Uitspraak
28 juni 2002
Eerste Kamer
Nr. C00/318HR
WS
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
GEMEENTE HAARLEMMERMEER, gevestigd te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke,
t e g e n
[Verweerder], wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - heeft bij exploit van 7 december 1999 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Haarlem en gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
a. de Gemeente te verbieden tot invordering van de bij beschikking van 1 juni 1995 aan [verweerder] opgelegde dwangsom over te gaan;
b. de Gemeente te veroordelen om het executoriale beslag dat zij heeft doen leggen op het woonhuis van [verweerder] gelegen te [woonplaats], op te heffen, zulks op verbeurte van een dwangsom van ƒ 1.000,-- voor iedere dag dat de Gemeente in gebreke blijft aan het in deze te wijzen vonnis te voldoen.
De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.
De President heeft bij vonnis van 28 december 1999 de gevraagde voorzieningen geweigerd.
Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam. De Gemeente heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij arrest van 21 september 2000 heeft het Hof in het principaal appel het vonnis van de President vernietigd en opnieuw rechtdoende de vordering van [verweerder] met uitzondering van de gevorderde dwangsom alsnog toegewezen, en het incidenteel appel verworpen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal E.M. Wesseling-van Gent strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 18 april 2002 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Bij besluit van 1 juni 1995 hebben burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer aan [verweerder], onder oplegging van een dwangsom van ƒ 1.000,-- per dag met een maximum van ƒ 100.000,--, last gegeven alle in het pand [a-straat 1] te [woonplaats] aanwezige keukenapparatuur en voorzieningen, die niet strikt noodzakelijk zijn voor een winkelbestemming van dat pand en die klaarblijkelijk tot doel hebben een horecabestemming te realiseren, te verwijderen.
(ii) Bij exploit van 24 augustus 1995 is aan [verweerder] een dwangbevel van 10 augustus 1995 betekend ingevolge art. 136 (oud) Gemeentewet waarin de Gemeente een bedrag van ƒ 60.000,-- aan verbeurde dwangsommen over de periode 12 juni 1995 tot 11 augustus 1995 heeft gevorderd. Bij exploit van 19 oktober 1995 is aan [verweerder] een dwangbevel van 9 oktober 1995 betekend waarin de Gemeente van hem een bedrag van ƒ 40.000,-- heeft gevorderd aan verbeurde dwangsommen over de periode 11 augustus 1995 tot en met 19 september 1995.
(iii) Bij dagvaardingen van 31 augustus en 25 oktober 1995 is [verweerder] bij de rechtbank te Haarlem in verzet gegaan tegen invordering van de verbeurde dwangsommen. In deze procedure heeft [verweerder] gevorderd de dwangbevelen buiten effect te stellen. De Gemeente heeft in reconventie opheffing gevorderd van de schorsing van de tenuitvoerlegging van de dwangbevelen tengevolge van het verzet. Bij vonnissen van 16 februari 1999 heeft de rechtbank de vordering in conventie afgewezen en de reconventionele vordering toegewezen.
(iv) Bij exploit van 24 maart 1999 zijn deze vonnissen aan [verweerder] betekend, waarbij hem bevel is gedaan binnen twee dagen de proceskosten te voldoen en hem is aangezegd dat bij niet tijdige voldoening "de ten deze betekende executoriale titel tenuitvoer zal worden gelegd door alle middelen rechtens".
(v) Op 13 september 1999 heeft de Gemeente aan [verweerder] een "herhaald bevel tot betaling" doen betekenen om het ingevolge de dwangbevelen van 10 augustus en 9 oktober 1995 verschuldigde totaalbedrag van ƒ 133.843,99, inclusief rente en kosten, te voldoen.
(vi) Op 27 oktober 1999 heeft de Gemeente executoriaal beslag gelegd op het woonhuis van [verweerder].
