in de kosten.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 11 juli 2002 op deze conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij besluit van 10 juli 1997 heeft de Staatssecretaris van Defensie aan [verweerder] een invaliditeitspensioen ingevolge de Algemene militaire pensioenwet toegekend. Bij dit besluit is generlei verband met de uitoefening van de militaire dienst aangenomen ten aanzien van de aandoening aan de heup van [verweerder]; ten aanzien van de dubbelzijdige aandoening aan zijn gehoororgaan is een oorzakelijk dienstverband aanvaard. Tegen dit besluit heeft [verweerder] op 31 juli 1997 een bezwaarschrift ingediend. Bij besluit van 4 februari 1999 heeft de Staatssecretaris de bezwaren van [verweerder] ongegrond verklaard.
(ii) Tegen dit besluit heeft [verweerder] beroep ingesteld bij de rechtbank (sector bestuursrecht) te 's-Gravenhage. De rechtbank heeft bij uitspraak van 24 februari 2000 het beroep van [verweerder] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de Staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak was overwogen, met veroordeling van de Staat in de proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.655,47. De rechtbank heeft met betrekking tot de proceskosten onder meer overwogen dat de kosten van een deskundige, behalve voor zover deze betrekking hebben op de bezwaarfase, voor vergoeding in aanmerking komen en zij heeft deze kosten bepaald op in totaal ƒ 235,47. Zij heeft voor het overige de kosten op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op een bedrag van ƒ 1.420,--.
(iii) [Verweerder] heeft bij brief van 7 juni 2000 de Staatssecretaris verzocht om vergoeding van de schade ten bedrage van ƒ 5.721,19, die hij heeft geleden door het onrechtmatige besluit van 10 juli 1997. Bij brief van 18 september 2000 heeft de Staatssecretaris dit verzoek afgewezen. Hiertegen heeft [verweerder] geen rechtsmiddelen aangewend.
3.2 In het onderhavige geding heeft [verweerder] gevorderd de Staat te veroordelen tot betaling van voormeld bedrag van ƒ 5.721,19. Hij heeft aan deze vordering ten grondslag gelegd dat, nu de beslissing op bezwaar van 4 februari 1999 en het primaire besluit van 10 juli 1997 wegens strijd met de wet zijn vernietigd, dit meebrengt dat jegens hem onrechtmatig is gehandeld.
De Kantonrechter heeft overwogen dat sprake is van onzorgvuldige en dientengevolge ten opzichte van [verweerder] onrechtmatige besluitvorming van de Staatssecretaris, ten gevolge waarvan de Staat de daaruit voor [verweerder] voortvloeiende schade dient te vergoeden, en heeft de vordering toegewezen tot een bedrag van ƒ 3.007,86.
De Rechtbank heeft naar aanleiding van de appelgrieven 1 en 2 van de Staat enige in eerste aanleg aangevoerde, maar door de Kantonrechter niet behandelde verweren van de Staat verworpen. Onder meer en voor zover in cassatie van belang had de Staat - met verwijzing naar het Changoe-arrest (HR 28 februari 1992, nr. 14635, NJ 1992, 687) - betoogd dat de Kantonrechter [verweerder] niet-ontvankelijk had moeten verklaren in zijn vordering, omdat een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan, en dat uit het arrest Groningen/Raatgever (HR 17 december 1999, nr. C98/80, NJ 2000, 87) niet is af te leiden dat de Hoge Raad heeft beoogd ten aanzien van ambtenaren terug te komen van zijn Changoe-jurisprudentie. De Rechtbank heeft ook de overige grieven van de Staat verworpen. In het incidentele appel heeft zij geoordeeld dat de Kantonrechter ten onrechte de bij de uitspraak van 24 februari 2000 toegewezen proceskosten van ƒ 1.420,-- op de gevorderde schadevergoeding in mindering heeft gebracht, nu deze proceskosten op de beroepsprocedure betrekking hebben en in het onderhavige geding alleen vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten is gevraagd. Op grond hiervan heeft de Rechtbank het vonnis van de Kantonrechter vernietigd en alsnog de Staat veroordeeld tot betaling van € 2.009,28 (ƒ 4.427,86).
3.3.1 Het middel bestrijdt als onjuist de verwerping door de Rechtbank van het hiervoor in 3.2 weergegeven verweer van de Staat dat [verweerder] in zijn vordering niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
3.3.2 In zijn arrest van 28 februari 1992, nr. 14635, NJ 1992, 687 (Changoe/Staat), is de Hoge Raad teruggekomen van zijn vroegere jurisprudentie, die inhield dat art. 3 Ambtenarenwet meebrengt dat geschillen over schuldvorderingen die uit de rechtsbetrekking tussen overheid en ambtenaar voortvloeien, voor zover daarbij sprake is van een klacht over een besluit, handeling of weigering van de overheid, aan de kennisneming van de burgerlijke rechter zijn onttrokken. De Hoge Raad heeft verwezen naar de regel dat de bevoegdheid van een administratieve rechter om van een geschil kennis te nemen in het algemeen niet afdoet aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter, maar wel meebrengt dat de eiser door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard wanneer de administratieve rechter voldoende rechtsbescherming biedt, en deze regel ook aanvaard voor de verhouding tussen burgerlijke rechter en ambtenarenrechter. Daarbij heeft de Hoge Raad in aanmerking genomen dat de tekst van art. 3 Ambtenarenwet niet tot een andere opvatting noopt en de strekking van deze wet veeleer meebrengt dat aan de ambtenaar een zo volledig mogelijke rechtsbescherming dient te worden geboden.
