Uitspraak
24 november 2000
Eerste Kamer
Nrs. R99/035HR en R99/040 HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van R99/035 HR:
[Eisers], wonende op Curaçao, Bonaire, St. Maarten, Nederlandse Antillen, Aruba en in Nederland,
EISERS tot cassatie,
advocaat: mr. J. Groen,
t e g e n
de openbare rechtspersoon DE NEDERLANDSE ANTILLEN,
gevestigd te Willemstad, Curaçao, Nederlandse Antillen,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen.
en in de zaak van R99/040HR:
de openbare rechtspersoon DE NEDERLANDSE ANTILLEN,
gevestigd te Willemstad, Curaçao, Nederlandse Antillen,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. H.A. Groen,
t e g e n
[Verweerders], wonende op Curaçao, Bonaire, St. Maarten, Nederlandse Antillen, Aruba en in Nederland,
VERWEERDERS in cassatie,
advocaat: mr. J. Groen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 5 november 1997 ingediend verzoekschrift op verkorte termijn hebben eisers tot cassatie (in R99/035) - verder te noemen: [eisers] - zich gewend tot het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen, zittingsplaats Curaçao, en - na wijziging van eis - verzocht te verklaren voor recht dat art. 1 van de Landsverordening Toelating en Uitzetting (LTU) een ontoelaatbaar discriminatoir onderscheid bevat tussen in de Nederlandse Antillen geboren Nederlanders (en daarmee gelijkgestelden) enerzijds en andere Nederlanders anderzijds en dat bedoeld artikel derhalve op dit punt onverbindend is jegens [eisers] althans jegens eisers [eiser 1] en/of [eiser 2].
Verweerder in cassatie (in R99/035) - verder te noemen: het Land - heeft verzocht [eisers] niet-ontvankelijk te verklaren dan wel het verzoek af te wijzen.
Het Gerecht in eerste aanleg heeft bij vonnis van 16 maart 1998 de vordering van [eiser 1] en [eiser 2] afgewezen en de overige eisers niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen dit vonnis hebben [eisers] hoger beroep ingesteld bij het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba.
Bij vonnis van 24 november 1998 heeft het Hof het
bestreden vonnis vernietigd en voor recht verklaard:
1. dat de Landsverordening Toelating en Uitzetting, met uitzondering van de bepalingen der artikelen 22 tot en met 25, tevens niet van toepassing is op personen die de Nederlandse nationaliteit hebben verkregen door naturalisatie terwijl zij woonachtig waren in de Nederlandse Antillen;
2. dat onverminderd hetgeen in rov. 3.38 is overwogen, de Landsverordening Toelating en Uitzetting, zoals deze thans luidt, met uitzondering van de bepalingen der artikelen 22 tot en met 25, tevens niet van toepassing is op personen die als Nederlander van rechtswege of krachtens vergunning gedurende langer dan tien jaar onafgebroken in de Nederlandse Antillen zijn toegelaten geweest;
3. met afwijzing van het meer of anders gevorderde.
Het vonnis van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
In de zaak R99/035:
Tegen het vonnis van het Hof hebben [eisers] beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Het Land heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor het Land mede door mr. J.P. Heering, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep met veroordeling van eisers in de kosten.
In de zaak R99/040:
Tegen het vonnis van het Hof heeft het Land beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerders] hebben een verweerschrift ingediend.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor het Land mede door mr. J.P. Heering, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van het bestreden vonnis en tot terugwijzing van de zaak naar het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1 Het gaat in deze zaak om het volgende. Art. 5 van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen draagt de regeling van de toelating en uitzetting van Nederlanders als bedoeld in art. 3, lid 1 aanhef en onder f, van het Statuut, op aan de wetgever. Hieraan is uitvoering gegeven in de Landsverordening houdende regeling van de toelating tot en uitzetting uit de Nederlandse Antillen (LTU) van 24 april 1962 (P.B. 1966, 17, zoals gewijzigd, laatstelijk P.B. 1997, 237). Volgens [eisers] bevat art. 1 van die Verordening een ontoelaatbaar discriminatoir onderscheid tussen in de Nederlandse Antillen geboren Nederlanders (en daarmee gelijkgestelden) enerzijds en andere Nederlanders anderzijds en is bedoeld artikel derhalve op dit punt onverbindend jegens hen, althans jegens [eiser 1] en [eiser 2]. Het GEA heeft de daartoe strekkende vordering van [eiser 1] en [eiser 2] afgewezen en de overige eisers niet-ontvankelijk verklaard in hun vordering. Het Hof heeft dat vonnis vernietigd en beslist als hiervóór onder 1 is vermeld.
