ECLI:NL:HR:1987:AG5500

Uitspraak

9 januari 1987

Eerste Kamer

Nr. 12.717

RF/AT

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

[eiseres],

wonende te [woonplaats],

EISERES tot cassatie,

advocaat: Mr. D.S.C. Hes,

t e g e n

[verweerder],

wonende te [woonplaats],

VERWEERDER in cassatie,

advocaat: Mr. J.L.W. Sillevis Smitt.

1. Het geding in feitelijke instanties

Eiseres tot cassatie — verder te noemen [eiseres] — heeft bij exploot van 26 april 1984 verweerder in cassatie — verder te noemen [verweerder] — in kort geding gedagvaard voor de President van de Rechtbank te Amsterdam en gevorderd bij vonnis, [verweerder] te verbieden over het gedrag van [eiseres] en over haar relaties aantekeningen bij te houden en daaromtrent aan derden enige mededeling mondeling dan wel schriftelijk te doen op verbeurte van een dwangsom van ƒ. 10.000,-- voor iedere keer dat [verweerder] dit verbod overtreedt.

Nadat [verweerder] tegen die vordering verweer had gevoerd, heeft de President bij vonnis van 10 mei 1984 de vordering, voor zover in cassatie van belang, toegewezen.

Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam.

Bij arrest van 13 december 1984 heeft het Hof het vonnis van de President vernietigd en de vordering alsnog afgewezen.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2. Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld.

De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

[verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor [eiseres] toegelicht door Mr. D.S.C. Hes en voor [verweerder] door zijn advocaat. Bij die gelegenheid zijn van de zijde van [eiseres] bij een ''conclusie van repliek'' aangeduid stuk twee produkties overgelegd.

De conclusie van de Advocaat-Generaal Leijten strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot verwijzing van de zaak naar een aangrenzend hof.

Bij brief van 6 oktober 1986 heeft de advocaat van [verweerder] zich op de voet van art. 328 lid 2 Rv. tot de Hoge Raad gewend met verzoek — kort samengevat — dat de passages van voormelde conclusie waar volgens die brief op die produkties wordt voortgebouwd, door de Hoge Raad buiten beschouwing zullen worden gelaten.

3. Beoordeling van het verzoek van [verweerder]; gedaan in de brief van diens advocaat van 6 oktober 1986

De in deze brief bedoelde, bij pleidooi overgelegde produkties bevatten gegevens van feitelijke aard en kunnen derhalve, nu zij in de feitelijke instanties niet in het geding waren, voor de beoordeling van de zaak in cassatie geen rol spelen. Hetzelfde geldt voor hetgeen in de conclusie van het Openbaar Ministerie als weerslag van deze produkties zou kunnen worden beschouwd.

4. Beoordeling van de middelen

4.1 In cassatie moet van het volgende worden uitgegaan:

a.[eiseres], een gescheiden vrouw met drie minderjarige kinderen, ontving sedert december 1977 een — aanvullende — uitkering op grond van de ABW.

Deze uitkering is door B. en W. van de gemeente [woonplaats] bij beschikking van 11 oktober met ingang van 1 november 1983 ingetrokken met als motivering: ‘’In Uw situatie met [betrokkene 1] moet aangenomen worden dat er sprake is van een samenwoning onder omstandigheden, die in financieel-economisch opzicht niet wezenlijk verschillen van die van een gezin, als bedoeld in art. 5 ABW’’.

