Uitspraak
1 februari 2002
Eerste Kamer
Nr. C00/090HR
CP
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [Eiser 1], wonende te [woonplaats],
2. DE STICHTING ONDERSTEUNINGSKOMITEE ILLEGALE ARBEIDERS, gevestigd te 's-Gravenhage,
EISERS tot cassatie, tevens verweerders in cassatie in het voorwaardelijk incidenteel beroep,
advocaat: mr. T.E. van Dijk,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie, tevens eiser tot cassatie in het voorwaardelijk incidenteel beroep,
advocaat: mr. H.A. Groen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiser tot cassatie sub 1 - verder te noemen: [eiser 1] -, eiser tot cassatie sub 2 - verder te noemen: de stichting - en nog vier andere stichtingen die in cassatie geen partij meer zijn hebben bij exploit van 8 september 1998 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd bij vonnis in kort geding, uitvoerbaar bij voorraad en op de minuut, primair de Staat te bevelen alle uitvoeringsinstanties die de Algemene bijstandswet uitvoeren te berichten dat vreemdelingen die in afwachting zijn van een beslissing op een aanvraag om toelating en die op grond van art. 1b aanhef en onder 3 rechtmatig in Nederland verblijven voor de toepassing van de Abw, Ioaw en Ioaz gelijkgesteld worden met Nederlanders, subsidiair, een zodanige voorziening te treffen als de President in goede justitie zal vermenen te behoren.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De President heeft bij vonnis in kort geding van 7 oktober 1998 de Staat bevolen alle uitvoeringsinstanties die de Algemene bijstandswet uitvoeren te berichten omtrent de in dit vonnis gegeven beslissing, te weten dat vreemdelingen die in afwachting zijn van een onherroepelijke beslissing op een aanvraag om toelating en die op grond van art. 1b, aanhef en onder 3, van de Vreemdelingenwet rechtmatig in Nederland verblijven en die tevens onderdaan zijn van de verdragsstaten van het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand, voor de toepassing van de Abw, Ioaw en Ioaz worden gelijkgesteld met Nederlanders.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
[eiser 1] en de Stichting hebben incidenteel beroep ingesteld.
Bij arrest van 20 januari 2000 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en opnieuw rechtdoende de vordering afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof hebben de Stichting en [eiser 1] beroep in cassatie ingesteld. De Staat heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal strekt L. Strikwerda strekt tot verwerping van het principaal beroep.
De advocaat van de stichting en [eiser 1] hebben bij brief van 29 november 2001 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel in het principale beroep
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Op grond van de op 1 juli 1998 in werking getreden Koppelingswet (Wet van 26 maart 1998 tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen tot koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland, Stb. 1998, 203) is in de Vreemdelingenwet (oud) onder meer art. 1b ingevoegd. Voor zover hier van belang luidt dit artikel:
"Vreemdelingen genieten in Nederland slechts rechtmatig verblijf:
1. op grond van een besluit tot toelating (…);
2. op grond van een besluit tot voorwaardelijke toelating;
3. in afwachting van de beslissing op een aanvraag om toelating, voortgezette toelating daaronder begrepen, terwijl ingevolge deze wet dan wel op grond van een beschikking ingevolge deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is besloten;
(…)."
(ii) In de Algemene bijstandswet (Abw) is op grond van de Koppelingswet onder meert art. 7 gewijzigd. Voor zover hier van belang, is dit artikel komen te luiden:
"1. Iedere Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.
2. Met de Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande verblijvende vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, Vreemdelingenwet (Vw).
3. Bij algemene maatregel van bestuur (amvb) kunnen hier te lande verblijvende vreemdelingen, anders dan die bedoeld in artikel 1b, aanhef en onder 1, Vw, voor de toepassing van deze wet met een Nederlander gelijk worden gesteld:
a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, of
b in nader bij die maatregel aan te wijzen gevallen waarin de vreemdeling, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef en onder 1, Vw, tijdig toelating in aansluiting op dat verblijf heeft aangevraagd (…) totdat op die aanvraag (…) is beslist."
(iii) Ingevolge art. 7 lid 3 Abw is bij amvb het Besluit gelijkstelling vreemdelingen Abw, Iaow tot stand gekomen (Stb, 1998, 308) (verder: Besluit gelijkstelling). Voor zover hier van belang, luidt art. 1 van dit Besluit:
"1. Voor de toepassing van de Algemene Bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen wordt met een Nederlander gelijkgesteld de vreemdeling die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 1b, aanhef, en onder 1, van de Vreemdelingenwet:
a. voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating, of
b. (…).
2. De gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag (…) is beslist, of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting ingevolge de Vreemdelingenwet of op grond van een rechterlijk beslissing achterwege dient te blijven."
(iv) Het op 11 december 1953 te Parijs tot stand gekomen Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand (Trb. 1954, 100) (verder EVSMB of het verdrag) bepaalt in art.1:
"Each of the Contracting Parties undertakes to ensure that nationals of the other Contracting Parties who are lawfully present in any part of its territory to which this Convention applies, and who are without sufficient resources, shall be entitled equally with its own nationals and on the same conditions to social and medical assistance (hereafter referred to as "assistance") provided by the legislation in force from time to time in that part of its territory."
(v) Voorts bepaalt art. 11 van dit Verdrag, voor zover hier van belang:
"a. Residence by an alien in the territory of any of the Contracting Parties shall be considered lawful within the meaning of this Convention so long as there is in force in his case a permit or such other permission as is required by the laws and regulations of the country concerned to reside therein. (…).
b. Lawful residence shall become unlawful from the date of any deportation order made out against the person concerned, unless a stay of executions is granted."
