Uitspraak
Hoge Raad der Nederlanden
Derde kamer
Nr. 1174
30 november
Arrest
gewezen in de zaak van:
De vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Spaanse vereniging voor cultuur en sport "Het witte paard", gevestigd te Rotterdam,
eiseres tot cassatie,
advocaat mr. J.G. de Vries Robbé,
tegen
De gemeente Rotterdam, waarvan de zetel is gevestigd te Rotterdam,
verweerder in cassatie,
advocaat mr. J.W. Meijer.
1. Het geding in feitelijke instantie
1.1. Bij beschikking van 31 december 1992 heeft de Arrondissementsrechtbank te Rotterdam op de voet van artikel 54a van de Onteigeningswet drie deskundigen benoemd en een rechter-commissaris.
1.2. De Gemeente heeft bij exploit van 6 april 1993 [verweerster 2] en [verweerster 3] doen dagvaarden voor de Rechtbank en in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting gevorderd de vervroegd uit te spreken onteigening ten behoeve en ten name van de Gemeente van de onroerende zaak [a-straat 1] en [a-straat 2] , kadastraal bekend als […] , welk perceel staat ten name van [verweerster 2] en [verweerster 3] ten dele is verhuurd aan de Spaanse vereniging voor cultuur en sport "Het witte paard" (hierna: de Spaanse Vereniging), en de bepaling van het bedrag van de schadeloosstelling.
1.3. Bij vonnis van 27 mei 1993, ingeschreven in de openbare registers op 27 juli 1993, heeft de Rechtbank — voor zover thans van belang — de Spaanse Vereniging toegelaten als tussenkomende partij, de onteigening vervroegd uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling voor de interveniënte bepaald op ƒ 26.323,20 en bepaald dat de nederlegging ter griffie van het deskundigenrapport zal plaatsvinden op 5 augustus 1993.
1.4. Bij thans in cassatie bestreden vonnis van 28 oktober 1993, rolnr. 10.174/93, heeft de Rechtbank onder meer het bedrag van de schadeloosstelling voor de Spaanse Vereniging vastgesteld op ƒ 27.630,72, de Gemeente veroordeeld om tegen behoorlijk bewijs van kwijting aan die vereniging te voldoen de na betaling van het voorschot aan haar nog toekomende schadeloosstelling ten bedrage van ƒ 1.307,52, vermeerderd met de wettelijke rente over dat bedrag vanaf 28 oktober 1993 tot de dag der voldoening en de Gemeente veroordeeld in de kosten van het geding. Het vonnis van de Rechtbank is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
2.1. De Spaanse Vereniging heeft dit vonnis bestreden met een middel van cassatie. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
2.2. De Gemeente heeft bij conclusie van antwoord geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
2.3. Partijen hebben hun standpunten doen toelichten door hun advocaten.
2.4. De Advocaat-Generaal Loeb heeft op 15 juni 1994 geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1. In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan. De Spaanse Vereniging stelt zich blijkens haar statuten ten doel:
a. beoefening en verbetering van sport, in het bijzonder van het schaken;
b. het organiseren van projecten voor al haar leden op maatschappelijk, cultureel en recreatief gebied.
c. de uitvoering van programma's en activiteiten op cultureel, informatief en hulpverleningsgebied;
d. de verspreiding van de Spaans-Nederlandse cultuur.
Ten tijde van de tervisielegging waren van het onteigende aan haar verhuurd — blijkens een huurovereenkomst van 1 augustus 1979: "voor verenigingsbijeenkomsten" — de in hoofdzaak uit een grote zaal bestaande begane grondruimten van de percelen [a-straat 1] en [a-straat 2] en — blijkens een huurovereenkomst van 2 juni 1978: "voor bijruimte bij zaal" — het op de eerste etage en zolder gelegen perceelsgedeelte [a-straat 2b] .
3.2. De Rechtbank heeft — met verwerping van het standpunt van de Spaanse Vereniging dat het door haar in het onteigende gehuurde is verhuurde bedrijfsruimte als bedoeld in het eerste lid van artikel 42 van de Onteigeningswet, hierna: de Wet — de aan de Spaanse Vereniging toekomende schadeloosstelling bepaald op de voet van het tweede lid van dat artikel. De Rechtbank is daarbij met juistheid ervan uitgegaan dat onder het begrip verhuurde bedrijfsruimte niet moet worden verstaan elke anders dan als woonruimte of beroepsruimte verhuurde gebouwde onroerende zaak. In zoverre het middel uitgaat van een andere opvatting omtrent dat begrip faalt het derhalve.
