Uitspraak
14 april 2000
Eerste Kamer
Nr. C99/227HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
[EISERES]-MARITIEM B.V.,
gevestigd te Rotterdam,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr R.M. Hermans,
t e g e n
De Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie),
gevestigd te ’s-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr G.J.H. Houtzagers.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: [eiseres] - heeft bij exploit van 13 juni 1996 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de Rechtbank te ’s-Gravenhage en gevorderd bij vonnis, voor zover mogelijk bij voorraad, te verklaren voor recht dat de Staat jegens [eiseres] onrechtmatig heeft gehandeld en de Staat te veroordelen tot vergoeding van de dientengevolge geleden schade op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 17 september 1997 de vordering toegewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te ’s-Gravenhage.
In hoger beroep heeft [eiseres] de grondslag van haar vorderingen aangevuld.
Bij arrest van 15 april 1999 heeft het Hof het bestreden vonnis vernietigd en de vorderingen van [eiseres] afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor [eiseres] namens haar advocaat toegelicht door mr G.W.H. Corstens, advocaat bij de Hoge Raad. De Staat heeft de zaak doen toelichten door zijn advocaat alsmede door mr M.W. Scheltema, eveneens advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar het Gerechtshof te Amsterdam.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [eiseres] is sinds 1975 actief (geweest) als bemiddelaar bij de verkoop van binnenschepen. Het opstellen, het ondertekenen en het in de openbare registers laten inschrijven van akten van verkoop en levering van binnenschepen was tot 1 januari 1992 een normaal onderdeel van haar bedrijfsvoering.
(ii) De inwerkingtreding van de Boeken 3, 5 en 6 van het nieuwe Burgerlijk Wetboek op 1 januari 1992 heeft tot gevolg gehad dat vanaf die datum voor de levering van de in voormelde registers teboekstaande binnenschepen een notariële akte is vereist.
(iii) Toen in de loop van 1991 uit overleg met personen uit de praktijk en van de Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers bleek dat een aantal personen zich beroepsmatig bezighield met en zelfs gespecialiseerd was in het opstellen en ondertekenen van akten voor de levering van binnenschepen die in de openbare registers worden ingeschreven, heeft de wetgever bij Wet van 6 februari 1992, Stb. 1992, 81, - hierna: de Wet - een overgangsregeling getroffen voor - uitsluitend - de tot voormelde groep personen behorende scheepsmakelaars die op 1 april 1991 reeds als zodanig waren beëdigd. Hun werd de gelegenheid geboden om binnen een jaar na de inwerkingtreding van de Wet te worden aangewezen als personen die gerechtigd waren om onderhandse akten op te stellen, te ondertekenen en te laten inschrijven in de openbare registers.
(iv) Op grond van de Wet kan voor levering van een teboekstaand binnenschip in plaats van een notariële akte een onderhandse, door een scheepsmakelaar (aangewezen als voormeld) opgestelde en ondertekende akte worden gebezigd.
3.2 [eiseres] neemt het standpunt in dat de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld. Zij vordert een daartoe strekkende verklaring voor recht en veroordeling van de Staat tot vergoeding van schade op te maken bij staat. [eiseres] heeft daartoe aangevoerd dat als gevolg van de door de Wet gecreëerde uitzonderingspositie met betrekking tot beëdigde scheepsmakelaars haar concurrentiepositie ten opzichte van deze scheepsmakelaars is aangetast en haar economische en commerciële belangen zijn geschaad: zij kan immers de verkoop van binnenschepen niet meer zo snel realiseren als een beëdigd scheepsmakelaar, nu zij een notaris moet inschakelen, hetgeen tevens een kostenverhogend effect op haar dienstverlening heeft. Voorts heeft [eiseres] aangevoerd dat de Staat onzorgvuldig heeft gehandeld door na te laten een financiële tegemoetkoming te verlenen aan de bemiddelaars die door de Wet zijn gedupeerd.