In de door [eiseres] tegen deze beslissing aangespannen administratieve procedure is zij, in beroep, bij besluit van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland van 17 april 1984 in het gelijk gesteld, waarna de uitkering van bijstand met terugwerkende kracht is hervat.

b.Tijdens de voormelde administratieve procedure heeft [eiseres] op 19 januari 1984 inzage gekregen in het, ingevolge artikel 7 van de Administratieve Regelen Bijstand 1977, door de G.S.D. omtrent haar aangelegde persoonsdossier. Hierin trof zij onder meer de volgende stukken:

— een intern memo, gedateerd 3 april 1978, van [verweerder], adjunct-directeur van de G.S.D. gericht aan een sociaal ambtenaar van de buitendienst, met de volgende inhoud:

''Ontvangt periodieke bijstand in alg. bestaanskosten. Reeds enige weken is bij mw. G. een ongeveer 45-jarige man in huis, die er ook slaapt. Gaarne heronderzoek, of dit een kostganger of ''bijslaap'' is. Zij heeft zelf geen kostganger op haar ink.br. vermeld'';

— een intern memo, gedateerd 9 januari 1979, eveneens van [verweerder] en gericht aan dezelfde sociaal ambtenaar, luidend:

‘’In april 1978 is mijnerzijds reeds per memo melding gemaakt van de aanwezigheid van een plm 45-jarige man, die vrij regelmatig bij [eiseres] ‘’over de vloer’’ komt. Ook de nacht wordt ten huize van haar doorgebracht, hetgeen aan de voor de deur staande auto is te zien.

Het betreft [betrokkene 1], leraar aan de LTS te [plaats], een gescheiden man.

Zij loopt reeds enkele maanden gearmd met deze man over straat. M.i. is er sprake van een vaste relatie. Gaarne onderzoek in hoeverre dit van invloed op de bijstandsverlening is;’’

— een vijftal hercontrolerapporten, respectievelijk van 10 mei 1978, 25 maart 1979, 12 maart 1980, 2 april 1981 en 27 september 1983. In dit laatste rapport wordt geconcludeerd:

‘’Mede op grond van informatie van de heer [verweerder] heeft het er alle schijn van dat deze relatie niet wezenlijk verschilt van die van een gezinssituatie als bedoeld in artikel 5 ABW. In dit geval dient de bijstand te worden beeindigd met ingang van 1 november 1983.’’

Alle andere voorgaande rapporten leidden tot het advies de bijstandsuitkering onverminderd te continueren.

c.[eiseres] heeft vervolgens in kort geding gevorderd dat aan [verweerder] een verbod zal worden opgelegd om over haar gedrag en over haar relaties aantekeningen bij te houden en daaromtrent aan derden enige mondelinge of schriftelijke mededeling te doen. Zij heeft haar vordering, zoals deze door het Hof kennelijk is opgevat, onder meer hierop gegrond — kort samengevat — dat zij met Van den [betrokkene 1] geen economische eenheid vormt, doch slechts een LAT-relatie heeft; dat [verweerder] onrechtmatig heeft gehandeld door ernstig inbreuk te maken op haar privacy; dat [verweerder] haar buurman is, maar tevens adjunct-directeur van de G.S.D.; dat hij aldus grote formele of informele invloed kon uitoefenen; dat zij zich door [verweerder] bespied voelde, nadat haar bekend was geworden dat de gebruikte gegevens door hem verzameld waren; dat zij door het optreden van [verweerder] materiële en immateriële schade heeft geleden.

d.Voor wat betreft de in de feitelijke instanties vastgestelde feiten is voorts van belang dat blijkens rechtsoverweging 4 van de President en rechtsoverweging 5 van het Hof het gebeuren zich aldus laat samenvatten dat [verweerder] in de periode april 1978 tot oktober 1983:
1.''met een zekere regelmaat'' constateringen heeft gedaan ''omtrent het privéleven'' van [eiseres] en
2.de aldus verzamelde gegevens heeft doorgegeven aan de G.S.D. Voorts is het Hof er kennelijk van uitgegaan dat [verweerder] op eigen initiatief (her-)onderzoek ''als wenselijk naar voren heeft gebracht'', zij het dat hij dat niet — zoals de President had geoordeeld — heeft ''gelast''.

