Uitspraak
24 mei 2002
Eerste Kamer
Nr. C00/237HR
SB
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij), gevestigd te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers,
t e g e n
[Verweerder], wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. R.S. Meijer.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerder in cassatie - verder te noemen: [verweerder] - heeft bij exploit van 28 augustus 1995 eiser tot cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en - na wijziging van eis - gevorderd:
1. te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld ter zake van de diverse in het lichaam van de dagvaarding vermelde gronden, afzonderlijk en/of in onderlinge samenhang beschouwd, en dat de Staat uit dien hoofde jegens hem schadeplichtig is;
2. de Staat te veroordelen tot vergoeding van de schade, die [verweerder] tengevolge van het onrechtmatig handelen heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 22 december 1992, althans in elk geval vanaf de dag van de dagvaarding;
3. de Staat te veroordelen om aan [verweerder] ter zake van buitengerechtelijke kosten een bedrag te betalen als de Rechtbank in goede justitie zal vermenen te behoren, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van de dagvaarding.
De Staat heeft de vorderingen gemotiveerd bestreden.
De Rechtbank heeft bij tussenvonnis van 11 december 1996 de zaak naar de rol verwezen voor het nemen van een akte aan de zijde van [verweerder].
Vervolgens heeft [verweerder] zijn eis onder punt 2 van het petitum in die zin gewijzigd dat de Staat jegens [verweerder] wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade, die [verweerder] ten gevolge van onrechtmatig handelen heeft geleden, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, voor wat betreft onterecht ingehouden heffingen te vermeerderen met de wettelijke rente te rekenen vanaf 15 juni 1990 althans vanaf 22 december 1992, en voor wat betreft de overige schadeposten te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 22 december 1992, althans voor alle schadeposten in elk geval vanaf de dag van de dagvaarding, tot aan de dag van de algehele voldoening.
Voorts heeft de Rechtbank bij tussenvonnis van 4 maart 1998 een comparitie van partijen gelast. Bij eindvonnis van 25 november 1998 heeft de Rechtbank:
- voor recht verklaard dat de Staat jegens [verweerder] onrechtmatig heeft gehandeld door te handelen in strijd met het bepaalde in artikel 11 Beschikking superheffing en uit dien hoofde schadeplichtig is;
- de Staat veroordeeld tot vergoeding aan [verweerder] van de door hem door het onrechtmatig handelen geleden schade, welke schade nader is op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet en te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf een in de schadestaatprocedure vast te stellen datum;
de Staat veroordeeld tot betaling aan [verweerder] van het bedrag van ƒ 11.349,--, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 28 augustus 1995;
- het meer of anders gevorderde afgewezen.
Tegen de vonnissen van de Rechtbank van 11 december 1996, 4 maart 1998 en 25 november 1998 heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. [Verweerder] heeft incidenteel appel ingesteld.
Bij arrest van 18 mei 2000 heeft het Hof in het principaal en het incidenteel hoger beroep de bestreden vonnissen bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot vernietiging van het bestreden arrest.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerder], houder van een melkveehouderij, heeft in 1979 met de Stichting Ontwikkelings- en Saneringsfonds voor de Landbouw een zogenaamde SLOM-overeenkomst gesloten, waarbij hij zich verbond om vanaf 11 maart 1980 tot 10 maart 1984 geen melk of melkproducten te leveren. [Verweerder] is vervolgens in plaats van de melkveehouderij een mestveebedrijf gaan exploiteren.
(ii) In het kader van een ruilverkaveling kon [verweerder] de beschikking krijgen over 36 ha grond, grenzend aan zijn bedrijfsgebouwen, die hem zouden worden toebedeeld indien hij daarop (weer) een melkveebedrijf zou voeren. Voorwaarde voor de daarvoor benodigde bestemmingswijziging was dat hij vóór 1 juli 1981 een bouwvergunning zou aanvragen voor de bouw van een melkveestal en dat de bouw in 1981 zou worden gestart.