3.2 [Verweerder] heeft zich met de hiervoor onder 1 vermelde vorderingen - kort gezegd: verbod tot invordering van de dwangsommen en opheffing van het beslag - tot de President gewend, stellende dat de bevoegdheid van de Gemeente om tot invordering van de dwangsommen over te gaan, is verjaard.
De President heeft de vorderingen afgewezen omdat hij van oordeel was dat van verjaring geen sprake was. Daartoe heeft hij overwogen dat de in art. 5:35 Awb Pro neergelegde verjaringstermijn van zes maanden op 25 augustus onderscheidenlijk 20 oktober 1995 is gaan lopen, dat deze termijn is geschorst door het verzet en - na opheffing van de schorsing bij de vonnissen van 16 februari 1999 - tijdig is gestuit door de betekening van deze vonnissen op 24 maart 1999, op welke datum een nieuwe verjaringstermijn van zes maanden is gaan lopen, en vervolgens door de betekening op 13 september 1999 van het "herhaald bevel tot betaling".
3.3 Het Hof heeft de grieven van [verweerder] in het principaal beroep gegrond bevonden op grond van zijn oordelen dat de Gemeente in de periode van 16 februari 1999 tot 10 en 11 augustus 1999 geen stuitingshandeling heeft verricht, dat de betekening op 24 maart 1999 van de vonnissen van 16 februari 1999 geen stuitingshandeling is en dat het beroep van [verweerder] op verjaring naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet onaanvaardbaar is.
De in de cassatiedagvaarding tegen deze oordelen opgeworpen klachten zijn bij de schriftelijke toelichting ingetrokken.
De incidentele grief van de Gemeente keerde zich tegen de door de President aangenomen duur van de verjaringstermijn met het betoog dat art. 5:35 lid 1 Awb Pro aldus moet worden uitgelegd dat, na het verschuldigd worden van de dwangsommen, de gemeente binnen zes maanden tot invordering moet overgaan (in het bijzonder door het uitbrengen van een dwangbevel ingevolge art. 5:33 lid Pro 1, tweede zin, Awb). Is het dwangbevel binnen die termijn uitgebracht, dan verjaart de bevoegdheid tot invordering eerst na twintig jaar.
Het Hof heeft deze grief verworpen en daartoe, kort samengevat, het volgende overwogen. Art. 5:35 Awb Pro moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegdheid tot invordering niet alleen verjaart als het bestuursorgaan niet binnen zes maanden na het verbeuren van de dwangsommen daartoe overgaat, maar ook als het niet telkenmale binnen zes maanden na stuiting van die verjaringstermijn (door bijvoorbeeld invordering door middel van betekening van een dwangbevel) tot tenuitvoerlegging is overgegaan of geen nieuwe stuitingshandeling heeft verricht (rov. 5.5). Na de betekening van de dwangbevelen van 24 augustus en 19 oktober 1995 is telkenmale met aanvang van de daaropvolgende dag (vgl. art. 3:319 lid 1 BW Pro) een nieuwe verjaringstermijn van zes maanden gaan lopen. Deze termijnen zijn op 31 augustus onderscheidenlijk 25 oktober 1995 geschorst door het toen door [verweerder] ingestelde verzet. Zij zijn weer voortgezet op het moment dat de schorsing bij de uitvoerbaar bij voorraad verklaarde vonnissen van 16 februari 1999 werd opgeheven, en ten einde gelopen op 10 en 11 augustus 1999 (rov. 5.9).
3.4.1 Het middel klaagt dat het Hof met zijn oordeel dat de bevoegdheid van de Gemeente tot invordering van de dwangsommen is verjaard, heeft miskend dat de verjaringstermijn van zes maanden, genoemd in art. 5:35 lid 1 Awb Pro, was uitgewerkt, althans niet meer aan de Gemeente kon worden tegengeworpen, nadat de Gemeente binnen die termijn door middel van dwangbevelen tot invordering was overgegaan, dan wel nadat het door [verweerder] daartegen ingestelde verzet (onherroepelijk) van de hand was gewezen.