Bij dit een en ander verdient nog aantekening dat President en Hof zich bij hun voormelde oordelen niet alleen hebben gebaseerd op hetgeen hiervoor onder
bis weergegeven maar ook op het besluit van Gedeputeerde Staten van 17 april 1984 en de brief van B. en W. aan de voorzitter van G.S. van 8 november 1983, waarin dezen hun standpunt toelichten door onder meer te wijzen op ''de ontwikkelingen in het verloop van de relatie'' en op ''het feit dat een collega en adjunct-directeur bij de G.S.D. [woonplaats] al vanaf 1978 gesignaleerd heeft dat iedere avond vanaf acht à negen uur de auto van de heer Van den [betrokkene 1] voor de woning van [eiseres] staat en dat beiden naar buiten zich gedragen als man en vrouw onder meer doordat zij gearmd over straat gaan, tenminste de weekeinden met elkaar doorbrengen en op vakantie gaan''.

e.Nadat de President de vordering van [eiseres], voor zover hier van belang, had toegewezen, heeft het Hof dit vonnis vernietigd en de gevraagde voorziening alsnog geweigerd. De gronden waarop het Hof deze weigering heeft gebaseerd laten zich als volgt samenvatten:

1. Anders dan de President had aangenomen, heeft [verweerder], zoals in 's Hofs zevende rechtsoverweging wordt geoordeeld, niet als ambtenaar in strijd gehandeld met het beginsel van gelijke behandeling van de burgers in gelijke gevallen.

2. [verweerder] heeft, zoals het Hof in zijn rechtsoverwegingen 8–10 heeft onderzocht, ook als burger niet onrechtmatig gehandeld, nu het naar 's Hofs oordeel — behoudens hier niet ter zake doende uitzonderingen — in beginsel aan een ieder vrij staat om hetgeen hem bekend is door te geven aan anderen, terwijl hetgeen door [eiseres] is gesteld, ook voor wat betreft de wijze van verzamelen, niet voldoende is om een inbreuk op te leveren op haar persoonlijke levenssfeer of op haar privacy, waaraan het Hof nog heeft toegevoegd dat niet aannemelijk is geworden dat de verstrekte gegevens onjuist waren, en zij ook niet als onnodig grievend kunnen worden beschouwd.

4.2 Het eerste middel richt zich tegen 's Hofs voormelde oordeel omtrent de schending van het gelijkheidsbeginsel door [verweerder] als ambtenaar. Het middel wordt tevergeefs voorgesteld.

Het Hof is kennelijk ervan uitgegaan dat [verweerder], die chef van de binnendienst was en noch was belast met controle, noch met de beoordeling van de opportuniteit van (her-)onderzoek, bij het verzamelen en het verstrekken van de gegevens niet als ambtenaar heeft gehandeld maar als burger en dat er ook van andere derden wel gegevens bij de G.S.D. kwamen. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat niet is gesteld of aannemelijk geworden dat het door [eiseres] gestelde steeds dieper gaande onderzoek naar de relatie van haar en haar vriend, of de in haar geval verrichte halfjaarlijkse onderzoeken achterwege zijn gebleven in gevallen waarin niet een ambtenaar als [verweerder], doch een andere derde gegevens heeft doorgegeven en een verzoek om onderzoek heeft gedaan zoals [verweerder] heeft gedaan.

Voor zover het middel deze uitgangspunten van het Hof miskent, mist het feitelijke grondslag. Voor het overige faalt het, nu 's Hofs oordeel dat [verweerder] niet als ambtenaar het gelijkheidsbeginsel geschonden heeft, in het licht van de gedingstukken geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, niet onbegrijpelijk is en geen nadere motivering behoefde. Op de vraag in hoeverre bij de beoordeling van de gedragingen van [verweerder] als burger mede van betekenis kan zijn dat hij tevens ambtenaar was, wordt onder 4.7 teruggekomen.

4.3 Het tweede middel richt zich tegen 's Hofs rechtsoverwegingen 8–10 betreffende de gedragingen van [verweerder] als burger.

