Uitspraak
10 november 2000
Eerste Kamer
Rek.nr. R99/210HR
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
1. DE GEMEENTE ZOETERMEER, gevestigd te Zoetermeer,
2. [Verzoeker 2], wonende te [woonplaats],
3. [Verzoeker 3], wonende te [woonplaats],
4. [Verzoeker 4], wonende te [woonplaats],
5. [Verzoeker 5], wonende te [woonplaats],
6. [Verzoeker 6], wonende te [woonplaats],
7. STAL DE KRAAL, CORAL’S FARM AND STUD B.V., gevestigd te Rotterdam,
VERZOEKERS tot cassatie, voorwaardelijk incidenteel verweerders,
advocaat: mr. M.A. Leijten,
t e g e n
DE GEMEENTE BLEISWIJK, gevestigd te Bleiswijk,
VERWEERSTER in cassatie, voorwaardelijk incidenteel verzoekster,
advocaat: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 18 augustus 1998 ter griffie van de Rechtbank te Rotterdam ingekomen verzoekschrift heeft verweerster in cassatie - verder te noemen: Bleiswijk - zich gewend tot die Rechtbank en verzocht de door verzoekster tot cassatie sub 1 - verder te noemen:
Zoetermeer - enerzijds en verzoekers tot cassatie sub 2 tot en met 7 - verder te noemen: de grondeigenaren - anderzijds in strijd met art. 26, lid 1, van de Wet voorkeursrecht gemeenten verrichte rechtshandelingen nietig te verklaren.
Zoetermeer en de grondeigenaren hebben het verzoek bestreden.
De Rechtbank heeft bij beschikking van 19 november 1998 het verzoek afgewezen.
Tegen deze beschikking heeft Bleiswijk hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij beschikking van 21 oktober 1999 heeft het Hof de beschikking van de Rechtbank vernietigd, het verzoek toegewezen en de ontwikkelingsovereenkomsten tussen de grondeigenaren enerzijds en Zoetermeer anderzijds gesloten ultimo juni 1998, aanvang juli 1998, nietig verklaard.
De beschikking van het Hof is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van het Hof hebben Zoetermeer en de grondeigenaren beroep in cassatie ingesteld. Bleiswijk heeft voorwaardelijk incidenteel cassatieberoep ingesteld. Het cassatierekest en het verweerschrift tevens houdende het voorwaardelijk incidenteel beroep zijn aan deze beschikking gehecht en maken daarvan deel uit.
Partijen hebben over en weer verzocht het beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Ilsink strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van Zoetermeer en de grondeigenaren heeft bij brief van 22 juni 2000 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van de middelen
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) In de gemeente Bleiswijk dient een regionaal bedrijventerrein "Hoefweg" te worden gerealiseerd, dat een functie zal hebben voor zowel de Haagse als de Rotterdamse regio. Dit vloeit voort uit het streekplan Rijnmond, interim-beleidsnota 1996. Bleiswijk heeft dit vertaald in de structuurvisie Bleiswijk-Noord en voor de gronden gelegen ten zuiden van de Rijksweg A12 (totaal 83 hectaren) verder uitgewerkt in een concept-bestemmingsplan "Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid".
(ii) De gemeenteraad van Bleiswijk heeft bij besluit van 17 oktober 1996, gepubliceerd in de Staatscourant van 30 oktober 1996, nr. 210, op grond van het bepaalde bij art. 8 Wet voorkeursrecht gemeenten (verder: Wvg) in dat besluit nader aangeduide gronden aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 t/m 24, 26 en 27 Wvg van toepassing zijn.
(iii) De grondeigenaren zijn eigenaar van gronden gelegen in het gebied waarop het concept-bestemmingsplan "Bedrijventerrein Hoefweg-Zuid" betrekking heeft en waarop het hiervoor in (ii) bedoelde voorkeursrecht rust.
(iv) De grondeigenaren hebben in juni/juli 1998 met Zoetermeer overeenkomsten gesloten ten aanzien van de gronden waarvan zij eigenaar zijn (totaal ongeveer 84 hectaren). Deze overeenkomsten hebben primair ten doel de eigendomsoverdracht van de gronden aan Zoetermeer. Partijen zijn het er echter over eens, dat het voorkeursrecht van Bleiswijk daaraan in de weg staat. Subsidiair houden deze overeenkomsten in, dat Zoetermeer de beschikking over deze gronden krijgt om ze op basis van exclusiviteit te ontwikkelen in overeenstemming met het plan van Bleiswijk. De grondeigenaren ontvangen als tegenprestatie een basisbedrag van Zoetermeer, dat bij wege van vooruitbetaling door Zoetermeer zal worden voldaan. Een uiteindelijk positief, dan wel negatief resultaat na ontwikkeling komt ten bate, dan wel ten laste van Zoetermeer.