De Rechtbank heeft de vorderingen toegewezen op grond van haar oordelen, verkort weergegeven:
- dat de Wet in het bijzonder in het leven is geroepen ter bescherming van de voor 1 april 1991 beëdigde scheepsmakelaars en dat door deze bescherming een naar verhouding kleine groep van bemiddelaars, zoals [eiseres], in onevenredige mate in haar belangen wordt getroffen;
- dat door de keuze van de datum van beëdiging (1 april 1991) [eiseres] ook niet in de gelegenheid is gesteld om op de Wet te anticiperen door zich alsnog te laten beëdigen;
- dat niet kan worden gezegd dat de gevolgen van deze plotseling ingevoerde Wet behoren tot de normale bedrijfsrisico’s die voor rekening van [eiseres] behoren te blijven;
- dat de Staat onder deze omstandigheden onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld door geen adequate financiële tegemoetkoming te verstrekken.
Het Hof heeft anders geoordeeld en de vorderingen alsnog afgewezen. Hiertegen richt zich het middel.
3.3 Het Hof heeft de grondslag van de vordering van [eiseres], zoals in hoger beroep gehandhaafd en aangevuld, in rov. 4 van zijn arrest aldus verstaan dat de Staat volgens [eiseres] onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld:
(a) doordat [eiseres] door het uitvaardigen, handhaven en uitvoeren van de Wet onevenredig in haar belangen is geschaad en haar geen financiële compensatie wordt geboden;
(b) omdat de Wet in strijd is met art. 6 EVRM Pro en art. 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM;
(c) omdat de Wet in strijd is met de regelgeving op het punt van het vrije verkeer van diensten binnen de Europese Unie.
De met (c) aangeduide grondslag heeft het Hof als onvoldoende uitgewerkt of toegelicht van de hand gewezen (rov. 7). Hiertegen komt het middel niet op.
De met (a) aangeduide grondslag heeft het Hof onderzocht in zijn rov. 5, daarbij tot de slotsom komende dat deze grondslag op het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet Pro afstuit. Hiertegen richt zich onderdeel 1 van het middel.
3.4.1 Onderdeel 1 klaagt onder a dat het Hof heeft miskend dat art. 120 Gr Pro.w niet eraan in de weg staat dat de rechter oordeelt dat het uitvaardigen, handhaven en uitvoeren van een wet in formele zin jegens een persoon onrechtmatig is en dat de Staat diens schade dient te vergoeden.
Deze klacht faalt. Het Hof is kennelijk en terecht ervan uitgegaan dat het oordeel dat het uitvaardigen, handhaven en uitvoeren van een wet in formele zin jegens een persoon onrechtmatig is wegens strijd met algemene rechtsbeginselen, neerkomt op toetsing van die wet aan zulke beginselen, en het heeft evenzeer met juistheid geoordeeld dat het in art. 120 neergelegde Pro toetsingsverbod mede betrekking heeft op toetsing aan algemene rechtsbeginselen (HR 14 april 1989, nr. 13822, NJ 1989, 469).
Het subonderdeel verwijt het Hof in het bijzonder te hebben miskend dat, als door de inwerkingtreding van een wet in formele zin een (rechts)persoon als [eiseres] in onevenredige mate in zijn belangen wordt getroffen, art. 120 niet Pro aan een veroordeling tot schadevergoeding in de weg staat, ongeacht of de wetgever de positie van hen die door de maatregel in onevenredige mate in hun belangen worden getroffen onder ogen heeft gezien. Ook dit verwijt berust op de onjuiste opvatting dat art. 120 de Pro rechter niet belet te oordelen dat een wet in formele zin wegens strijd met algemene rechtsbeginselen onrechtmatig is. Voor zover het subonderdeel zich beroept op HR 18 januari 1991, nr. 14096, NJ 1992, 638, miskent het dat het in de zaak waarop dit arrest betrekking had niet ging om toetsing van een wet in formele zin.
3.4.2 Onderdeel 1 klaagt onder b over onjuistheid, althans onbegrijpelijkheid, van ’s Hofs oordeel dat bij de totstandkoming van de Wet de omstandigheid dat andere groepen van personen dan de eerdergenoemde scheepsmakelaars niet onder de in de Wet opgenomen overgangsregeling vielen, door de wetgever bij de afweging is betrokken. Deze klacht kan reeds bij gebrek aan belang niet tot cassatie leiden. Zoals het Hof heeft opgemerkt, wordt in dit geding niet verlangd dat de Wet ten aanzien van [eiseres] buiten toepassing blijft. Derhalve is niet aan de orde de in voormeld arrest van 14 april 1989 (rov. 3.9) aangestipte mogelijkheid dat een wet buiten toepassing moet blijven op de grond dat toepassing ervan in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel.
