Uitspraak
22 februari 2002
Eerste Kamer
Nr. C00/236HR
SB
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [Eiseres 1],
2. [Eiseres 2],
3. [Eiseres 3],
4. [Eiseres 4],
gevestigd te [vestigingsplaats],
EISERESSEN tot cassatie,
advocaat: mr. J.B.M.M. Wuisman,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, (ministerie van Volksgezondheid Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer), gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J.W. van Wijk.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseressen tot cassatie - verder gezamenlijk te noemen: [eiseres] - heeft bij exploit van 10 juni 1997 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en na vermeerdering van eis gevorderd de Staat te veroordelen om aan [eiseres] - des dat iedere betaling aan een der eisende vennootschappen ten belope van haar omvang bevrijdend zal zijn ten aanzien van de anderen - te voldoen de somma van ƒ 30.037.057,-- te vermeerderen met de wettelijke rente over ƒ 10.061.484,-- vanaf 1 januari 1998 tot aan de dag der algehele voldoening, althans een zodanig bedrag als de Rechtbank in redelijkheid zal vaststellen.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft na een tussenvonnis van 10 december 1997 bij tussenvonnis van 30 september 1998 de zaak naar de rol verwezen ten einde partijen in de gelegenheid te stellen zich uit te laten over de in rechtsoverweging 5. vermelde punten en voorts iedere verdere beslissing aangehouden.
Tegen beide tussenvonnissen heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 20 april 2000 heeft het Hof de bestreden vonnissen vernietigd en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen [eiseres] afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor [eiseres] toegelicht door hun advocaat. Voor de Staat is de zaak door zijn advocaat toegelicht, alsmede door mr. D. Stoutjesdijk, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van [eiseres] heeft bij brief van 21 december 2001 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Eiseres] houdt zich bezig met de verwerking van fotografisch chemische afvalstoffen (verder: fca).
(ii) Het ministerie van VROM (verder: VROM) (Directoraat-Generaal Milieubeheer, directie afvalstoffen) heeft in januari 1990 de "Notitie fotografisch-chemische afvalstoffen" (verder: de Notitie) het licht doen zien. Deze - geactualiseerde - notitie "zal in vergaande mate het beleid vastleggen ten aanzien van de vergunningverlening in deze branche voor 1990 en de jaren daarna", aldus de inleiding. Hoofdstuk 5 van de Notitie betreft het beleid ten aanzien van de toekomstige verwijderingsstructuur.
(iii) Op verzoek van [eiseres] heeft VROM bij brief van 4 april 1990 aan haar bevestigd dat de visie van VROM met betrekking tot de toekomstige verwijderingsstructuur van fca "tot in detail [is] uitgewerkt in de Notitie."
(iv) [Eiseres] heeft bij brief van 28 juni 1990 een bedrijfsplan aan VROM gestuurd.
(v) Op 15 augustus 1990 is aan [eiseres] een vergunning voor het bewaren en verwerken van chemische afvalstoffen verleend, geldig tot 1 januari 1992 en (ambtshalve) op 24 december 1991 een nieuwe vergunning, geldig tot 1 januari 1993. Die vergunning is daarna steeds verlengd c.q. vernieuwd.
(vi) In november 1990 werd op voorstel van de Nederlandse Vereniging van Verwerkers van Chemische Afvalstoffen (verder: NVCA), waarvan [eiseres] lid was, de in de Notitie bedoelde informatieverschaffing door verwerkende bedrijven opgeschort om de NVCA zelf in de gelegenheid te stellen een plan van aanpak voor het terugdringen van fca te maken. Dat plan van aanpak is in april 1992 verschenen. Volgens het plan "lijkt het realistisch uit te gaan van maximaal haalbare besparing van 50 - 60%" (par. 6.2.1). Met "besparing" is bedoeld de reductie aan chemicaliën die door hergebruik bereikt kan worden (par. 5.1.2). Die doelstelling, te verwezenlijken door preventie en hergebruik, is overgenomen in het in februari 1993 verschenen concept Meerjarenplan Verwijdering Gevaarlijke Afvalstoffen van VROM (verder: MJP - GA).
(vii) In het definitieve MJP - GA van 24 juni 1993 is echter als uitgangspunt gekozen dat de reductiedoelstellingen door met name preventieve maatregelen zullen worden verwezenlijkt, waarvoor de verantwoordelijkheid nadrukkelijker bij de producenten wordt gelegd. Aan hergebruik stelt het MJP - GA lagere eisen dan (indertijd) de Notitie.
(viii) In zijn brief van 6 oktober 1993 aan de Voorzitter van de vaste Commissie voor Milieubeheer van de Tweede Kamer schrijft de minister van VROM die "accentverschuiving" toe aan het uitblijven van de in het ontwerp MJP - GA veronderstelde overeenstemming tussen verwerkers en producenten over uitwisseling van productgegevens en de mededeling van de producenten dat in het jaar 2000 60% reductie kan worden gerealiseerd door preventie.
(ix) [Eiseres] heeft in de jaren 1990 - 1993 investeringen gedaan in de veronderstelling dat het in de Notitie neergelegde beleid zou worden doorgezet, gericht op hergebruik en op vergunningverlening alleen aan verwerkers, die aan de met het oog op dat hergebruik te stellen eisen zouden voldoen.
3.2 [Eiseres] heeft aan haar onder 1 vermelde vordering ten grondslag gelegd dat de Staat jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld door te weigeren de schade te vergoeden die zij heeft geleden doordat zij, verplicht of aangemoedigd door de Notitie, als enige, investeringen heeft gedaan, die zij door de daarna gevolgde beleidswijziging niet met een redelijk rendement heeft kunnen terugverdienen.