In het middel ligt onder meer de klacht besloten dat het Hof heeft miskend dat de gedragingen van [verweerder], zoals deze hiervoor onder 4.1 sub
ben
dzijn weergegeven, in beginsel een inbreuk opleveren op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van [eiseres] — of in de bewoordingen van art. 8 EVRM: het recht op eerbiediging van haar privéleven — en derhalve in beginsel onrechtmatig zijn. Deze klacht treft doel.

4.4 Vooropgesteld moet worden dat, ook voor de periode waarin zich de feiten van de onderhavige zaak hebben afgespeeld, een recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer moet worden aanvaard, dat aansluit bij vergelijkbare ontwikkelingen in andere landen en dat naar zijn inhoud mede wordt bepaald door art. 8 EVRM, waarvan moet worden aangenomen, dat het ook werking heeft tussen de burgers onderling. Een inbreuk op dit recht levert in beginsel een onrechtmatige daad op in de zin van art. 1401 BW.

Wat de begrenzing van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer betreft, zijn voor de onderhavige zaak mede van belang de gedachten die daarover zijn te vinden in de Memorie van Toelichting op het artikel dat tot het in 1983 tot stand gekomen, maar nog niet in werking getreden art. 10 Gw. heeft geleid (Bijl. Hand. II, 1975–1976 - 13872, p. 40 e.v.). Dit artikel bouwt immers voort op voordien reeds bestaande opvattingen en blijkens zijn voorgeschiedenis ook op voormeld art. 8. In de eerste plaats wordt er in die memorie — in overeenstemming met wat elders wordt aangenomen — op gewezen dat voormeld recht zich niet ruimtelijk laat begrenzen bijv. tot het huis waarin men leeft en dat een inbreuk op dit recht door het vastleggen en doorgeven van gegevens, verkregen door gewone zintuigelijke waarnemingen, niet uitgesloten is. Voorts wordt in die memorie aandacht gevraagd voor enige ruim geformuleerde uitspraken omtrent het recht op privacy van de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa (''het recht zijn eigen leven te leiden met zo weinig mogelijk inmenging van buitenaf'') en in de Memorie van Toelichting bij wetsontwerp 9419 (Bijl. Hand. II 1967–1968, stuk nr. 3) inzake bescherming tegen het met een technisch hulpmiddel afluisteren en opnemen van gesprekken (onder persoonlijke levenssfeer is te verstaan: ''de reeks situaties waarin de mens ..... onbevangen zich zelf wil zijn''). Tenslotte wordt in eerst vermelde memorie t.a.p. — wederom: in overeenstemming met wat elders aangenomen wordt — tot uiting gebracht dat ''de aard en de mate van intimiteit van hetgeen omtrent een ander'' wordt waargenomen, vastgelegd of aan anderen doorgegeven voor het bepalen van de grens van groot belang is.

In de hier aangeduide richting gaan ook de algemene beschouwingen die op dit punt zijn te vinden in het Eindrapport van de Staatscommissie bescherming persoonlijke levenssfeer in verband met persoonsregistraties, 1976, p. 20–24.

Aantekening verdient tenslotte dat bij art. 8 lid 2 EVRM — anders dan bij het nog niet in werking getreden art. 10 Gw. — beperkingen op grond van ongeschreven recht niet uitgesloten zijn.