3.2 Bleiswijk heeft bij op 18 augustus 1998 ter griffie van de Rechtbank ingekomen verzoekschrift krachtens het bepaalde in art. 26 Wvg de nietigheid ingeroepen van de hiervoor in 3.1 onder (iv) vermelde overeenkomsten.
De Rechtbank heeft dit verzoek afgewezen. Het Hof heeft de beschikking van de Rechtbank vernietigd en de bedoelde overeenkomsten alsnog nietig verklaard.
3.3.1 Bij de beoordeling van de tegen 's Hofs beschikking gerichte cassatiemiddelen moet het volgende worden vooropgesteld.
3.3.2 Het in de Wvg geregelde voorkeursrecht houdt volgens de parlementaire geschiedenis van de oorspronkelijke wet in "een verwervingsvoorrang voor de gemeente ingeval de eigenaar of zakelijk gerechtigde vrijwillig mocht overgaan tot vervreemding" en is bedoeld als een "instrument ter versterking van de positie van de gemeenten bij hun aankoopbeleid" (Kamerstukken II, 1979-1980, 13713, nr. 36, blz. 12, en 1975-1976, 13713, nrs. 1-3, blz. 12). Het beoogt "de bevordering van een slagvaardig en vooruitziend aankoopbeleid, dat zo min mogelijk zal worden doorkruist door transacties met derden met de mogelijke gevolgen van dien, zoals prijsopdrijving of vrijheidsbeperking in de uitvoering van bestemmingsplannen" (Kamerstukken II, 1976-1977, 13713, nr. 9, blz. 4).
Bij de totstandkoming van de Wet van 4 juli 1996, Stb. 389, waarbij de werkingssfeer van de Wvg aanzienlijk is uitgebreid en deze wet ook overigens ingrijpend is gewijzigd, is, naast andere doeleinden, als belangrijkste doel van het voorkeursrecht genoemd de regisserende rol van de gemeente bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties, ook wel aangeduid als de ‘regiefunctie’ van de gemeente. In de memorie van toelichting, blz. 4, wordt te dien aanzien overwogen:
"Om de regie bij de samenwerking met de particuliere sector vlot te doen verlopen blijft het echter noodzakelijk dat gemeenten zich ook actief kunnen opstellen op de grondmarkt. Garanties dat de uitvoering door derden tijdig en kwalitatief voldoende tot stand zal komen zijn in de praktijk lastig te bedingen. Door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid zijn gemeenten beter in staat de noodzakelijke woningbouwlocaties tijdig te (doen) realiseren. De gemeente kan immers als eigenaar van de gronden zelf bepalen welke planonderdelen, onder welke condities, op welk tijdstip en door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Door tijdige verwerving kan de gemeente ook voorkomen dat grond in handen komt van particulieren die niet tot zelfuitvoering willen overgaan, maar de grond bijvoorbeeld uit speculatiemotieven in bezit willen nemen."
3.3.3 Volgens art. 26 lid 1 Wvg kan een gemeente de nietigheid inroepen van rechtshandelingen die zijn verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het belang van de gemeente bij haar in deze wet geregelde voorkeurspositie. Voor de interpretatie van art. 26 is in het bijzonder de ontstaansgeschiedenis van de Wet van 4 juli 1996 van belang, bij welke wet deze bepaling haar huidige inhoud heeft gekregen.
De middelen stellen de vraag aan de orde, wanneer een overeenkomst waarbij de eigenaar van gronden waarop een voorkeursrecht krachtens de Wvg is gevestigd, aan een derde zekere rechten op en bevoegdheden ten aanzien van die gronden heeft gegeven, kan worden aangemerkt als een rechtshandeling die is verricht met de kennelijke strekking afbreuk te doen aan het belang van de gemeente bij haar in de Wvg geregelde voorkeurspositie, zodat de gemeente de nietigheid ervan kan inroepen op de voet van art. 26. Te dien aanzien geldt het volgende.
3.3.4 Uit de bewoordingen van art. 26 lid 1, het stelsel van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de wetsgeschiedenis volgt dat in de eerste plaats zal moeten komen vast te staan, dat de overeenkomst de kennelijke strekking heeft om het voorkeursrecht van de gemeente te ontgaan en daartoe aldus is opgezet dat geen vervreemding (in de zin van art. 1 Wvg) zal plaatsvinden gedurende het bestaan van het voorkeursrecht, of althans gedurende een in het licht van de strekking van art. 26 relevant deel van die periode, doch de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond door de eigenaar in een zodanige mate worden overgedragen aan een of meer andere (rechts-)personen, dat een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde neerkomt als vervreemding. In de parlementaire geschiedenis van de Wet van 4 juli 1996 wordt in dit verband gesproken over "feitelijke levering" of "economische-eigendomsoverdracht".
