Uitspraak
14 april 2000
Eerste Kamer
Nr. C98/216HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
AAPEHA VASTGOED B.V.,
gevestigd te Tilburg,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr E. Grabandt,
t e g e n
DE GEMEENTE TILBURG,
gevestigd te Tilburg,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr R.M. Schutte.
1.Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: Aapeha - heeft bij exploit van 11 maart 1993 verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te Breda en gevorderd de Gemeente te veroordelen om aan Aapeha te betalen een bedrag van ƒ 1.552.120,78, te vermeerderen met de wettelijke rente over ƒ 506.230,73 vanaf de dag van de dagvaarding en over ƒ 669.740,05 vanaf 1 januari 1994.
De Gemeente heeft de vordering bestreden.
Na een tussenvonnis van 12 april 1994, waarbij de zaak naar de rol verwezen is voor het nemen van een conclusie zijdens Aapeha, heeft Aapeha haar vordering ter zake van de juridische kosten van ƒ 30.000,-- tot ƒ 7.632,-- verminderd en haar eis tot veroordeling van de gemeente tot betaling van de wettelijke rente vanaf de dag van de dagvaarding over de post projectontwik-kelingskosten ten bedrage van ƒ 346.150,-- vermeerderd.
Bij tussenvonnis van 20 december 1994 heeft de Rechtbank Aapeha tot bewijslevering toegelaten. Na gehouden getuigenverhoren heeft de Rechtbank bij tussenvonnis van 12 maart 1996 de Gemeente veroordeeld om aan Aapeha te betalen een bedrag van ƒ 513.862,73, vermeerderd met de wettelijke rente over ƒ 506.230,73 vanaf de dag van de dagvaarding, en deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad verklaard onder de voorwaarde dat Aapeha zekerheid stelt tot een bedrag van ƒ700.000,-- totdat onherroepelijk zal zijn beslist. Voorts heeft de Rechtbank de zaak naar de rol verwezen voor conclusie na tussenvonnis en iedere verdere beslissing aangehouden.
Tegen de vonnissen van 12 april 1994, 20 december 1994 en 12 maart 1996 heeft de Gemeente, behoudens ten aanzien van het oordeel van de Rechtbank over het positieve contractbelang, hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch. Aapeha heeft voor antwoord geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van de Gemeente in het hoger beroep, althans tot bekrachtiging van de bestreden vonnissen. De Gemeente heeft een akte houdende commentaar met betrekking tot het beroep op niet-ontvankelijkheid ex art. 164 lid 4 Gemeentewet genomen, waarna Aapeha een antwoordakte heeft genomen.
Bij arrest van 23 maart 1998 heeft het Hof het beroep op de niet-ontvankelijkheid van de gemeente verworpen, de bestreden vonnissen vernietigd, en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van Aapeha afgewezen.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2.Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft Aapeha beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Gemeente heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van Aapeha in de kosten.
3. Beoordeling van het middel
3.1 Het gaat in deze zaak om het volgende.
(i) Aapeha, een projectontwikkelaar, en de Gemeente hebben van eind februari 1987 tot medio februari 1992 met elkaar onderhandeld over een in de Gemeente uit te voeren bouwproject. Dit project heeft uiteindelijk geen doorgang gevonden.
(ii)In de onderhavige procedure heeft Aapeha de Gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade die zij stelt te hebben geleden doordat de Gemeente na 11 februari 1992 de verdere onderhandelingen tussen partijen heeft gestaakt. Aapeha heeft vergoeding gevorderd van gemaakte kosten en gederfde winst.
(iii)Bij haar vonnis van 12 maart 1996 heeft de Rechtbank de vordering van Aapeha gedeeltelijk toegewezen tot een bedrag van ƒ 513.862,73, vermeerderd met de wettelijke rente, en de zaak naar de rol verwezen teneinde partijen in de gelegenheid te stellen zich nader uit te laten over het resterende geschilpunt, te weten de hoogte van de eigen kosten van Aapeha waarvan Aapeha vergoeding vordert.
(iv) Na voormeld vonnis van 12 maart 1996 heeft de afdeling Bestuurlijk Juridische Zaken van de Gemeente geadviseerd tot het instellen van hoger beroep. Dit advies is op 28 maart 1996 besproken met de wethouder grondzaken. Deze wethouder stemde met het advies in en besloot de zaak aan de gemeenteraad voor te leggen, nadat eerst de commissie EZG zou zijn gehoord.