3.3. In verband met de vraag of het gehuurde als verhuurde bedrijfsruimte in de zin van artikel 42, lid 1, van de Wet moet worden aangemerkt omdat het, naar de door de Gemeente bestreden opvatting van de Spaanse Vereniging, gaat om ‘’een andere gebouwde onroerende zaak die voor de uitoefening van een bedrijf is verhuurd’’ als bedoeld in artikel 7A:1636a, lid 5, BW heeft de Rechtbank onderzocht of de Spaanse Vereniging in het gehuurde een bedrijf uitoefende. Dit onderzoek, waarbij de Rechtbank kennelijk — en terecht — ervan is uitgegaan dat de enkele omstandigheid dat blijkens de huurovereenkomsten is verhuurd ‘’voor verenigingsbijeenkomsten’’ onderscheidenlijk ‘’voor bijruimte zaal’’ niet eraan in de weg staat te oordelen dat is verhuurd voor de uitoefening van een bedrijf, heeft geleid tot de slotsom dat de Spaanse Vereniging geen bedrijf uitoefende.
3.4. Tegen die slotsom richt zich het middel met de klacht dat de Rechtbank, door de aard van de activiteiten en de omvang van de bedrijfsactiviteiten — bij dit laatste heeft de Spaanse Vereniging kennelijk het oog op de vaststelling van de Rechtbank dat de omvang van de activiteiten die hier te lande ook, afzonderlijk en gecombineerd, bedrijfsmatig worden geëxploiteerd (bar, bingo en speelautomaten) het kader van normale verenigingsactiviteiten niet te boven gaat — beslissend te achten voor het oordeel dat niet van een bedrijf kan worden gesproken, heeft miskend dat de Spaanse Vereniging naar algemeen gangbare maatschappelijke opvatting gelet op de door haar in het gehuurde ontplooide activiteiten een bedrijf uitoefent.
3.5. Deze klacht is ongegrond. De Rechtbank heeft niet vorenbedoelde aard en omvang beslissend geacht maar heeft op grond van de in het bestreden vonnis vermelde inkomsten en uitgaven van de Spaanse Vereniging, haar statutaire doel, de beschrijving van het interieur van het gehuurde door de deskundigen, de omvang van de exploitatie van bar, bingo en speelautomaten, de aanwending van de daarmee behaalde winst en het besloten karakter van de vereniging geoordeeld dat naar algemeen gangbare maatschappelijke opvatting geen sprake is van een bedrijf. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan voor het overige als van feitelijke aard in cassatie niet op zijn juistheid worden onderzocht. Het is niet onbegrijpelijk en behoefde geen nadere motivering dan door de Rechtbank is gegeven.
3.6. Voorts klaagt het middel erover dat de Rechtbank door aan de Spaanse Vereniging op de voet van artikel 42, lid 2, van de Wet een schadeloosstelling van ƒ 27.630,72 toe te kennen terwijl de door haar ten gevolge van de onteigening werkelijk geleden schade, naar in cassatie veronderstellenderwijs moet worden aangenomen, ten minste de door deskundigen begrote som van ƒ 116.500,-- beloopt, heeft gehandeld in strijd met artikel 1 van het Protocol nr. 1 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, (hierna: het Protocol), van welk artikel de Engelse tekst luidt:
"Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use or property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties".
3.7. Het Europese Hof voor de rechten van de mens heeft in zijn uitspraak van 21 februari 1986 in de zaak James en anderen (Serie A, nr. 98, blz. 36, § 54) met betrekking tot voormeld artikel 1 onder meer overwogen:
"The Court further accepts the Commission's conclusion as to the standard of compensation: the taking of property without payment of an amount reasonably related to its value would normally constitute a disproportionate interference which could not be justifiable under Article 1. Article 1 does not, however, guarantee a right to full compensation in all circumstances. Legitimate objectives of "public interest", such as pursued in measures of economic reform or measures designed to achieve greater social justice, may call for less than reimbursement of the full market value."
Ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het Protocol zonder betaling van een bedrag dat in een redelijke verhouding staat tot de waarde van die eigendom levert derhalve in de regel een niet met artikel 1 van het Protocol te verenigen aantasting van het eigendomsrecht op, maar in het algemeen belang nagestreefde geoorloofde doeleinden kunnen lagere vergoedingen rechtvaardigen.
