Uitspraak
6 december 2002
Eerste Kamer
Nr. C01/054HR
JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [Eiseres 1], handelende onder de naam "Eetcafé - Pannenkoekhuis De Kabouter", gevestigd te [plaats A],
2. [Eiser 2], wonende te [woonplaats],
3. [Eiseres 3], wonende te [woonplaats],
EISERS tot cassatie,
advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans,
t e g e n
DE PROVINCIE NOORD-BRABANT, gevestigd te 's-Hertogenbosch,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. R.S. Meijer.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eisers tot cassatie - verder tezamen te noemen: [eiser] - hebben bij exploit van 19 september 1996 verweerster in cassatie - verder te noemen: de provincie - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Hertogenbosch en - na vermindering van eis - gevorderd bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad de provincie te veroordelen om aan [eiser] te betalen een bedrag van ƒ 103.781,01, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van deze dagvaarding tot de dag der algehele voldoening.
De provincie heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij tussenvonnis van 17 juli 1998 partijen in de gelegenheid gesteld inlichtingen te verschaffen en stukken in het geding te brengen, de zaak daartoe naar de rol verwezen, en iedere verdere beslissing aangehouden.
Tegen dit tussenvonnis heeft de provincie hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.
Bij arrest van 16 november 2000 heeft het Hof het vonnis van de Rechtbank vernietigd en opnieuw rechtdoende de vorderingen van [eiser] afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De provincie heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van [eiser] heeft bij brief van 10 oktober 2002 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten en omstandigheden die zijn vermeld in de rov. 5.1.1 - 5.1.6 van het arrest van het Hof.
3.2 Aan haar hiervoor onder 1 vermelde vordering heeft [eiser] ten grondslag gelegd, dat het verkeersbesluit op zichzelf een rechtmatige overheidsdaad vormt, maar dat zij zodanig zwaar door de maatregelen is getroffen dat de provincie onrechtmatig jegens haar handelt door haar (onevenredige) schade niet te vergoeden. De Rechtbank heeft overwogen, kort gezegd, dat het verkeersbesluit en de tijdelijke verkeersmaatregelen rechtmatig moeten worden geacht, dat de provincie onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld door aan haar schadevergoeding te weigeren indien komt vast te staan dat [eiser] door de verkeersmaatregelen onevenredig in haar economische belangen is getroffen en dat zij voor het verkrijgen van inzicht in de omvang van het nadeel dat [eiser] als gevolg van de wegafsluiting heeft ondervonden, behoefte heeft aan deskundige voorlichting, alvorens te kunnen beoordelen of slechts sprake is van schade die tot het normaal maatschappelijk risico van [eiser] behoorde.
Op het hoger beroep tegen dit tussenvonnis heeft het Hof het vonnis vernietigd en de vordering afgewezen.
3.3 Het Hof heeft in rov. 5.4.1 geoordeeld dat de formele rechtskracht van het verkeersbesluit meebrengt dat het Hof als burgerlijke rechter ervan moet uitgaan dat dit besluit rechtmatig is, ook in die zin dat daarbij een zorgvuldige afweging van belangen, waaronder dat van [eiser], heeft plaatsgevonden en dat voldoende aandacht aan het ondervangen van aan het besluit verbonden schadelijke effecten voor [eiser] is geschonken. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken op grond waarvan in dit geval een uitzondering op de leer van de formele rechtskracht moet worden gemaakt.
3.4 Onderdeel 1 klaagt dat 's Hofs rechtsoverweging 5.4.1 onjuist, althans zonder nadere motivering onbegrijpelijk is, voorzover daarin het oordeel besloten ligt dat [eiser] onrechtmatigheid van het verkeersbesluit vanwege het ontbreken van nadeelcompensatie aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd.