In de tweede plaats kan van een afbreuk doen aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie slechts sprake zijn, indien voldoende aannemelijk is dat, als de partijen bij de overeenkomst niet deze overeenkomst hadden gesloten maar een overeenkomst die tot vervreemding van de gronden zou hebben gestrekt, de gemeente van het voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt en zo mogelijk tot aankoop van de gronden zou zijn overgegaan.
3.3.5 Het tweede in 3.3.4 genoemde vereiste houdt verband met het volgende.
Art. 26 lid 1 vereist niet slechts dat door de rechtshandeling afbreuk wordt gedaan aan de voorkeurspositie van de gemeente, maar tevens dat afbreuk wordt gedaan aan het belang dat de gemeente bij die voorkeurspositie heeft. Voor de beantwoording van de vraag om welke belangen het hierbij kan gaan, is het hiervoor in 3.3.2 overwogene van belang. Het hangt van het door de gemeente gevoerde, c.q. voorgenomen beleid af, welke belangen in het concrete geval in aanmerking moeten worden genomen. Wanneer voldaan is aan het tweede vereiste, zal echter in beginsel kunnen worden aangenomen dat de overeenkomst afbreuk doet aan het concrete belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie.
Dit kan evenwel anders zijn, indien de partijen bij de overeenkomst de bedoeling hebben om de nieuwe bestemming te verwezenlijken. De minister heeft hierover in de Tweede Kamer opgemerkt "dat, ook al is het voorkeursrecht gevestigd, de gemeente niets zal kunnen ondernemen tegen economische-eigendomsoverdrachten die tot doel hebben de toegedachte bestemming uit te voeren" (Hand. II, 7 februari 1996, TK 52-3857). Deze opmerking bouwt kennelijk voort op de in de conclusie van de Advocaat-Generaal Ilsink onder 2.11 weergegeven passage uit de nota naar aanleiding van het verslag en sluit ook aan bij de laatste volzin van het hiervoor in 3.3.2 weergegeven citaat uit de memorie van toelichting. Deze passages weerspiegelen de aan de Wvg, zoals in 1996 gewijzigd, ten grondslag liggende opvatting dat het gemeentelijk voorkeursrecht een instrument is dat ten dienste staat aan de tijdige realisering van de nieuwe bestemming en dat als die bestemming verwezenlijkt wordt door anderen dan de gemeente, de gemeente niet zonder meer nog belang heeft bij het hanteren van dat instrument. Dit wordt niet anders, wanneer de verwezenlijking van de bestemming geschiedt door en voor rekening en risico van een ander dan de eigenaar.
In beide passages wordt evenwel eraan voorbijgezien dat blijkens het hiervoor in 3.3.2 overwogene het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie mede gelegen kan zijn in de betekenis ervan voor de uitoefening van een regiefunctie bij de verwezenlijking van de bestemming. Indien de gemeente deze regiefunctie inderdaad wil uitoefenen, zal niet op de enkele grond dat de overeenkomst tot doel heeft de toegedachte bestemming uit te voeren, geoordeeld kunnen worden dat de overeenkomst geen afbreuk doet aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie. Daartoe zal dan tevens moeten komen vast te staan dat de partijen bij de overeenkomst - of althans één van hen - niet slechts bereid zijn om de nieuwe bestemming te verwezenlijken, maar tevens dat
(a) zij daartoe financieel en anderszins - al dan niet met de hulp van derden - inderdaad in staat zijn en zij voorts zich bereid hebben verklaard om zich op een zodanige wijze jegens de gemeente te verbinden, dat de gerechtvaardigde belangen van de gemeente bij verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het door de gemeente gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd, doch
(b) de gemeente dit aanbod zonder goede grond van de hand heeft gewezen, dan wel tussen de gemeente en de bedoelde partijen geen overeenstemming is bereikt omdat de gemeente harerzijds eisen stelt die zij met inachtneming van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet mocht stellen.
Of dit het geval is, zal niet steeds binnen de in art. 26 lid 2 bedoelde termijn van acht weken kunnen worden vastgesteld. Zo nodig zal de gemeente tot bewaring van recht binnen deze termijn een verzoek tot vernietiging van de overeenkomst kunnen indienen.
3.4 In 's Hofs rov. 3.1 ligt het oordeel besloten dat voldaan is aan het eerste vereiste, hiervoor in 3.3.4 vermeld. Tegen dit oordeel is geen klacht gericht.