4.5 De hiervoor onder 4.1 sub b en d weergegeven feiten laten geen andere conclusie toe dan dat [verweerder] inbreuk op het recht van [eiseres] op eerbiediging van haar persoonlijke levenssfeer heeft gemaakt. In het bijzonder is van belang dat, zoals in 4.1 sub d is samengevat, [verweerder] in de periode van april 1978 tot oktober 1983 ''met een zekere regelmaat'' constateringen heeft gedaan ''omtrent het privéleven'' van [eiseres], dat hij de aldus verzamelde gegevens heeft doorgegeven aan de G.S.D. en dat hij op eigen initiatief (her-)onderzoek als wenselijk naar voren heeft gebracht. Dat het gegevens van intieme aard betrof, zoals in het algemeen nodig zullen zijn voor het afgrenzen van een LAT-relatie, als door [eiseres] opgegeven, van een ''economische eenheid'', blijkt uit hetgeen onder 4.1 sub b en sub d, slot, is weergegeven, in het bijzonder uit de memo van 3 april 1978 (''Reeds enige tijd is bij mw. G. een ongeveer 45-jarige man in huis, die er ook slaapt. Gaarne heronderzoek, of dit kostganger of ''bijslaap'' is''), de memo van 9 januari 1979 (''Ook de nacht wordt ten huize van haar doorgebracht, hetgeen aan de voor de deur staande auto is te zien'' .... ''Zij loopt reeds enkele maanden gearmd met deze man over straat. M.i. is er sprake van een vaste relatie''), en de brief van B. en W. aan de voorzitter van G.S. van 8 november 1983 (''dat iedere avond vanaf acht à negen uur de auto van dhr. [betrokkene 1] voor de woning van [eiseres] staat en dat beiden naar buiten zich gedragen als man en vrouw onder meer doordat zij gearmd over straat gaan, tenminste de weekeinden met elkaar doorbrengen en op vakantie gaan.''). Tenslotte is nog van belang dat deze gegevens door [verweerder] zijn verzameld en doorgegeven zonder medeweten van [eiseres], die daarvan immers pas in januari 1984 op de hoogte is gekomen.

4.6 Het voorgaande brengt mee dat het Hof in zijn achtste rechtsoverweging van een onjuiste rechtsopvatting is uitgegaan door aan te nemen dat de grenzen van het recht van [eiseres] op eerbiediging van haar persoonlijke levenssfeer in dit geval niet waren overschreden. Een inbreuk als onder 4.5 omschreven kan ook niet worden gerechtvaardigd door de enkele in die rechtsoverweging door het hof vooropgestelde vrijheid van meningsuiting.

Dit brengt evenwel nog niet mee dat [verweerder] onrechtmatig heeft gehandeld. In aansluiting op art. 8 lid 2 EVRM kan immers, zoals aan het slot van 4.4 reeds aangestipt, uit geschreven of ongeschreven recht een rechtvaardigingsgrond voortvloeien. Als zodanig komt hier in het bijzonder in aanmerking het verband dat kan worden gelegd met de inmenging van het openbaar gezag met het oog op de controle op de naleving van de ABW. Een zodanige inmenging is — in de bewoordingen van art. 8 lid 2— in beginsel in een democratische samenleving nodig in het belang van het economisch welzijn van het land en de bescherming van de openbare orde. In het kader van een dergelijke controle, die dient afgestemd te zijn op de maatstaven aan de hand waarvan bijstand wordt toegekend, waaronder de maatstaf van de economische eenheid, dient voor de overheid mede ruimte te bestaan voor het gebruik maken van door burgers op eigen initiatief verstrekte gegevens. Daarmee strookt niet dat het enkele verzamelen en verstrekken door burgers van dergelijke gegevens, ook als zij van de aard zijn als onder 4.5 weergegeven, onrechtmatig is. Derhalve is mogelijk dat [verweerder] zich te dezen op een rechtvaardigingsgrond kan beroepen, waarbij in het midden kan blijven in hoeverre deze rechtvaardigingsgrond geheel op de ABW dan wel mede op ongeschreven recht steunt.

