Uitspraak
17 november 2000
Eerste Kamer
Rek.nr. R00/015HR
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
1. STIENSTRA BEDRIJFSPROJEKTONTWIKKELING B.V., gevestigd te Heerlen,
2. [Verzoekers 2], beiden wonende te Maastricht,
3. [Verzoekers 3], beiden wonende te Eijsden,
4. [Verzoekers 4], beiden wonende te Rijckholt, gemeente [woonplaats],
5. de rechtspersoonlijkheid bezittende stichting KANUNNIK SALDEN STICHTING, gevestigd te Maastricht,
VERZOEKERS tot cassatie, voorwaardelijk incidenteel verweerders,
advocaat: mr. E.D. Vermeulen,
t e g e n
1. DE GEMEENTE MAASTRICHT, gevestigd te Maastricht,
2. DE GEMEENTE EIJSDEN, gevestigd te Eijsden,
VERWEERSTERS in cassatie, voorwaardelijk incidenteel verzoeksters,
advocaat: mr. F.H.A.M. Thunnissen.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 25 september 1998 ter griffie van de Rechtbank te Maastricht ingediend verzoekschrift hebben verweersters in cassatie - verder te noemen: de gemeenten - zich gewend tot die Rechtbank en verzocht op grond van het bepaalde in art. 26 Wet Pro voorkeursrecht gemeenten de overeenkomsten die verzoekster tot cassatie sub 1 - verder te noemen: Stienstra - met verzoekers tot cassatie sub 2 tot en met 5 - verder te noemen: de grondeigenaren - heeft gesloten betreffende de gronden van de grondeigenaren, die gelegen zijn in het gebied van het toekomstige "Bedrijventerrein Eijsden-Maastricht", nietig te verklaren.
Stienstra en de grondeigenaren hebben het verzoek gemotiveerd bestreden.
De Rechtbank heeft bij beschikking van 7 januari 1999 het verzoek van de gemeenten afgewezen.
Tegen deze beschikking hebben de gemeenten hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Stienstra; de grondeigenaren hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij beschikking van 1 december 1999 heeft het Hof voormelde beschikking van de Rechtbank vernietigd en opnieuw rechtdoende het verzoek van de gemeente toegewezen.
De beschikking van het Hof is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van het Hof hebben Stienstra en de grondeigenaren beroep in cassatie ingesteld. De gemeenten hebben voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. Het cassatierekest en het verweerschrift tevens houdende het voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep zijn aan deze beschikking gehecht en maken daarvan deel uit.
De gemeenten hebben verzocht het principale beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Ilsink strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel in het principale beroep
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Provinciale Staten van Limburg hebben bij besluit van 18 juni 1993 een streekplanherziening vastgesteld voor het gebied dat is gelegen tussen de bebouwde kommen Gronsveld en Heugem/Randwyck-Zuid, welk gebied is gelegen in de gemeenten Eijsden en Maastricht. Het doel van de herziening van het streekplan op dit onderdeel is de ontwikkeling van een gemeentegrensoverschrijdend bedrijventerrein ter grootte van ca. 90 ha mogelijk te maken.
(ii) Door de gemeenteraad van de gemeente Maastricht is in verband met het voorgaande op 4 maart 1997 vastgesteld het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eijsden-Maastricht", voorzover het haar grondgebied betreft; de gemeente Eijsden heeft op 11 maart 1997 het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Eijsden-Maastricht" vastgesteld, voorzover het haar grondgebied betreft.
(iii) Door beide gemeenten zijn de gronden in het toekomstige bedrijventerrein, voorzover op ieders grondgebied gelegen, aangewezen als gronden waarop de Wet voorkeursrecht gemeenten (verder: Wvg) van toepassing is. In de gemeente Maastricht heeft die aanwijzing plaatsgevonden bij besluit van de gemeenteraad van 3 september 1996 (vervroegd, op basis van art. 8 Wvg Pro) en bij besluit van de gemeenteraad van 4 maart 1997 (definitief, op basis van art. 2 Wvg Pro). In de gemeente Eijsden heeft de aanwijzing plaatsgevonden bij besluit van de gemeenteraad van 10 september 1996 (vervroegd, op basis van art. 8 Wvg Pro) en bij besluit van de gemeenteraad van 11 maart 1997 (definitief, op basis van art. 2 Wvg Pro).