Blijkens zijn rov. 3.1 en 4.2 was het Hof voorts van oordeel dat kan worden aangenomen dat als de grondeigenaren en Zoetermeer in plaats van de litigieuze overeenkomsten overeenkomsten zouden hebben gesloten die tot vervreemding van de gronden zouden hebben gestrekt, Bleiswijk van haar voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt en zo mogelijk tot aankoop van de gronden zou zijn overgegaan. Nu dit oordeel in cassatie niet is bestreden, staat daarmee vast dat ook aan het tweede vereiste is voldaan.
3.5.1 Middel I is gericht tegen een overweging van het Hof aan het slot van zijn rov. 4.2, inhoudende dat weliswaar Bleiswijk "dit" (d.w.z. de omstandigheid dat de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op de wijze en het tempo van uitvoering bij handhaving van de overeenkomst beperkter is dan wanneer Bleiswijk de eigenaar van de grond zou zijn) voor lief dient te nemen wanneer de grondeigenaren de bestemming zelf willen realiseren, althans voor eigen risico willen doen realiseren, doch dat daarvan in casu geen sprake is, zoals blijkt uit hetgeen het Hof in zijn rov. 3.1 heeft overwogen.
Nu deze overweging - waarvan de juistheid overigens voortvloeit uit het hiervoor in 3.3.4 aanvaarde eerste vereiste in verbinding met het in 's Hofs rov. 3.1 besloten liggende oordeel dat aan dat vereiste is voldaan - ten overvloede is gegeven en 's Hofs beslissing niet draagt, behoeft het middel geen behandeling.
3.5.2 Middel II is gericht tegen 's Hofs rov. 4.3, waarin het Hof overweegt dat het voorts van belang acht "dat thans, gelet op het vroege stadium van de plannen, onvoldoende kan worden getoetst of Zoetermeer bereid en in staat is de bestemming op de door Bleiswijk voorgestane wijze te realiseren" en dat het Hof derhalve niet het oordeel van de Rechtbank deelt, dat voldoende is dat dit "niet onaannemelijk" is.
Het middel kan wegens gebrek aan belang niet tot cassatie leiden. Naar het Hof kennelijk heeft aangenomen, is het beleid van Bleiswijk erop gericht bij de verwezenlijking van de nieuwe bestemming een regisserende rol te vervullen. Zoetermeer en de grondeigenaren hebben weliswaar gesteld dat Zoetermeer in de overeenkomsten met de grondeigenaren de verplichting op zich heeft genomen om de bestemming te realiseren en dat zij zich mede jegens Bleiswijk heeft verplicht om dit tijdig te doen, doch zij hebben niet aangevoerd dat Zoetermeer bereid is zich op een zodanige wijze jegens Bleiswijk te verbinden, dat de gerechtvaardigde belangen van Bleiswijk bij de verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het door haar gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd.
3.5.3 Middel III houdt de klacht in dat het Hof niet aan zijn motiveringsplicht heeft voldaan door in zijn rov. 4.4 geen aandacht te besteden aan een essentiële stelling van de grondeigenaren en Zoetermeer, inhoudende dat Zoetermeer en de grondeigenaren niet de aperte bedoeling kunnen hebben gehad het voorkeursrecht te ontgaan (in de zin van misbruik of kwade trouw), omdat de gesloten ontwikkelingsovereenkomsten slechts de schriftelijke weergaven zijn van rechtshandelingen die ruim vóór de vestiging van het voorkeursrecht tot stand kwamen. Kennelijk subsidiair klaagt het middel dat in verband met deze stelling onjuist, althans onbegrijpelijk is 's Hofs oordeel, dat duidelijk is dat de overeenkomsten zijn aangegaan in verband met de voorgenomen wijziging van de bestemming.
De klachten zijn tevergeefs voorgesteld. In zijn - in cassatie niet bestreden - rov. 1.4 (hiervoor in 3.1 onder (iv) weergegeven) ligt besloten dat de in juni/juli 1998 door de grondeigenaren met Zoetermeer gesloten overeenkomsten naar het oordeel van het Hof een zelfstandig karakter hebben en dat de geschriften waarin deze overeenkomsten zijn neergelegd, niet "slechts de schriftelijke weergaven zijn van rechtshandelingen die ruim vóór de vestiging van het voorkeursrecht tot stand kwamen".
Nu de middelen in het principale beroep falen, behoeft het voorwaarde-lijk ingestelde incidentele beroep geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt verzoekers tot cassatie in de kosten van het geding in cassa-tie, tot op deze uitspraak aan de zijde van verweerster in cassatie begroot op ƒ 525,-- aan verschotten en
ƒ 2.500,-- voor salaris.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president F.H.J. Mijnssen als voorzitter en de raadsheren W.H. Heemskerk, J.B. Fleers, O. de Savornin Lohman en A. Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 10 november 2000.