(iii) [Verweerder] heeft op 11 juni 1981 een drietal opdrachtbevestigingen getekend, waarbij hij aan Invepro B.V. ("Invepro") opdracht gaf voor de onder-(of ruw-) bouw, bovenbouw en inrichting van een melkveestal voor respectievelijk, afgerond, ƒ 286.000,--, ƒ 176.000,-- en ƒ 48.000,--. In de opdrachtbevestigingen voor de onderbouw en bovenbouw van de stal is opgenomen dat het "contract vervalt, als er geen bouwvergunning en financiering wordt verleend". In de opdrachtbevestiging voor de bovenbouw is daaraan toegevoegd: "in dat geval wordt voor de verrichte werkzaamheden een bedrag van ƒ 2.500,-- berekend." [Verweerder] heeft eind juni 1981 een aanvrage voor een bouwvergunning ingediend, welke hem bij besluit van 27 oktober 1981 is verleend. De ABN bank heeft bij brief van 21 september 1981 aan [verweerder] medegedeeld bereid te zijn (onder andere) de bouw van de ligboxenstal te financieren.
(iv) De onderbouw is, toen bleek dat Invepro niet in staat was die uit te voeren, op 2 oktober 1981 aan een andere aannemer ([betrokkene B]) opgedragen, die de werkzaamheden onder begeleiding van Invepro heeft verricht. [A] B.V. heeft de stalinrichting geleverd (en in rekening gebracht).
(v) [Verweerder] heeft in 1983, het jaar dat in Nederland geldt als referentiejaar voor de bepaling van de hoeveelheid heffingvrij te leveren melk ("het melkquotum"), geen melkproducten afgeleverd. Hij heeft op 27 juni 1984 op de voet van art. 11 van de Beschikking superheffing een aanvraag ingediend voor de toekenning van een bijzonder melkquotum. Nadat die aanvraag door de directeur landbouwvoorziening in de provincie Zuid-Holland was geweigerd en de Minister van Landbouw, Natuurbehoud en Visserij ("de minister") het daartegen gerichte bezwaar ongegrond had verklaard, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven ("CBB") bij uitspraak van 4 april 1991 het tegen die beslissing ingestelde beroep van [verweerder] verworpen, omdat, voorzover in dit geding van belang, [verweerder] zijn investeringsverplichtingen niet had aangegaan binnen de in art. 11 van de Beschikking superheffing genoemde periode tussen 1 september 1981 en 1 maart 1984.
3.2 In de onderhavige procedure vordert [verweerder] een verklaring voor recht dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en uit dien hoofde jegens hem schadeplichtig is alsmede een veroordeling van de Staat tot vergoeding van de door hem geleden schade, op te maken bij staat. Volgens [verweerder] heeft de Staat jegens hem onrechtmatig gehandeld door, voorzover in cassatie van belang:
a. de onjuiste - want in strijd met art. 11 Beschikking superheffing zijnde - beslissing te nemen en voor te bereiden dat [verweerder] zijn investeringsverplichtingen vóór 1 september 1981 heeft aangegaan, terwijl het CBB, gezien de uitspraak van het EHRM van 19 april 1994 (in de zaak Van den Hurk) geen gerecht in de zin van art. 6 EVRM is en [verweerder] daarom de vraag of de (ongegrondverklaring van zijn bezwaar tegen de) weigering om hem een bijzonder melkquotum te verlenen onrechtmatig was, aan de burgerlijke rechter kan voorleggen;
b. door het voorbereiden, vaststellen en handhaven van die uitspraak van het CBB;
c. door het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de rechtsgang bij het (niet aan de eisen van art. 6 EVRM beantwoordend) CBB.
3.3 De Rechtbank heeft de vorderingen van [verweerder] toegewezen. Het Hof heeft, voorzover in cassatie van belang, het beroep van de Staat op rechtsverwerking verworpen (rov. 6.2 en 6.3) en geoordeeld dat de investeringsverplichtingen van [verweerder] voor de onder- en bovenbouw van de stallen moeten worden beschouwd als te zijn aangegaan tussen 1 september 1981 en 1 maart 1984, zodat de Rechtbank in zoverre terecht heeft geoordeeld dat de Staat onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld, want in strijd met art. 11 van de Beschikking superheffing (rov. 8.2-4). Het Hof heeft de in hoger beroep bestreden vonnissen van de Rechtbank dan ook bekrachtigd.