3.2 Zowel [eisers] als het Land hebben tegen het vonnis van het Hof beroep in cassatie ingesteld. De Hoge Raad ziet grond deze beroepen (achtereenvolgens) in één uitspraak te behandelen.
4. Beoordeling van het beroep in de zaak R99/035
4.1 Onderdeel A van het eerste middel keert zich tegen rov. 3.8 van het bestreden vonnis. Het onderdeel faalt, omdat het oordeel van het Hof juist is.
4.2 Onderdeel B keert zich tegen rov. 3.9 van 's Hofs vonnis, waarin het Hof heeft geoordeeld dat de in de LTU opgenomen beperkingen niet in strijd zijn met het bepaalde in art. 12 lid 1 IVBPR, art. 2 lid 1 Protocol no. 4 EVRM, art. 12 lid 4 IVBPR en art. 3 lid 2 Protocol no. 4 EVRM. Dit onderdeel faalt op de gronden die zijn vermeld in de punten 3.2.2.1 - 3.2.4.5 van de conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal.
4.3 Onderdeel C keert zich tegen rov. 3.11 - 3.20 van het vonnis, waarin het Hof heeft geoordeeld dat het in de LTU gemaakte onderscheid tussen Antillianen en 'andere Nederlanders' in zijn algemeenheid geen verboden discriminatie oplevert als bedoeld in de desbetreffende bepalingen van het IVBPR, het IVESC en het EVRM.
Anders dan het onderdeel betoogt, kan reeds daarom geen argument worden ontleend aan art. 1 van het Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie, omdat het begrip 'nationale afstamming' niet de politiek-juridische betekenis heeft van nationaliteit of onderdaanschap, doch een etnografische betekenis. Het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen heeft alleen betrekking op discriminatie naar geslacht en mist hier dus eveneens toepassing.
Voor zover het onderdeel klaagt dat het Hof een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, faalt het eveneens. Het Hof heeft immers - overeenkomstig hetgeen de Hoge Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 7 mei 1993, nr. 8152, NJ 1995, 259 - onderzocht of voor het verschil in behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat, welke ontbreekt indien met het gemaakte onderscheid geen legitiem doel wordt nagestreefd of indien dit onderscheid niet kan worden aangemerkt als een passend middel om dat doel te bereiken.
Voor zover het onderdeel klaagt dat het Hof die maatstaf onjuist heeft toegepast, kan het evenmin tot cassatie leiden. Het oordeel van het Hof dat de bescherming van economische belangen van de Antilliaanse inwoners een legitiem doel dient, getuigt immers niet van een onjuiste rechtsopvatting. Dat oordeel is evenmin onbegrijpelijk.
Ten slotte geeft het oordeel van het Hof dat het ter bereiking van dit doel gebruikte middel niet disproportioneel is, niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Het is voorts niet onbegrijpelijk en ook niet onvoldoende gemotiveerd.
Het onderdeel stuit op het vorenoverwogene af.
4.4 Het tweede middel bestrijdt rov. 3.21 van het vonnis van het Hof, doch tevergeefs. Het middel ziet eraan voorbij dat van schending van art. 132 lid 5 EG-Verdrag (art. 183 lid 5 EG) in samenhang met art. 136 EG-Verdrag (art. 187 EG) geen sprake kan zijn, nu gesteld noch gebleken is dat [eisers] afkomstig zijn uit, of speciale banden hebben met andere lidstaten van de Europese Gemeenschap dan Nederland. Het middel miskent bovendien dat art. 132 lid 5 EG-Verdrag en art. 232 van het Associatiebesluit van 25 juli 1991 niet tot doel hebben een gelijke behandeling van de onderdanen uit de lidstaten te verzekeren ten opzichte van eigen onderdanen uit landen en gebieden overzee.