3.3.3 Uit de memorie van toelichting bij art. 8:1 Awb (voor zover thans van belang aangehaald in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 3.7) volgt dat bij de invoering van hoofdstuk 8 van deze wet is beoogd geen afbreuk te doen aan de bestaande ruime mogelijkheid voor de ambtenaar om zich op het gebied van schadevergoeding tot de bestuursrechter te wenden. Uit hetgeen hiervoor in 3.3.2 is overwogen, volgt dat die toegangsweg exclusief was: de burgerlijke rechter zou een ambtenaar in een geval als het onderhavige niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming bood. Voor het antwoord op de vraag of de wetgever bij de invoering van de Awb niet slechts heeft beoogd de ruime toegang tot de bestuursrechter op het gebied van schadevergoeding in ambtenarenzaken te handhaven, maar ook het exclusieve karakter daarvan, bevat de hiervoor bedoelde wetsgeschiedenis echter geen aanknopingspunten. Aan de andere kant blijkt uit de memorie van toelichting bij art. 8:73 Awb, aangehaald in de conclusie onder 2.6, dat beoogd is in het algemeen een ruimere mogelijkheid te bieden om zich op het gebied van schadevergoeding tot de bestuursrechter te wenden, maar zonder exclusiviteit ten opzichte van de burgerlijke rechter. In zoverre is de in art. 8:1 aangegeven weg naar de bestuursrechter derhalve niet exclusief.
3.3.4 Na de opstelling van de in 3.3.3 vermelde memories van toelichting en na de totstandkoming van de daar genoemde bepalingen, heeft zich in de rechtspraak van de bestuursrechter de ontwikkeling met betrekking tot het (zuivere) schadebesluit voorgedaan, die heeft meegebracht dat de bestuursrechter niet alleen in ambtenarenzaken, maar ook daarbuiten in vele gevallen oordeelt over vorderingen tot schadevergoeding. Tegen de achtergrond van deze rechtspraak heeft de Hoge Raad in het arrest van 17 december 1999, nr. C98/80, NJ 2000, 87 (Groningen/Raatgever), in het bijzonder op grond van de niet-exclusiviteit van art. 8:73 Awb en de in dit artikel besloten keuzevrijheid om bij gegrondbevinding van het beroep tegen een schadeveroorzakend besluit in een bestuursrechtelijke procedure schadevergoeding te verzoeken dan wel zich te dier zake tot de burgerlijke rechter te wenden, geoordeeld dat, ook indien bij een zuiver schadebesluit afwijzend is beslist op een op de onrechtmatigheid van een besluit gegrond verzoek tot schadevergoeding, de eiser niet op grond daarvan door de burgerlijke rechter niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in een op dezelfde grondslag ingestelde vordering tot schadevergoeding (rov. 3.5.5).
3.3.5 Op zichzelf ligt het voor de hand de regel van het arrest Groningen/Raatgever ook van toepassing te achten in ambtenarenzaken, zulks mede gezien de inhoud en strekking van art. 8:73 Awb, waarop dat arrest in hoofdzaak berust. Het valt immers niet zonder meer in te zien waarom de uit die bepaling voortvloeiende en in dat arrest aanvaarde keuzevrijheid, die past in het streven naar een zo volledig mogelijke rechtsbescherming, (alleen) voor ambtenaren niet zou gelden. Het maken van een uitzondering voor ambtenarenzaken zou ook een inbreuk vormen op de eenheid van het bestuursprocesrecht, die met de invoering van hoofdstuk 8 van de Awb is beoogd. Een inbreuk op die eenheid zou bovendien zijn dat in het door het middel bepleite stelsel zou moeten worden aangenomen dat de bestuursrechter (alleen) in ambtenarenzaken wel de in art. 8:73 lid 2 neergelegde mogelijkheid zou hebben om het onderzoek te heropenen ter voorbereiding van een uitspraak over de schadevergoeding, maar niet de in lid 1 bedoelde mogelijkheid om de beslissing over de schadevergoeding aan de burgerlijke rechter over te laten. Dit een en ander zou ook niet terstond verklaarbaar zijn in het licht van de passage in de memorie van toelichting op art. 8:73 over de expertise van de burgerlijke rechter op het gebied van het schadevergoedingsrecht. Daarbij verdient nog opmerking dat het met het oog op de rechtseenheid op dat gebied gewenst is dat de regels betreffende de toegang tot de rechter daar niet uiteenlopen.
3.3.6 Voorzover aan de wetsgeschiedenis van art. 8:1 Awb, gelet op wat daarover in 3.3.3 hiervoor is overwogen, al argumenten voor een andere opvatting zijn te ontlenen, leggen die tegenover hetgeen in 3.3.5 is overwogen onvoldoende gewicht in de schaal. Het middel faalt derhalve.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op € 275,90 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, A.G. Pos, D.H. Beukenhorst en A. Hammerstein en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 15 november 2002.