(iv) In de loop van 1998 heeft Stienstra met de grond- eigenaren zogenaamde samenwerkingsovereenkomsten gesloten, betrekking hebbend op de aan de grondeigenaren toebehorende gronden, gelegen binnen de grenzen van het hiervoor bedoelde toekomstige bedrijventerrein.
3.2 De gemeenten hebben bij op 25 september 1998 ter griffie van de Rechtbank ingekomen verzoekschrift krachtens het bepaalde in art. 26 Wvg Pro de nietigheid ingeroepen van de hiervoor in 3.1 onder (iv) vermelde overeenkomsten.
De Rechtbank heeft dit verzoek afgewezen. Het Hof heeft de beschikking van de Rechtbank vernietigd en de bedoelde overeenkomsten alsnog nietig verklaard.
3.3.1 Bij de beoordeling van het tegen 's Hofs beschikking gerichte cassatiemiddel moet het volgende worden vooropgesteld.
3.3.2 Het in de Wvg geregelde voorkeursrecht houdt volgens de parlementaire geschiedenis van de oorspronkelijke wet in "een verwervingsvoorrang voor de gemeente ingeval de eigenaar of zakelijk gerechtigde vrijwillig mocht overgaan tot vervreemding" en is bedoeld als een "instrument ter versterking van de positie van de gemeenten bij hun aankoopbeleid" (Kamerstukken II, 1979-1980, 13713, nr. 36, blz. 12, en 1975-1976, 13713, nrs. 1-3, blz. 12). Het beoogt "de bevordering van een slagvaardig en vooruitziend aankoopbeleid, dat zo min mogelijk zal worden doorkruist door transacties met derden met de mogelijke gevolgen van dien, zoals prijsopdrijving of vrijheidsbeperking in de uitvoering van bestemmingsplannen" (Kamerstukken II, 1976-1977, 13713, nr. 9, blz. 4).
Bij de totstandkoming van de Wet van 4 juli 1996, Stb. 389, waarbij de werkingssfeer van de Wvg aanzienlijk is uitgebreid en deze wet ook overigens ingrijpend is gewijzigd, is, naast andere doeleinden, als belangrijkste doel van het voorkeursrecht genoemd de regisserende rol van de gemeente bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties, ook wel aangeduid als de 'regiefunctie' van de gemeente. In de memorie van toelichting, blz. 4, wordt te dien aanzien overwogen:
"Om de regie bij de samenwerking met de particuliere sector vlot te doen verlopen blijft het echter noodzakelijk dat gemeenten zich ook actief kunnen opstellen op de grondmarkt. Garanties dat de uitvoering door derden tijdig en kwalitatief voldoende tot stand zal komen zijn in de praktijk lastig te bedingen. Door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid zijn gemeenten beter in staat de noodzakelijke woningbouwlocaties tijdig te (doen) realiseren. De gemeente kan immers als eigenaar van de gronden zelf bepalen welke planonderdelen, onder welke condities, op welk tijdstip en door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Door tijdige verwerving kan de gemeente ook voorkomen dat grond in handen komt van particulieren die niet tot zelfuitvoering willen overgaan, maar de grond bijvoorbeeld uit speculatiemotieven in bezit willen nemen."
3.3.3 Volgens art. 26 lid 1 Wvg Pro kan een gemeente de nietigheid inroepen van rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het belang van de gemeente bij haar in deze wet geregelde voorkeurspositie. Voor de interpretatie van art. 26 is Pro in het bijzonder de ontstaansgeschiedenis van de Wet van 4 juli 1996 van belang, bij welke wet deze bepaling haar huidige inhoud heeft gekregen.
Het middel stelt de vraag aan de orde, wanneer een overeenkomst waarbij de eigenaar van gronden waarop een voorkeursrecht krachtens de Wvg is gevestigd, aan een derde zekere rechten op en bevoegdheden ten aanzien van die gronden heeft gegeven, kan worden aangemerkt als een rechtshandeling die is verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het belang van de gemeente bij haar in de Wvg geregelde voorkeurspositie, zodat de gemeente de nietigheid ervan kan inroepen op de voet van art. 26. Te dien aanzien geldt het volgende.