5. Beoordeling van het middel in de zaak R99/040
5.1 Het Land heeft zowel in eerste aanleg als in hoger beroep gesteld dat [verweerders] niet-ontvankelijk zijn in hun vordering, omdat hun geboorteplaatsen niet bekend waren en uit hun stellingen niet bleek dat de LTU op hen van toepassing was of dat zij een redelijk belang bij hun vordering hadden.
5.2 Het Hof heeft in rov. 3.3 van zijn vonnis een onderscheid gemaakt tussen Antillianen en Nederlanders die niet Antilliaan zijn en daarbij vervolgens in rov. 3.4 onderscheiden:
a. "andere Nederlanders" die in Aruba zijn geboren;
b. "andere Nederlanders" die Nederlander zijn geworden door naturalisatie, terwijl zij ingezetenen waren van de Nederlandse Antillen (althans geen banden met Nederland of Aruba hadden), zonder dat de naturalisatie geschiedde na onafgebroken verblijf in de Nederlandse Antillen van langer dan tien jaar;
c. "andere Nederlanders" die langer dan tien jaar onafgebroken in de Nederlandse Antillen zijn toegelaten geweest, maar vervolgens ten minste drie jaar onafgebroken daarbuiten hebben verbleven, anders dan voor studie of geneeskundige behandeling.
Door het grote aantal appellanten, zo overweegt het Hof vervolgens, is aannemelijk dat elk van deze sub-groepen in de procedure vertegenwoordigd is.
De onderdelen 1 en 2 klagen terecht dat het Hof daarmee voormeld beroep op niet-ontvankelijkheid heeft verworpen op grond van een ontoereikende motivering. Met uitzondering van die van partij [eiser 2] ontbreken immers de noodzakelijke specifieke gegevens die nodig zijn om vast te stellen dat [eisers] tot een van de voormelde groepen behoren. Het verweer van [eisers] dat zij een informele vereniging zijn die zich ten doel stelt de onderhavige procedure te voeren ter bevordering van haar collectief belang, faalt, omdat een dergelijke vereniging, als zij al zou bestaan, als zodanig niet in deze procedure is verschenen.
De onderdelen 1 en 2 treffen in zoverre doel.
5.3 Onderdeel 3 keert zich tegen rov. 3.29 van het bestreden vonnis. Volgens het onderdeel had het Hof, vastgesteld hebbend dat de hiervoor in 5.2 onder b genoemde genaturaliseerde "andere Nederlanders" op grond van het verdragsrechtelijke discriminatieverbod met Antillianen gelijk behoren te worden gesteld, moeten oordelen dat art. 3, eerste lid onder h, van de LTU vervallen is, doch had het Hof niet op grond daarvan, noch op grond van hetgeen het Hof in rov. 3.30 overweegt, voor recht mogen verklaren dat de LTU met uitzondering van de bepalingen der artikelen 22 tot en met 25, niet van toepassing is op de door het Hof bedoelde categorie van personen, omdat het Hof daarmee de inhoud van art. 1 LTU wijzigt en aldus treedt in hetgeen is voorbehouden aan de wetgever. Het onderdeel voert een soortgelijk bezwaar aan tegen rov. 3.31 en volgende.
De aangevallen overwegingen en het dictum van het Hof moeten aldus worden verstaan dat het Hof de vordering van [eisers] voor zover deze is ingesteld door degenen die door het Hof in zijn overwegingen en dictum zijn aangeduid, heeft toegewezen in dier voege dat het ten aanzien van hen de bepalingen van de LTU die naar het oordeel van het Hof verdragsrechtelijk verboden discriminatie opleveren, buiten toepassing heeft gelaten. Aldus oordelend is het Hof binnen de grenzen van zijn rechterlijke taak gebleven en heeft het Hof voorzien in de gevraagde effectieve rechtsbescherming overeenkomstig de, ook voor het Land klaarblijkelijk duidelijke, strekking van de vordering. Het onderdeel kan daarom niet tot cassatie leiden.
5.4 De onderdelen 4 en 5 van het middel zijn gericht tegen rov. 3.36 en rov. 3.39.
In rov. 3.36 oordeelt het Hof dat voor een persoon die als Nederlander langer dan tien jaar legaal in de Nederlandse Antillen heeft gewoond, de Nederlandse Antillen gelden als "the territory of the State of which he is a national" als bedoeld in art. 3, tweede lid, Protocol no. 4 EVRM onderscheidenlijk als "his own country" als bedoeld in art. 12, vierde lid, IVBPR.