3.4 Onderdeel 1 van het middel keert zich tegen de verwerping van het beroep van de Staat op rechtsverwerking.
3.4.1 Het Hof heeft dienaangaande - naast zijn hierna in 3.4.2 te bespreken op het concrete geval van [verweerder] toegespitste overwegingen - geoordeeld dat de vordering van [verweerder], die strekt tot vergoeding van schade wegens een aan de Staat verweten onrechtmatige daad (en niet tot vernietiging van een overheidsbesluit) onderworpen is aan de verjaringstermijnen van het BW en dat het niet tot de taak van de rechter behoort te bepalen dat in gevallen als het onderhavige - na beëindiging van de administratieve rechtsgang - dergelijke vorderingen steeds, op straffe van verval van de vordering, binnen andere (kortere) termijnen dan de in de wet voorgeschreven verjaringstermijn moeten worden ingesteld. Voorzover onderdeel 1a zich tegen dit oordeel richt, faalt het, omdat 's Hofs oordeel juist is.
3.4.2 Het Hof heeft voorts, onder meer met verwijzing naar de omstandigheden dat [verweerder] vanaf de afwijzing van zijn verzoek om een bijzonder melkquotum steeds zijn aanspraak daarop heeft gehandhaafd en van alle toen openstaande rechtsmiddelen gebruik heeft gemaakt, geoordeeld dat zich niet de situatie voordoet dat [verweerder] door zijn handelen of nalaten bij de Staat het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat hij zijn vorderingsrecht niet geldend zou maken, of dat hij de positie van de Staat onredelijk zou bezwaren door alsnog zijn aanspraak geldend te maken. Daarbij heeft het Hof overwogen dat het tegen de achtergrond van de zojuist vermelde omstandigheden op de weg van de Staat (en niet van [verweerder]) lag om de schade te beperken door eerder een bijzonder melkquotum toe te kennen en dat er om die reden geen sprake is van onredelijke benadeling van de (proces)positie van de Staat. Aldus oordelend heeft het Hof met toepassing van de juiste maatstaf het beroep op rechtsverwerking op toereikende gronden verworpen. Onderdeel 1a stuit daarop voor het overige af. Onderdeel 1b, dat voortbouwt op onderdeel 1a, moet het lot daarvan delen.
3.5 Onderdeel 2 kan bij gebrek aan belang evenmin tot cassatie leiden. Het Hof heeft blijkens de slotzin van zijn rov. 7 uitdrukkelijk bij zijn beslissing geen stukken betrokken die na de uitspraak van het CBB in het geding zijn gebracht, zodat de door het onderdeel aan de orde gestelde vraag of het Hof, zo het dit wel zou hebben gedaan, blijk zou hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, geen bespreking behoeft. Nu het onderdeel voorts verzuimt aan te geven met welke stukken en stellingen het Hof geen rekening had mogen houden, voldoet het middel op dit punt niet aan de eisen die ingevolge art. 407 lid 2 Rv. aan een cassatiemiddel moeten worden gesteld, zodat het in zoverre niet tot cassatie kan leiden.
3.6.1 Onderdeel 3 van het middel richt zich tegen het oordeel van het Hof dat de investeringsverplichtingen van [verweerder] voor de onder- en bovenbouw van de stallen moeten worden beschouwd als te zijn aangegaan tussen 1 september 1981 en 1 maart 1984, zodat de Rechtbank in zoverre terecht heeft geoordeeld dat de Staat onrechtmatig jegens [verweerder] heeft gehandeld, want in strijd met art. 11 van de Beschikking superheffing. Bij dit oordeel heeft het Hof tot uitgangspunt genomen dat (rov. 8.2, eerste volzin) van het aangaan van investeringsverplichtingen in de zin van art. 11 van de Beschikking superheffing sprake is indien die verplichtingen voor de rechter afdwingbaar zijn, waarbij het (rov. 8.3.2) gaat om de verplichting tot investering in de bouw en inrichting van standplaatsen voor melk- en kalfkoeien en niet om de verplichting het nodige te doen voor de verkrijging van een bouwvergunning en financiering. Hiervan uitgaande heeft het Hof geoordeeld dat eerst na 1 september 1981 afdwingbare verplichtingen voor [verweerder] ontstonden, nu de door [verweerder] aangegane investeringsverplichtingen door de daaraan verbonden voorwaarde niet afdwingbaar waren "als er geen bouwvergunning en financiering wordt verleend", en die bouwvergunning eerst werd verleend en die financiering eerst werd verkregen na 1 september 1981. Blijkens hetgeen het Hof onder 8.3.1 tot en met 8.3.4 heeft overwogen, berust dit oordeel op zijn uitlegging van art. 11 van de Beschikking superheffing aan de hand van de ratio van dat artikel, die volgens het Hof meebrengt dat als tijdstip van het aangaan van de investeringsverplichtingen geldt het tijdstip waarop zowel de bouwvergunning als de financiering verleend waren en zeker was dat de daarop betrekking hebbende ontbindende voorwaarden niet (of de opschortende voorwaarde wel) in vervulling gingen. Volgens het Hof behoort geen betekenis toe te komen aan de omstandigheid dat die voorwaarde als een ontbindende voorwaarde en niet als een opschortende voorwaarde is geformuleerd.