3.4.2 Anders dan het Hof heeft geoordeeld is, zoals uiteengezet in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 2.6, in deze zaak niet art. 5:35 lid 1 Awb Pro van toepassing, maar het met die bepaling overeenstemmende art. 138 lid 1 Gemeentewet Pro zoals dit destijds luidde: "Een dwangsom verjaart door verloop van zes maanden na de dag waarop zij is verbeurd." Nu het voor de beoordeling van de zaak geen verschil maakt, zal hierna worden uitgegaan van de tekst van art. 5:35 Awb Pro.
3.4.3 Art. 5:35 Awb Pro, waarvan het eerste lid luidt: "De bevoegdheid tot invordering van verbeurde bedragen verjaart door verloop van zes maanden na de dag waarop zij zijn verbeurd.", is ontleend aan, onder meer, voormeld art. 138 Gemeentewet Pro, dat op zijn beurt is ontleend aan art. 611g leden 1 en 2 Rv. Voor elk van deze artikelen geldt dat de verjaringstermijn van zes maanden is ingegeven enerzijds door de bedoeling van de dwangsom - voorzover het de bestuurlijke dwangsom betreft: het ongedaan maken van de overtreding of het voorkomen van verdere overtreding dan wel herhaling van de overtreding - en anderzijds door de billijkheid. "Het zou met de bedoeling van de dwangsom en met de billijkheid in strijd zijn, indien men aan de schuldeiser zou toestaan door stil te zitten de dwangsommen te laten oplopen totdat zij een onevenredige hoogte zouden hebben bereikt.", aldus de gemeenschappelijke memorie van toelichting van de Benelux-overeenkomst houdende eenvormige wet inzake de dwangsom (Kamerstukken II 1975/76, 13 788 (R 1015), nrs. 1-4, blz. 22).
3.4.4 Art. 5:35 Awb Pro noch de hiervoor in de eerste zin van 3.4.3 genoemde andere wetsartikelen bevatten een regeling omtrent stuiting van de verjaring. Stuiting is echter, gelijk - in cassatie onbestreden - door het Hof is geoordeeld, mogelijk. De aard van de rechtsverhouding tussen een bestuursorgaan en degene die, zoals [verweerder], een bestuurlijke dwangsom heeft verbeurd, verzet zich niet tegen overeenkomstige toepassing van de in Boek 3 titel 11 BW opgenomen bepalingen inzake de stuiting van bevrijdende verjaring, en - mede in aanmerking genomen hetgeen hiervoor in 3.4.3 is overwogen omtrent de ratio van de termijn van zes maanden - met name niet tegen toepassing van de hoofdregel van art. 3:319 BW Pro dat met de aanvang van de dag waarop de stuiting plaatsvond een nieuwe verjaringstermijn begint te lopen, welke gelijk is aan de oorspronkelijke, doch niet langer dan vijf jaren. Deze hoofdregel is hier van toepassing omdat, anders dan in de toelichting op het middel besloten ligt, de betekening van de dwangbevelen (gevolgd door afwijzing van het verzet) niet kan worden aangemerkt als, of op een lijn gesteld kan worden met het instellen van een eis die door toewijzing wordt gevolgd als bedoeld in art. 3:319 BW Pro.
3.4.5 Het in 3.4.3 en 3.4.4 overwogene leidt ertoe dat 's Hofs oordeel, dat na de betekening van de dwangbevelen op 24 augustus en 19 oktober 1995 telkenmale met aanvang van de daaropvolgende dag een nieuwe verjaringstermijn van zes maanden is gaan lopen, welke termijnen - na schorsing door het instellen van verzet - weer zijn gaan lopen door de vonnissen van 16 februari 1999, waarbij die schorsing is opgeheven, juist is. De slotsom moet derhalve zijn dat het middel faalt.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [verweerder] begroot op € 286,88 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers, D.H. Beukenhorst en O. de Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 28 juni 2002.