3.3 Anders dan de Rechtbank heeft het Hof geoordeeld dat de schade die [eiseres] ten gevolge van de wijziging van het beleid stelt te lijden, in het maatschappelijk verkeer voor haar rekening dient te blijven. "Noch aan de Notitie (noch aan de brief van 4 april 1990 en de voorwaarden bij haar vergunning van augustus 1990) kon [eiseres] (…) de (gerechtvaardigde) verwachting ontlenen dat de opvattingen over de wijze waarop fca moet worden teruggedrongen onveranderd zouden blijven en de nadruk daarbij zou blijven liggen op hergebruik. De Notitie kon daarom evenmin bij [eiseres] het gerechtvaardigde vertrouwen wekken dat zij door het gebruik van haar vergunning (na 1 januari 1992) haar op hergebruik en verwerking gerichte investeringen zou kunnen terugverdienen, of dat zij daardoor ten opzichte van concurrenten die die investeringen niet hadden gedaan, niet in een (financieel) nadeligere positie zou komen te verkeren", aldus het Hof in rov. 4.3. Het Hof heeft daarbij de in rov. 4.4.1 - 4.4.3 vermelde feiten en omstandigheden in aanmerking genomen. Dit een en ander "leidt", aldus het Hof in rov. 5, "tot de conclusie dat de Staat door de beleidswijziging niet het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden of dat die wijziging in strijd was met het door de Staat bij [eiseres] gewekte vertrouwen. Anders dan [eiseres] aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd, is de beleidswijziging jegens haar dan ook niet onrechtmatig, zodat [eiseres'] vordering (…) moet worden afgewezen."
3.4 Met zijn oordeel in rov. 4.4.1 dat de Notitie aan de vergunningverlening niet de voorwaarde stelt dat al metterdaad investeringen zouden moeten worden gedaan, waarbij het Hof klaarblijkelijk mede doelt op investeringen met het oog op de periode na 1 januari 1992, heeft het Hof tot uitdrukking gebracht dat in de Notitie ervan wordt uitgegaan dat voor het verkrijgen of behouden van een vergunning voor de periode na 1 januari 1992 het vóór die tijd doen van investeringen niet vereist was. Dit oordeel is zonder nadere motivering, welke ontbreekt, niet begrijpelijk in het licht van het oordeel van het Hof in rov. 4.3 dat [eiseres] uit de Notitie en de daarop gevolgde brief van 4 april 1990 mocht begrijpen dat zij, wilde zij zeker zijn van een vergunning na 1 januari 1992, vóór 1 juli 1990 een plan moest indienen, waaruit bleek dat zij garanties kon geven dat "op de middellange termijn de hoogste graad van hergebruik wordt bereikt en de emissie naar lucht water en bodem als gevolg van de verwerking van reststoffen tot een minimum wordt beperkt", gelezen in samenhang met de in onderdeel B.2.2 geciteerde passages uit de Notitie. Dit onderdeel slaagt derhalve.
3.5 Voor zijn in rov. 4.4.2 vermelde oordeel dat zich een aantal omstandigheden voordeed waaruit [eiseres] kon afleiden dat het op zijn minst onzeker was of het in de Notitie uitgestippelde beleid zou worden verwezenlijkt, heeft het Hof in de eerste plaats redengevend geacht dat het beleid voor de herstructurering van de verwijdering van fca, althans de aanzet daartoe, nog in het door het NVCA op te stellen plan van aanpak moest worden vastgesteld. Deze redengeving is ontoereikend in het licht van de omstandigheid dat in het plan van aanpak nog werd vastgehouden aan een reductie van 50 - 60% door hergebruik, welke doelstelling is overgenomen in het concept MJP - GA en dat pas in het definitieve MJP - GA van 24 juni 1993 voor het uitgangspunt is gekozen dat de reductie doelstellingen door met name preventieve maatregelen zullen worden verwezenlijkt, waarvoor de verantwoordelijkheid nadrukkelijker bij de producenten wordt gelegd.
Ook de door het Hof als tweede - en laatste - vermelde omstandigheid dat medewerking van de producenten van fotochemicaliën nodig was voor het behalen van de in het plan van aanpak vermelde doelstelling om fca door verwerking - dit moet zijn: hergebruik; in zoverre is onderdeel B.3.2.a derhalve gegrond - met 50 à 60% terug te brengen, is ontoereikend als redengeving voor zijn evenvermelde oordeel, nu het Hof zelf in zijn rov. 1.6 heeft vastgesteld dat de medewerking van de producenten van fotochemicaliën verwacht mocht worden volgens het plan van aanpak.
De op het vorenoverwogene gerichte motiveringsklachten zijn derhalve gegrond.
3.6 Zonder nadere motivering, die evenwel ontbreekt, valt, anders dan het Hof heeft geoordeeld in rov. 4.4.3, niet in te zien dat de omstandigheid dat de ontwikkelingen die tot de uiteindelijke wijziging in het beleid over het terugdringen van fca hebben geleid, niet door de Staat zijn veroorzaakt, kan bijdragen tot het oordeel dat de Staat niet aansprakelijk is voor de hier bedoelde schade van [eiseres]. Ook onderdeel B.5 slaagt derhalve.
3.7 De overige in het middel vervatte klachten behoeven geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 20 april 2000;
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiseres] begroot op € 4.364,68 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren, A.E.M. van der Putt-Lauwers, A.G. Pos, A. Hammerstein en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein op 22 februari 2002.