(v) De Gemeente heeft haar raadsman gevraagd ten behoeve van de behandeling van de zaak in het college van b en w, de commissie EZG en de gemeenteraad een notitie op te stellen. Tevens kreeg de raadsman van de wethouder grondzaken de opdracht de dagvaarding in hoger beroep te doen uitbrengen teneinde het verstrijken van de termijn van hoger beroep te voorkomen.
(vi) De eerstvolgende vergadering van de gemeenteraad na de in (v) vermelde beslissing om hoger beroep in te stellen, vond plaats op 3 juni 1996. Vervolgens heeft de gemeenteraad vergaderd op 1 juli 1996 en 9 september 1996.
(vii)Bij exploit van 4 juni 1996 is de Gemeente in hoger beroep gekomen van de vonnissen van de Rechtbank van 12 april 1994, 20 december 1994 en 12 maart 1996 en heeft zij Aapeha gedagvaard tegen de zitting van 30 juli 1996. Op die zitting is tegen Aapeha verstek verleend.
(viii)Na ontvangst en bestudering van de in (v) vermelde notitie is in overleg met de wethouder grondzaken de zaak besproken in de vergadering van het college van b en w van 6 augustus 1996. In die vergadering heeft het college de onder (v) vermelde beslissing van de wethouder grondzaken om hoger beroep in te stellen bekrachtigd en besloten ter zake een raadsbesluit uit te lokken.
(ix)De commissie EZG heeft het voorstel van het college van b en w behandeld op 26 augustus 1996, waarna de gemeenteraad in de eerstvolgende vergadering na de beslissing van het college van b en w van 6 augustus 1996, te weten in de vergadering van 9 september 1996, de beslissing van het college van b en w heeft bekrachtigd.
(x) Aapeha heeft het verstek op de rolzitting van 19 november 1996 gezuiverd.
(xi) Ter rolzitting van 3 december 1996 heeft de Gemeente haar memorie van grieven genomen.
(xii)Het Hof heeft op de in rov. 3.3 en 3.4 van zijn arrest vermelde gronden in rov. 3.5 geoordeeld dat een redelijke wetstoepassing meebrengt dat te dezen is voldaan aan het bepaalde in art. 147 in verbinding met art. 164 van de Gemeentewet. Het heeft met verwerping van het door Aapeha gedane beroep op niet-ontvankelijkheid van de Gemeente in het door haar ingestelde hoger beroep, de vonnissen van de Rechtbank van 12 april 1994, 20 december 1994 en 12 maart 1996 vernietigd, en de vorderingen van Aapeha alsnog afgewezen.
3.2 Het middel keert zich tegen de verwerping door het Hof van het door Aapeha gedane beroep op niet-ontvankelijkheid van de Gemeente in het door haar ingestelde hoger beroep en de daarvoor in zijn rov. 3.3 en 3.4 gebezigde gronden.
3.3 In zijn arrest van 28 februari 1997, nr. 16188, NJ 1997, 307 (hierna aangeduid als het arrest-Udenhout) heeft de Hoge Raad in een door de gemeente Udenhout aangespannen civiele procedure geoordeeld dat in overeenstemming met de strekking van de uitzonderingen voor - kort gezegd - spoedgevallen, die in art. 164 Gemeentewet worden gemaakt op de hoofdregel, volgens welke de besluitvorming omtrent het voeren van rechtsgedingen tot de uitsluitende bevoegdheid van de raad behoort, moet worden aangenomen dat bekrachtiging van de beslissing van burgemeester en wethouders slechts kan plaatsvinden in de eerste vergadering van de raad na die beslissing. Op die grond heeft de Hoge Raad met vernietiging van het arrest van het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 18 september 1995, die gemeente niet-ontvankelijk verklaard in het door haar ingestelde hoger beroep tegen het vonnis van de rechtbank te Breda van 18 februari 1994, waarbij de vordering van de gemeente tot vergoeding van schade was afgewezen.
3.4 In het arrest-Udenhout ligt besloten het oordeel dat de regeling van art. 164 leden 3 en 4 van toepassing is op het instellen van hoger beroep in een geding voor de burgerlijke rechter. De ontvankelijk-heidsvraag waarover in hoger beroep en in cassatie werd gedebatteerd, had echter uitsluitend betrekking op de uitleg van de woorden “eerstvolgende vergadering” in art. 164 lid 4.