3.6.2 Het onderdeel klaagt terecht over de onjuistheid van 's Hofs oordeel dat als tijdstip van het aangaan van de investeringsverplichting in de zin van art. 11 van de Beschikking superheffing geldt het tijdstip waarop zowel de bouwvergunning als de financiering verleend waren en dat geen betekenis toekomt aan de omstandigheid dat die voorwaarde als een ontbindende voorwaarde dan wel als een opschortende voorwaarde is geformuleerd. Zoals het Hof - in cassatie terecht niet bestreden - als uitgangspunt heeft genomen, is sprake van het aangaan van investeringsverplichtingen in de zin van art. 11 van de Beschikking superheffing indien die verplichtingen (in dit geval: vóór 1 september 1981) voor de rechter afdwingbaar zijn. Dat laatste is het geval ten tijde van het aangaan van een verplichting onder een ontbindende voorwaarde, omdat op dat moment zulk een verplichting in rechte afdwingbaar is en deze eerst vervalt bij vervulling van de voorwaarde. De ratio van art. 11 van de Beschikking superheffing en de door het Hof vermelde Eerste aanwijzing voor de uitvoering van de Beschikking superheffing geven geen grond daaromtrent anders te oordelen. De ten aanzien van de mogelijkheid tot toekenning van een bijzonder melkquotum in art. 11 neergelegde beperking tot de gevallen waarin de investeringsverplichting na 1 september 1981 is aangegaan, berust op de gedachte dat indien vóór die datum verplichtingen zijn aangegaan tot investering in nieuwe standplaatsen voor melk- en kalfkoeien de daarmee samenhangende melkproductie volledig in het referentiejaar 1983 zal worden gerealiseerd. In verband hiermee was het denkbaar geweest als relevant tijdstip voor de toekenning van een bijzonder melkquotum te aanvaarden het tijdstip waarop de bouwvergunning is verleend of waarop feitelijk met de bouw kan worden begonnen. In de Beschikking superheffing is echter gekozen voor een ander tijdstip, namelijk het tijdstip waarop de investeringsverplichtingen zijn aangegaan, hetgeen blijkens het hiervóór overwogene wil zeggen, voor de rechter afdwingbaar zijn. Er bestaan onvoldoende aanknopingspunten voor de veronderstelling dat is bedoeld uit te gaan van een later tijdstip. De Eerste aanwijzing geeft als voorbeelden van voor de rechter afdwingbare verplichtingen "order aannemer, voorlopig koopcontract", bij de totstandkoming waarvan veelal de bouwvergunning nog niet (onherroepelijk) zal zijn verleend. De daarop volgende passage in de Eerste aanwijzing, waarin ervan wordt uitgegaan dat de bouwvergunning aan de investeringsverplichting voorafgaat - en waarin het Hof kennelijk steun heeft gevonden voor zijn andersluidende oordeel - ziet klaarblijkelijk op het zich hier niet voordoende geval dat de bouwwerkzaamheden met eigen arbeid worden uitgevoerd. Het onderdeel treft derhalve doel.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 18 mei 2000;
verwijst het geding ter verdere behandeling en beslissing naar het Gerechtshof te Amsterdam,
veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 334,48 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, H.A.M. Aaftink, D.H. Beukenhorst en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 24 mei 2002.