3.3.4 Uit de bewoordingen van art. 26 lid Pro 1, het stelsel van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de wetsgeschiedenis volgt dat in de eerste plaats zal moeten komen vast te staan, dat de overeenkomst de kennelijke strekking heeft om het voorkeursrecht van de gemeente te ontgaan en daartoe aldus is opgezet dat geen vervreemding (in de zin van art. 1 Wvg Pro) zal plaatsvinden gedurende het bestaan van het voorkeursrecht, of althans gedurende een in het licht van de strekking van art. 26 relevant Pro deel van die periode, doch de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond door de eigenaar in een zodanige mate worden overgedragen aan een of meer andere (rechts-)personen, dat een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde neerkomt als vervreemding. In de parlementaire geschiedenis van de Wet van 4 juli 1996 wordt in dit verband gesproken over "feitelijke levering" of "economische-eigendomsoverdracht".
In de tweede plaats kan van een afbreuk doen aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie slechts sprake zijn, indien voldoende aannemelijk is dat, als de partijen bij de overeenkomst niet deze overeenkomst hadden gesloten maar een overeenkomst die tot vervreemding van de gronden zou hebben gestrekt, de gemeente van het voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt en zo mogelijk tot aankoop van de gronden zou zijn overgegaan.
3.3.5 Het tweede in 3.3.4 genoemde vereiste houdt verband met het volgende.
Art. 26 lid 1 vereist Pro niet slechts dat door de rechtshandeling afbreuk wordt gedaan aan de voorkeurspositie van de gemeente, maar tevens dat afbreuk wordt gedaan aan het belang dat de gemeente bij die voorkeurspositie heeft. Voor de beantwoording van de vraag om welke belangen het hierbij kan gaan, is het hiervoor in 3.3.2 overwogene van belang. Het hangt van het door de gemeente gevoerde, c.q. voorgenomen beleid af, welke belangen in het concrete geval in aanmerking moeten worden genomen. Wanneer voldaan is aan het tweede vereiste, zal echter in beginsel kunnen worden aangenomen dat de overeenkomst afbreuk doet aan het concrete belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie.
Dit kan evenwel anders zijn, indien de partijen bij de overeenkomst de bedoeling hebben om de nieuwe bestemming te verwezenlijken. De minister heeft hierover in de Tweede Kamer opgemerkt "dat, ook al is het voorkeursrecht gevestigd, de gemeente niets zal kunnen ondernemen tegen economische-eigendomsoverdrachten die tot doel hebben de toegedachte bestemming uit te voeren" (Hand. II, 7 februari 1996, TK 52-3857). Deze opmerking bouwt kennelijk voort op de in de conclusie van de Advocaat-Generaal Ilsink onder 2.11 weergegeven passage uit de nota naar aanleiding van het verslag en sluit ook aan bij de laatste volzin van het hiervoor in 3.3.2 weergegeven citaat uit de memorie van toelichting. Deze passages weerspiegelen de aan de Wvg, zoals in 1996 gewijzigd, ten grondslag liggende opvatting dat het gemeentelijk voorkeursrecht een instrument is dat ten dienste staat aan de tijdige realisering van de nieuwe bestemming en dat als die bestemming verwezenlijkt wordt door anderen dan de gemeente, de gemeente niet zonder meer nog belang heeft bij het hanteren van dat instrument. Dit wordt niet anders, wanneer de verwezenlijking van de bestemming geschiedt door en voor rekening en risico van een ander dan de eigenaar.
In beide passages wordt evenwel eraan voorbijgezien dat blijkens het hiervoor in 3.3.2 overwogene het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie mede gelegen kan zijn in de betekenis ervan voor de uitoefening van een regiefunctie bij de verwezenlijking van de bestemming. Indien de gemeente deze regiefunctie inderdaad wil uitoefenen, zal niet op de enkele grond dat de overeenkomst tot doel heeft de toegedachte bestemming uit te voeren, geoordeeld kunnen worden dat de overeenkomst geen afbreuk doet aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie. Daartoe zal dan tevens moeten komen vast te staan dat de partijen bij de overeenkomst - of althans één van hen - niet slechts bereid zijn om de nieuwe bestemming te verwezenlijken, maar tevens dat
(a) zij daartoe financieel en anderszins - al dan niet met de hulp van derden - inderdaad in staat zijn en zij voorts zich bereid hebben verklaard om zich op een zodanige wijze jegens de gemeente te verbinden, dat de gerechtvaardigde belangen van de gemeente bij verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het door de gemeente gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd, doch
(b) de gemeente dit aanbod zonder goede grond van de hand heeft gewezen, dan wel tussen de gemeente en de bedoelde partijen geen overeenstemming is bereikt omdat de gemeente harerzijds eisen stelt die zij met inachtneming van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet mocht stellen.