Het Hof heeft in rov. 5.4 geoordeeld dat geen uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht van een beschikking wordt aangenomen, wanneer de burger, zoals in het onderhavige geval, geen vernietiging van de beschikking wenst, maar slechts schadevergoeding vordert. In rov. 5.4.1 heeft het Hof vervolgens geoordeeld dat hieraan niet kan afdoen dat [eiser] aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd "dat de getroffen verkeersmaatregelen als een normale verkeersontwikkeling dienen te worden beschouwd en dat er in zoverre sprake is van een rechtmatige overheidsdaad, maar dat deze overheidsdaad onrechtmatig is geworden doordat er sprake is van onevenredig nadeel voor [eiseres 1]." Vervolgens heeft het Hof overwogen dat deze stelling van [eiser] "impliceert dat het verkeersbesluit onrechtmatig is, immers in strijd met het bepaalde in art. 3:4, lid 2 Awb doordat haar economische belangen onvoldoende zijn meegewogen." Met dit een en ander heeft het Hof tot uitdrukking gebracht dat de vordering van [eiser] in wezen hierop is gebaseerd dat het verkeersbesluit onrechtmatig is, omdat bij het tot stand brengen ervan het in art. 3:4 lid 2 Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel niet in acht is genomen, en dat dit niet anders wordt doordat [eiser] haar vordering in het onderhavige geding anders heeft ingekleed. Deze aan het Hof voorbehouden uitleg van de stellingen van [eiser] geeft, in het bijzonder in het licht van art. 3:4 Awb, niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en is ook niet onbegrijpelijk. Het onderdeel faalt derhalve.
3.5 Onderdeel 2 is eveneens gericht tegen rov. 5.4.1 en klaagt over het daarin vervatte oordeel dat gesteld noch gebleken is dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die tot een uitzondering op de leer van de formele rechtskracht nopen. Het onderdeel vermeldt de navolgende vier omstandigheden die in combinatie als dermate klemmend moeten worden beschouwd, dat zij een uitzondering op de formele rechtskracht van het verkeersbesluit rechtvaardigen: (a) [eiser] heeft in eerste aanleg blijkens haar pleitnotitie betoogd dat het indienen van zienswijzen of bezwaren tegen het verkeersbesluit zinloos was, vanwege het gebonden karakter van dat besluit; (b) [eiser] heeft in de dagvaarding in eerste aanleg gesteld dat op het moment dat het verkeersbesluit werd genomen geen duidelijkheid over de (omvang van de) schade die zij door de wegafsluiting zou lijden bestond; (c) er bestaan belangrijke parallellen met diverse regelingen (bijv. art. 49 WRO) waarbij een verzoek tot schadevergoeding kan worden ingediend, ook al is verzoeker niet opgekomen tegen het onderliggende besluit; (d) de provincie heeft [eiser] verzekerd, althans in de veronderstelling gebracht, dat zij eventuele schade achteraf zou kunnen claimen, zonder dat zij behoefde te ageren tegen het onderliggende besluit.
3.6 Met betrekking tot de in onderdeel 2 vermelde omstandigheden geldt dat (ad a) uit de pleitnota in eerste aanleg niet blijkt dat [eiser] zulks heeft betoogd, (ad b) uit de dagvaarding in eerste aanleg niet blijkt dat [eiser] zulks - expliciet dan wel impliciet - heeft gesteld, (ad c) uit de stukken van het geding niet blijkt dat [eiser] zich op dergelijke parallellen heeft beroepen, en (ad d) uit de stukken van het geding (MvA, onder 3.6) blijkt dat [eiser] met deze klacht doelt op de beslissing op bezwaar van 29 oktober 1997 van gedeputeerde staten van de Provincie Noord-Brabant; deze beslissing had echter betrekking op een verkeersbesluit van 25 juli 1997, dat los staat van het verkeersbesluit waarop de onderhavige procedure ziet. Het onderdeel kan derhalve voor een deel niet tot cassatie leiden omdat het feitelijke stellingen aanvoert waarvan uit de stukken van het geding niet blijkt dat zij reeds in de feitelijke instanties zijn aangevoerd. Het faalt voor het overige, omdat het Hof de juiste maatstaf heeft gehanteerd en het oordeel van feitelijke aard is en in het licht van de gedingstukken niet onbegrijpelijk is.