(vi) Zowel Nederland als Turkije is partij bij het EVSMB.
(vii) [Eiser 1] bezit de Turkse nationaliteit. Hij verblijft als vreemdeling rechtmatig in Nederland op grond van art. 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud), maar is niet gelijkgesteld met een Nederlander ingevolge het Besluit gelijkstelling. Bij besluit van 30 juni 1998 is daarom zijn bijstandsuitkering per 1 augustus 1998 beëindigd als gevolg van de Koppelingswet. Bij uitspraak van 12 augustus 1998 van de president van de rechtbank te 's-Gravenhage (sector bestuursrecht) is op verzoek van [eiser 1] een voorlopige voorziening getroffen inhoudende dat het besluit van 30 juni 1998 wordt geschorst onder bepaling dat aan hem een bijstandsuitkering wordt verstrekt met ingang van 1 augustus 1998 tot en met zes weken na de datum van verzending van de beslissing op het tegen dat besluit ingediende bezwaarschrift.
(viii) De Stichting is een organisatie die zich blijkens haar statuten inzet voor de belangen van vreemdelingen die niet beschikken over een vergunning tot verblijf.
3.2 [Eiser 1] en de Stichting hebben aan hun onder 1 vermelde vordering ten grondslag gelegd, kort weergegeven en voor zover in cassatie van belang, dat de uitsluiting van bijstandsverlening aan vreemdelingen zoals [eiser 1], die op grond van het bepaalde in art. 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) rechtmatig in Nederland verblijven en onderdanen zijn van een van de verdragsstaten van het EVSMB, in strijd is met de art. 1 en 11 van dit verdrag, welke bepalingen verplichten tot sociale en medische bijstand aan vreemdelingen die rechtmatig op Nederlands grondgebied verblijven en die onderdanen zijn van een van de verdragsstaten.
De President heeft geoordeeld dat de uitsluiting van deze vreemdelingen van bijstandsverlening als gevolg van de inwerkingtreding van de Koppelingswet onmiskenbaar strijdig is met het EVSMB. Hij heeft de vordering van [eiser 1] en de Stichting (en de vier andere stichtingen die in cassatie geen partij meer zijn) toegewezen voor zover het vreemdelingen betreft die onderdanen zijn van een van de verdragsstaten van het EVSMB.
Het Hof heeft de vordering alsnog afgewezen.
3.3.1 Het middel keert zich tegen de gegrondbevinding door het Hof in zijn rov. 7 - 9 van grief 2 van de Staat, waarin de Staat het hiervoor in 3.2 vermelde oordeel van de President als onjuist heeft bestreden.
3.3.2 Het Hof heeft - in het principale cassatieberoep onbestreden - geoordeeld dat aan het EVSMB rechtstreekse werking toekomt. Doelstelling van dit verdrag is het tot stand brengen van gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en onderdanen van andere verdragsstaten bij de toepassing van de wetgeving inzake sociale en medische bijstand (zie de preambule van het verdrag). Om deze doelstelling te bereiken is in art. 1 een discriminatieverbod naar nationaliteit neergelegd. Dit discriminatieverbod is beperkt tot onderdanen van een verdragsstaat die rechtmatig op het grondgebied van een andere verdragsstaat verblijven en die niet beschikken over voldoende middelen. Ingevolge art. 11 onder a van het verdrag wordt het verblijf van een vreemdeling op het grondgebied van een verdragsstaat als rechtmatig in de zin van het verdrag beschouwd "zolang te zijnen aanzien een verblijfsvergunning of andere soortgelijke vergunning van kracht is, welke op grond van de wetten en regelingen van het betrokken land vereist is voor het verblijf in dat land."
Met betrekking tot vreemdelingen zoals [eiser 1], die nimmer over een verblijfsvergunning hebben beschikt, maar alleen het land niet behoeven te verlaten zolang op hun verzoek tot toelating nog niet is beslist, bepaalt het verdrag en in het bijzonder art. 11 niets.
De omstandigheid dat hun verblijf in Nederland ingevolge art. 1b, aanhef en onder 3, Vreemdelingenwet (oud) als rechtmatig wordt aangemerkt, brengt niet mee dat dit verblijf ook als rechtmatig moet worden aangemerkt in de zin van de art. 1 en 11 van het verdrag. Daartoe is, overeenkomstig het bepaalde in art. 11 van het Verdrag, vereist dat de vreemdeling beschikt over een door de Staat verstrekte verblijfs- of andere vergunning. De omstandigheid dat zijn verblijf ingevolge bovengenoemde bepaling uit de Vreemdelingenwet als rechtmatig wordt aangemerkt, rechtvaardigt niet de conclusie dat de vreemdeling over zulk een vergunning zou beschikken. Aangenomen moet derhalve worden dat het verdrag zelf de verdragsstaten ten aanzien van deze categorie vreemdelingen geen plicht tot bijstandsverlening oplegt.
Op dit een en ander stuit het middel geheel af.
3.4 Nu het middel in het principale beroep faalt, behoeft het voorwaardelijk ingestelde incidentele beroep geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het principale beroep;
veroordeelt [eiser 1] en de Stichting in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 286,88 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, A.G. Pos, O. de Savornin Lohman en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer A. Hammerstein 1 februari 2002.