Of dit het geval is, zal niet steeds binnen de in art. 26 lid 2 bedoelde Pro termijn van acht weken kunnen worden vastgesteld. Zo nodig zal de gemeente tot bewaring van recht binnen deze termijn een verzoek tot vernietiging van de overeenkomst kunnen indienen.
3.4 In 's Hofs rov. 4.9 ligt het oordeel besloten dat voldaan is aan het eerste vereiste, hiervoor in 3.3.4 vermeld. Tegen dit oordeel is geen klacht gericht. Daarbij moet worden aangetekend dat het Hof niet blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, voorzover het in verband met dit vereiste belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat door de grondeigenaren in verband met de realisatie van de bestemming geen enkel financieel risico wordt gelopen.
Blijkens zijn rov. 4.9, laatste volzin, was het Hof voorts van oordeel dat kan worden aangenomen dat als Stienstra en de grondeigenaren in plaats van de litigieuze overeenkomsten overeenkomsten zouden hebben gesloten die tot vervreemding van de gronden zouden hebben gestrekt, de gemeenten van haar voorkeursrecht gebruik zouden hebben gemaakt en zo mogelijk tot aankoop van de gronden zouden zijn overgegaan. Nu dit oordeel in cassatie niet is bestreden, staat daarmee vast dat ook aan het tweede vereiste is voldaan.
3.5 Blijkens de in hoger beroep niet bestreden vaststelling van de Rechtbank in haar rov. 3.7 blijkt uit de overgelegde stukken dat het tijdig verwezenlijken van de op de betrokken gronden rustende bestemming bij de samenwerkingsovereenkomsten tussen Stienstra en de grondeigenaren voorop wordt gesteld. Stienstra en de grondeigenaren hebben voorts gesteld dat zij tot het verwezenlijken van de bestemming in staat zijn. Tevens hebben zij aangevoerd dat zij de gemeenten hebben aangeboden een regeling te treffen over de wijze waarop en het tempo waarin de realisering gestalte krijgt, zodat de gemeenten hun "regiefunctie" zouden kunnen waarmaken.
Het Hof heeft ten aanzien van dit een en ander in zijn rov. 4.6 overwogen:
"4.6 Voor de onderhavige zaak betekent dit dat beoordeeld zal moeten worden of de tussen Stienstra en de grondeigenaren gesloten overeenkomsten de kennelijke strekking hebben afbreuk te doen aan het voorkeursrecht van de gemeenten.
Dat voor een eventuele toewijzing van het vernietigingsverzoek tevens zou moeten blijken dat de betreffende overeenkomsten de verwezenlijking van de door de gemeenten beoogde bestemming in de weg staan dan wel leiden tot een niet tijdige verwezenlijking van die bestemming, volgt naar het oordeel van het hof noch uit de tekst van de wet noch uit de wetsgeschiedenis."
In rov. 4.9 heeft het Hof vervolgens overwogen dat de door het Hof in zijn rov. 4.8 beschreven gang van zaken voorafgaande aan het sluiten van de litigieuze overeenkomsten, alsmede de inhoud van die overeenkomsten zelf (te weten dat zij strekken tot, kort samengevat, economische-eigendomsoverdracht), naar het oordeel van het Hof geen andere conclusie toelaten dan dat de overeenkomsten zijn aangegaan met de kennelijke bedoeling afbreuk te doen aan de voorkeurspositie van de gemeenten. Uit het hiervoor in 3.3.3 t/m 3.3.5 overwogene volgt dat het Hof, aldus oordelend, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. De hierop betrekking hebbende klachten van onderdeel 1 zijn derhalve gegrond.