3.5.1 Het Hof is in zijn rov. 6 bij wege van veronderstelling ervan uitgegaan dat “de ontneming aan [eiseres] van de tot 1 januari 1992 bestaande bevoegdheid tot het “verlijden” van akten tot levering van binnenschepen dan wel het niet-teruggeven van die bevoegdheid (zoals aan de beëdigde scheepsmakelaars) met als gevolg aantasting van haar concurrentiepositie”, op één lijn moet worden gesteld met ontneming van de “eigendom” als vermeld in art. 1, eerste lid, van het Eerste Protocol. Het Hof heeft het door [eiseres] op die bepaling gedane beroep verworpen op grond van de overweging dat het tweede lid van art. 1 het Pro mogelijk maakt “dat de Staat het gebruik van de eigendom in het algemeen belang reguleert, waarbij te denken valt aan de hier in het geding zijnde zekerheid in het rechtsverkeer”.
Onderdeel 2 strekt ten betoge dat het Hof aldus het stelsel van art. 1 heeft Pro miskend.
3.5.2 Onder a klaagt het onderdeel in het bijzonder dat het Hof heeft miskend dat, indien sprake is van ontneming van eigendom als bedoeld in de tweede zin van het eerste lid van het artikel, de in die zin neergelegde voorwaarden van toepassing zijn en ontneming van de eigendom zonder betaling van een redelijk met de waarde daarvan overeenstemmend bedrag, behoudens - door het Hof niet vastgestelde - bijzondere omstandigheden, een onevenredige aantasting daarvan vormt die niet in overeenstemming is met art. 1.
Deze klacht is in zoverre gegrond dat het Hof heeft miskend dat, voor zover inderdaad sprake blijkt te zijn van ontneming van eigendom als vorenbedoeld - wat het Hof niet heeft onderzocht -, het in het tweede lid bedoelde recht van de Staat om het gebruik van de eigendom te reguleren onverlet laat dat zulk een niet met een vergoeding gepaard gaande ontneming een schending van het in art. 1 aan Pro (rechts)personen gewaarborgde recht op het ongestoord genot van hun eigendom oplevert wanneer een redelijk evenwicht ontbreekt tussen de aantasting van dat recht en het doel dat met de ontnemingsmaatregel is beoogd (vgl. onder meer de paragrafen 70 en 71 in EHRM 9 december 1994, Serie A nr. 301-A , Holy Monasteries/Griekenland, NJ 1996, 374).
3.5.3 De gegrondheid van subonderdeel a brengt mee dat ’s Hofs arrest niet in stand kan blijven. De in de subonderdelen b en c aangevoerde klachten kunnen onbesproken blijven. De daarmee opgeworpen vragen zullen na verwijzing aan de orde kunnen komen.
3.6 Onderdeel 2 stelt onder d dat het verschil in behandeling tussen beëdigde makelaars in binnenschepen enerzijds en bemiddelaars als [eiseres] anderzijds ongerechtvaardigd is en aldus een inbreuk vormt op art. 14 EVRM Pro, in verbinding met art. 1 Eerste Pro Protocol, en op art. 26 IVBPR Pro. Hieraan verbindt het onderdeel de klacht dat het Hof zulks heeft miskend, althans onvoldoende heeft gemotiveerd waarom dit verschil in behandeling gerechtvaardigd zou zijn.
De klacht is tevergeefs voorgedragen. Blijkens de gedingstukken heeft [eiseres] zich niet beroepen op strijd met art. 14 EVRM Pro en art. 26 IVBPR Pro, zodat het Hof niet in zijn motiveringsplicht tekortgeschoten is. De klacht dat het Hof heeft miskend dat van zodanige strijd sprake is, kan in cassatie niet worden beoordeeld, aangezien daartoe een onderzoek mede van feitelijke aard vereist zou zijn waarvoor in cassatie geen plaats is.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage van 15 april 1999;
verwijst het geding ter verdere behandeling en beslissing naar het Gerechtshof te Amsterdam;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van [eiseres] begroot op ƒ 4.194,15 in totaal, waarvan ƒ 3.956,65 op de voet van art. 57b Rv. te voldoen aan de Griffier, en ƒ 237,50 te voldoen aan [eiseres].
Dit arrest is gewezen door de vice-president Roelvink als voorzitter en de raadsheren Heemskerk, Herrmann, Jansen en O. De Savornin Lohman, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 14 april 2000.