Voor zover het Hof zijn oordeel heeft gebaseerd op art. 3, tweede lid, Protocol no. 4 EVRM is dat oordeel onjuist. Het Hof heeft immers miskend dat het Koninkrijk der Nederlanden de mogelijkheid heeft opengehouden dat voor toepassing van artikel 3 van Protocol no. 4 bij wettelijke regeling onderscheid wordt gemaakt tussen Nederlanders naar gelang zij behoren tot Nederland of de Nederlandse Antillen. Dit onderscheid is gerechtvaardigd, nu voor de toepassing van de artikelen 2 en 3 van het Protocol Nederland en de Nederlandse Antillen als afzonderlijke gebieden worden aangemerkt.
Ook ten aanzien van art. 12 lid 4 IVBPR heeft het Koninkrijk der Nederlanden het voorbehoud gemaakt dat Nederland en de Nederlandse Antillen voor toepassing van deze bepaling worden beschouwd als "separate countries" (Trb. 1978, nr. 177). Daarmee is echter niet onverenigbaar dat de Nederlandse Antillen voor een aantal van de personen in het onderhavige geding heeft te gelden als hun "own country". De normale betekenis van de bewoordingen van deze bepaling wijst erop dat de daaraan te ontlenen bescherming betrekking heeft op een grotere categorie van personen dan alléén de "nationals" of "citizens" van de betrokken staat. De in overeenstemming hiermee door het Hof, blijkens zijn oordeel dat tussen de Nederlandse Antillen en "andere Nederlanders" die daar gedurende meer dan tien jaar onafgebroken legaal hebben gewoond, sprake is van een zodanig sterke band dat dit land ten opzichte van hen moet worden aangemerkt als "own country" in de zin van art. 12 lid 4 IVBPR, aan deze bepaling gegeven uitleg getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting.
Uitgaande van de aan laatstvermelde bepaling te ontlenen bescherming heeft het Hof geoordeeld dat het onaanvaardbaar is dat het recht op terugkeer voor de hier bedoelde personen in alle gevallen reeds na een verblijf van drie jaar buiten de Nederlandse Antillen verloren gaat. Het Hof heeft uitdrukkelijk (rov. 3.38) in het midden gelaten onder welke, wettelijk te bepalen, omstandigheden wel aanvaardbaar is dat "de Nederlandse Antillen niet langer geacht worden als eigen land voor deze groep te gelden". Met dit een en ander heeft het Hof tot uitdrukking gebracht dat de LTU alleen buiten toepassing dient te blijven voor diegenen van de in dit geding betrokken personen die de voormelde aantoonbare sterke band met de Nederlandse Antillen hebben behouden. Aldus verstaan geeft het oordeel van het Hof niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
De onderdelen 4 en 5 zijn mitsdien tevergeefs voorgesteld. Onderdeel 6 heeft naast deze onderdelen geen zelfstandige betekenis en kan daarom onbesproken blijven.
5.5 Onderdeel 7, waarin wordt geklaagd dat het Hof zijn in het dictum van het vonnis neergelegde beslissing in de vorm van verklaringen voor recht heeft gesteld in te algemene bewoordingen, treft in zoverre doel dat het Hof, naar volgt uit de gegrondheid van de onderdelen 1 en 2, heeft verzuimd in het dictum van zijn vonnis met voldoende nauwkeurigheid aan te geven ten opzichte van wie het gevorderde (gedeeltelijk) wordt toe- dan wel afgewezen. Nu dat vonnis in verband met de gegrondheid van de onderdelen 1 en 2 vernietigd moet worden, heeft het Land voor het overige geen belang bij de behandeling van dit onderdeel.
6. Beslissing
De Hoge Raad:
in de zaak R99/035:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eisers] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Land begroot op ƒ 575,-- aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris;
in de zaak R99/040:
vernietigt het vonnis van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba van 24 november 1998;
verwijst het geding ter verdere behandeling en beslissing naar dat Hof;
veroordeelt [verweerders] in de kosten van het geding in casssatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Land begroot op ƒ 575,-- aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president F.H.J. Mijnssen als voorzitter en de raadsheren W.H. Heemskerk, J.B. Fleers, O. de Savornin Lohman en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 24 november 2000.