3.6 Onderdeel 2 is gericht tegen 's Hofs rov. 4.7, waarin het Hof heeft overwogen dat onjuist is de stelling van Stienstra en de grondeigenaren, dat de in zijn rov. 4.6 weergegeven uitleg van art. 26 Wvg Pro zich niet verdraagt met het in art. 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM vastgelegde recht op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht. Het onderdeel betoogt in dit verband onder meer dat de regeling van art. 26, zoals door het Hof verstaan, niet voldoet aan de te stellen eisen van proportionaliteit en subsidiariteit, gezien de omstandigheid dat bij de toepassing van de Onteigeningswet in beginsel wel rekening wordt gehouden met de omstandigheid dat de eigenaar bereid en in staat is om de nieuwe bestemming zelf te verwezenlijken. Nu, naar hiervoor is overwogen, ook bij de toepassing van art. 26 hiermee Pro rekening moet worden gehouden, behoeft deze klacht geen behandeling. Voorzover het onderdeel meer in het algemeen strekt ten betoge dat art. 26 in Pro strijd is met het bedoelde art. 1, faalt het. Uit het hiervoor in 3.3.2 t/m 3.3.5 overwogene volgt dat de inmenging in het eigendomsrecht van eigenaren van bepaalde gronden, voorzien in art. 26, een legitiem publiek belang dient en dat niet gezegd kan worden dat daarbij geen 'fair balance' is getroffen tussen het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.
3.7 Onderdeel 3 is gericht tegen de verwerping door het Hof van het door Stienstra en de grondeigenaren voorwaardelijk ingestelde incidentele hoger beroep, waarin door hen werd verzocht - indien het incidenteel hoger beroep aan de orde zou komen - de beschikking van de Rechtbank te vernietigen en, opnieuw recht doende, alsnog de gemeente Maastricht in haar verzoek niet-ontvankelijk te verklaren wegens het ontbreken van een deugdelijk procesbesluit en de gemeente Eijsden wegens het ontbreken van enig belang.
Het Hof heeft te dien aanzien vastgesteld, voorzover in cassatie van belang - mede gezien het na 's Hofs beschikking gewezen arrest van de Hoge Raad van 14 april 2000, nr. C98/216, NJ 2000, 626 -, dat
(i) het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht op 24 augustus 1998 besloten heeft om een verzoek tot nietigverklaring op grond van art. 26 Wvg Pro in te gaan dienen en dat het college, gelet op de in art. 26 lid 2 Wvg Pro bepaalde termijn, tot het nemen van dit besluit bevoegd was;
(ii) dat de gemeenteraad in zijn vergadering van 15 september 1998 de besluitvorming omtrent het voeren van civielrechtelijke rechtsgedingen heeft gedelegeerd aan het college van burgemeester en wethouders;
(iii) dat de indiening van het de onderhavige procedure inleidende verzoekschrift heeft plaatsgevonden na de inwerkingtreding van dit delegatiebesluit.
Onder deze omstandigheden achtte het Hof bekrachtiging van het besluit van burgemeester en wethouders van 24 augustus 1998 door de raad niet nodig en kennelijk evenmin een nieuw besluit van het college van burgemeester en wethouders tot bekrachtiging van het besluit van 24 augustus 1998. Deze oordelen geven, ook in het licht van het genoemde arrest van de Hoge Raad, niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en zijn niet onbegrijpelijk. Onderdeel 3 is derhalve tevergeefs voorgesteld.
3.8 Nu onderdeel 3 van het middel in het principale beroep faalt, behoeft het incidentele beroep, dat is ingesteld onder de voorwaarde dat dit derde onderdeel geheel of gedeeltelijk gegrond mocht worden bevonden, geen behandeling.
3.9 Het in 3.5 overwogene brengt mee dat de bestreden beschikking niet in stand kan blijven. De overige klachten van het middel behoeven geen behandeling. Na verwijzing zullen partijen hun stellingen desgewenst kunnen aanpassen naar aanleiding van hetgeen in deze beschikking is overwogen.
4.Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de beschikking van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch van 1 december 1999;
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Arnhem ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt de gemeenten in de kosten van het geding in cassa-tie, tot op deze uitspraak aan de zijde van Stienstra en de grondeigenaren begroot op ƒ 525,-- aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president F.H.J. Mijnssen als voorzitter en de raadsheren W.H. Heemskerk, J.B. Fleers, O. de Savornin Lohman en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 17 november 2000.