3.7 Onderdeel 3, evenzo gericht tegen rov. 5.4.1, klaagt dat het Hof heeft miskend dat het beginsel van de gelijkheid voor de publieke lasten kan meebrengen dat een overheid aan een burger de schade dient te vergoeden die deze burger lijdt ten gevolge van een op zichzelf rechtmatig besluit van die overheid, waarbij de voordelen van het besluit de nadelen al dan niet ruim overtreffen. Het Hof heeft in rov. 5.4.1 of elders in het arrest echter geenszins miskend dat schending van het égalité-beginsel tot een schadevergoedingsplicht van de overheid kan leiden doch heeft geoordeeld dat [eiser] van de verkeerde rechtsgang gebruik heeft gemaakt. In zoverre berust het onderdeel derhalve op een onjuiste lezing van het arrest van het Hof en mist het feitelijke grondslag. Aldus opgevat is het oordeel van het Hof ook juist, nu naar het kennelijke en niet onbegrijpelijke oordeel van het Hof de Provincie in het onderhavige besluit de vraag onder ogen heeft gezien of [eiser] onevenredige schade lijdt en die vraag ontkennend heeft beantwoord. Aan dit een en ander doet niet af de brief van de Provincie aan de advocaat van [eiser] van 6 november 1995, waarvan het slot als volgt luidt:
"Ter zake van schade als gevolg van verkeersbesluiten is in de jurisprudentie de volgende gedragslijn ontwikkeld.
'Als uitgangspunt wordt hier aangehouden, dat het treffen van verkeersmaatregelen als een normale ontwikkeling moet worden beschouwd waarmee een ieder kan worden geconfronteerd. De nadelige gevolgen van dergelijke maatregelen behoren in beginsel voor rekening van betrokkenen te blijven, hetgeen evenwel niet wegneemt, dat zich feiten en/of omstandigheden kunnen voordoen waardoor een individueel belang ten gevolge van een maatregel zodanig zwaar wordt getroffen, dat het uit die maatregel voortvloeiende nadeel voor vergoeding in aanmerking komt.'
Uit het vorenstaande volgt, dat alleen uitzonderlijke schade voor een vergoeding in aanmerking kan komen.
Indien u van oordeel bent, dat zulk een geval zich bij uw cliënt voordoet, stellen wij u in de gelegenheid, aan te tonen, dat sprake is van onevenredig nadeel. Over dat aspect kan dan nader overleg worden gepleegd."
Het Hof heeft in rov. 5.5 geoordeeld dat deze brief niet het oordeel kan rechtvaardigen dat [eiser] haar schade-aanspraken in de onderhavige procedure tot gelding kan brengen. Met dit oordeel heeft het Hof kennelijk tot uitdrukking gebracht dat [eiser] uit deze brief redelijkerwijze niet heeft kunnen opmaken dat zij naar het oordeel van de Provincie voor haar eventuele aanspraak op vergoeding van onevenredige schade een andere rechtsgang dan de wettelijk voorgeschrevene moest volgen, zodat ook die brief geen aanleiding gaf tot een ander oordeel over de te volgen rechtsgang. Dit oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en berust voor het overige op de aan het Hof voorbehouden uitleg van bedoelde brief, die niet onbegrijpelijk is. Het onderdeel faalt derhalve.
3.8 Het hiervoor in 3.7 overwogene brengt mee dat ook onderdeel 4, gericht tegen 's Hofs rechtsoverweging 5.5, faalt.
3.9 Onderdeel 5 bouwt voort op de vorige onderdelen en moet derhalve het lot daarvan delen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Provincie begroot op € 1.296,54 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers, A. Hammerstein en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 6 december 2002.