De Hoge Raad blijft bij zijn oordeel dat deze woorden, wil daaraan niet nagenoeg iedere betekenis worden ontnomen, strikt moeten worden uitgelegd.
Uit de na het arrest verschenen literatuur is evenwel gebleken dat de prealabele - in de zaak-Udenhout niet in het debat betrokken - vraag of de bijzondere (spoed)regeling van art. 164 leden 3 en 4 toepassing moet vinden ten aanzien van het door een gemeente aanwenden van rechtsmiddelen in een geding voor de burgerlijke rechter, met goede argumenten ontkennend kan worden beantwoord. De Hoge Raad heeft hierin aanleiding gezien om zijn standpunt over het al dan niet in civiele procedures toepasselijk zijn van de bedoelde regeling te heroverwegen. Daarbij is hij op grond van de hierna volgende argumenten thans tot het oordeel gekomen - en in zoverre komt hij terug van het arrest-Udenhout - dat het college van b en w van een gemeente ingevolge het eerste lid van art. 164 bevoegd is om bij wege van conservatoire maatregel, ter voorkoming van verlies van recht, rechtsmiddelen in een civiele procedure aan te wenden, en dat op de daarbij vereiste bekrachtiging door de gemeenteraad het bepaalde in lid 4 toepassing mist.
Onder de werking van art. 209, aanhef en onder r, van de oude Gemeentewet werd aangenomen dat het college van b en w bevoegd was om spoedshalve bij wege van conservatoire maatregel een rechtsmiddel aan te wenden (zie o.a. HR 30 januari 1987, nr. 12733 NJ 1988, 89) en werd niet de eis gesteld dat bekrachtiging door de raad moest plaatsvinden in de eerstvolgende vergadering na de beslissing van het college van b en w. In de wetsgeschiedenis zijn geen duidelijke aanknopingspunten te vinden voor de gedachte dat de wetgever voor de civiele procedure de onder het oude recht bestaande mogelijkheden heeft willen beperken. De bewoordingen van art. 164 lid 3, die kennelijk zijn ontleend aan de in het bestuursprocesrecht gebruikelijke terminologie en rekening houden met het alleen in het bestuursprocesrecht relevante onderscheid tussen de gemeente zelf als procespartij en het gemeentebestuur als procespartij, wijzen veeleer erop dat de leden 3 en 4 slechts toepasselijk zijn op het maken van bezwaar en het instellen van administratief beroep.
Voorts past het in het algemene stelsel van het burgerlijk procesrecht dat het door een onbevoegde namens een rechtspersoon aanwenden van een rechtsmiddel tijdens de daardoor aangevangen instantie kan worden bekrachtigd door het bevoegde orgaan van de rechtspersoon, zonder dat daarbij op straffe van niet-ontvankelijkheid een bepaalde termijn in acht genomen behoeft te worden.
Tenslotte ligt niet voor de hand dat de mogelijkheid van bekrachtiging van een door het college van b en w genomen besluit tot het instellen van hoger beroep in een reeds aanhangige civiele procedure aan beperkingen zou moeten worden onderworpen die niet gelden voor bekrachtiging van een besluit tot het aanvangen van zulk een procedure of tot het voeren van verweer daarin.
3.5 Het in 3.4 overwogene leidt tot de slotsom dat het middel faalt. De toepasselijkheid van art. 164 lid 1 brengt mee dat ook in het onderhavige geval het college van b en w bevoegd was bij wege van conservatoire maatregel hoger beroep in te stellen en, dat dit besluit door de raad moest worden bekrachtigd, maar dat zulks niet behoefde te geschieden in de eerstvolgende vergadering na dat besluit. In het onderhavige geval is weliswaar de beslissing tot het instellen van hoger beroep aanvankelijk genomen door de wethouder grondzaken, maar die beslissing is bekrachtigd door het college van b en w, waarmee dit gebrek is geheeld, terwijl nadien de raad het besluit van het college van b en w heeft bekrachtigd.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt Aapeha in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op ƒ 597,20 aan verschotten en ƒ 3.000,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Roelvink als voorzitter en de raadsheren Heemskerk, Herrmann, Fleers en Hammerstein, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op 14 april 2000.