3.8. Als huurder kan de Spaanse Vereniging aan artikel 1 van het Protocol dezelfde bescherming ontlenen als een eigenaar omdat het huurrecht, dat op grond van artikel 59, lid 3, van de Wet als gevolg van de onteigening eindigt, heeft te gelden als "possession" in de zin van artikel 1 van het Protocol. De haar met toepassing van artikel 42, lid 2, van de Wet door de Rechtbank toegekende schadeloosstelling staat niet in een redelijke verhouding tot het bedrag van de door haar als gevolg van de onteigening geleden schade waarvan in cassatie veronderstellenderwijs moet worden uitgegaan. In verband met het onder 3.7 overwogene volgt hieruit, dat jegens de Spaanse Vereniging de aan de onteigening verbonden ontneming van haar huurrecht tegen een schadeloosstelling die is bepaald met toepassing van het voorschrift van artikel 42, lid 2, van de Wet, te weten dat een som gelijkstaande aan de huurprijs van twee jaren wordt betaald, onverenigbaar is met artikel 1 van het Protocol, tenzij aan dat voorschrift "legitimate objectives of 'public interest’ " als bedoeld onder 3.7 ten grondslag liggen.
3.9. De wetsgeschiedenis leert dat dit laatste niet het geval is. De regel dat als schadeloosstelling een bedrag gelijk aan de huurprijs van twee hetzij één jaar dient te worden betaald gold aanvankelijk jegens alle huurders en is blijkens de Memorie van Toelichting (Bijblad van de Nederlandse Staatscourant 1850–1851, II, bladzijde 291) in de wet opgenomen omdat gevreesd werd dat schatting door deskundigen zou leiden tot "de stuitendste ongelijkheid". Vanwege de onbillijkheden waartoe deze regel in de loop der tijden, met name als gevolg van het toenemend gewicht van de factor bedrijfsschade, bleek te leiden bij huurders van bedrijfsruimte, zijn voor deze groep de wettelijke grenzen van de schadeloosstelling aanzienlijk verruimd bij de (tijdelijke) Wet van 8 december 1961, Stb. 425. Vervolgens zijn deze grenzen bij de Wet van 28 januari 1971, Stb. 44 voor huurders van bedrijfsruimte in de zin van, thans, artikel 7A:1636a BW geheel ongedaan gemaakt. Uit niets blijkt dat aan het niet betrekken van huurders van "niet-bedrijfsruimte" in de wetswijzigingen van 1961 en 1971 iets meer of anders ten grondslag heeft gelegen dan de opvatting dat de wettelijke begrenzing van de schadeloosstelling bij deze groep niet tot onaanvaardbare onbillijkheden leidde. Ontneming aan de Spaanse Vereniging van haar huurrecht tegen een op de voet van artikel 42, lid 2, van de Wet bepaalde schadeloosstelling is derhalve, in het hier veronderstelde geval, onverenigbaar met artikel 1 van het Protocol.
3.10. De onder 3.9 weergegeven wetsgeschiedenis toont aan dat de wetgever voor huurders geen uitzondering heeft willen maken op de hoofdregel van onteigeningsrecht dat de als gevolg van de onteigening te lijden schade volledig dient te worden vergoed, maar heeft gemeend bij huurders van "niet-bedrijfsruimte" te kunnen volstaan — zonder dat dit tot onbillijke uitkomsten zou leiden — met, voor zover hier van belang, een vergoeding gelijk aan de huurprijs van twee jaren. Een zowel met genoemde hoofdregel als met de eisen van artikel 1 van het Protocol strokende uitleg van artikel 42 van de Wet moet derhalve zijn, dat het bepaalde in het eerste lid ook geldt voor die huurders van "niet-bedrijfsruimte" voor wie toepassing van het voorschrift van het tweede lid zou leiden tot een onbillijke, dat wil zeggen niet in een redelijke verhouding tot de werkelijk geleden schade staande, schadeloosstelling. Het middel is derhalve in zoverre gegrond en behoeft voor het overige geen behandeling. Verwijzing moet volgen.
4. Beslissing
De Hoge Raad vernietigt het bestreden vonnis, verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest en veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding in cassatie, tot aan deze uitspraak aan de zijde van de Spaanse Vereniging begroot op ƒ 592,85 aan verschotten en ƒ 3.500,-- aan salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Stoffer als voorzitter, en de raadsheren Wildeboer, Urlings, Herrmann en Fleers, en uitgesproken door mr. Stoffer voornoemd ter openbare terechtzitting van 30 november 1994, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Den Ouden.