Dat dit in overeenstemming is met het Nederlandse recht vindt steun in de discussie, tussen regering en Tweede Kamer gevoerd, naar aanleiding van het eindrapport van 1985 van de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies ISMO (Bijl. Hand. II, 1984–1985–17 050, nrs. 35–36), p. 34, waar de geoorloofdheid van het gebruik van tips aan de orde komt. Zowel uit de schriftelijke gedachtenwisseling (Bijl. Hand. II, 1984–1985–17 050, nr. 39, p. 26, nr. 42, p. 6, punt 54, en nr. 46, p. 12, punt 54) als uit de mondelinge gedachtenwisseling ter gelegenheid van de UCV 21 oktober 1985 (p. 10–9 tot p. 10–12, p. 10–16 en p. 10–26) komt naar voren dat het recht op de persoonlijke levenssfeer ''er niet toe mag leiden dat de overheid wordt belemmerd bij het toezien op de richtige nakoming van gestelde regels'' (Minister van Justitie, UCV., p. 10–16) en dat in samenhang daarmee het gebruik van tips van derden onontbeerlijk is, terwijl slechts door één kamerlid bezwaren zijn geuit voor wat betreft het hier niet aan de orde zijnde geval van anonieme tips. Daarbij is mede gedacht aan controle op feiten als de onderhavige. Daartegenover is er echter op gewezen dat de overheid ter zake van tips een ''passief en zorgvuldig beleid'' moet voeren (stuk nr. 39, p. 26) terwijl bij deze discussie niet is uitgesloten dat ook de aard van de gegevens in verhouding tot de zaak waarop zij betrekking hebben een rol kan spelen. Bij dit alles moet evenwel worden bedacht dat uit deze gedachtenwisseling niet kan worden afgeleid dat een tipgever die gegevens van intieme aard verzamelt en doorgeeft aan de overheid ten behoeve van haar controle op naleving van de wet, onder alle omstandigheden beroep op een rechtvaardigingsgrond heeft; bij die gedachtenwisseling is immers dit punt niet onder ogen gezien en derhalve evenmin onder welke omstandigheden een zodanig beroep faalt.

4.7 De vraag of zich inderdaad zulk een rechtvaardigingsgrond voordoet, kan slechts worden beantwoord door in het licht van de omstandigheden van het geval en de eventueel toepasselijke wettelijke bepalingen tegen elkaar af te wegen enerzijds de ernst van de inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en anderzijds de belangen die door het verzamelen en aan de overheid doorgeven van gegevens als waarom het gaat, worden gediend of redelijkerwijs kunnen worden gediend. Dit betekent dat die vraag in beginsel moet worden beantwoord aan de hand van waarderingen die mede van feitelijke aard zijn.

Voor het onderhavige geval brengt dit mee dat verwijzing moet volgen, opdat alsnog de — door het Hof niet beantwoordde — vraag onder ogen wordt gezien of de te dezen door [verweerder] gemaakte inbreuk op het recht van [eiseres] op eerbiediging van haar persoonlijke levenssfeer wordt gerechtvaardigd door het belang — kort samengevat — dat de G.S.D. ter controle van de naleving van de ABW over deze gegevens zou beschikken.

Daarbij zal het aankomen op een waardering van de ernst van die inbreuk tegenover het gewicht van dat belang, zulks mede in aanmerking genomen omstandigheden als: de lengte van de periode waarover ''met een zekere regelmaat'' door [verweerder] de voormelde constateringen zijn gedaan en doorgegeven; het ''met een zekere regelmaat'' blijven verzamelen en doorgeven van deze gegevens, die van intieme aard waren, in verband met de vraag of zij iets nieuws brachten ten opzichte van de feiten die reeds bij de G.S.D. bekend waren; het feit dat [verweerder] het oordeel of het voortzetten van het verzamelen en doorgeven van die gegevens opportuun was, niet heeft overgelaten aan de daartoe bevoegde ambtenaren van de G.S.D.; en in verband met dit alles ook het feit dat hij zowel buurman of buurtgenoot van [eiseres] was als adjunct-directeur van de G.S.D. met het inzicht en de invloed die hij aan deze functie kon ontlenen.

4.8 De verdere klachten van het tweede middel kunnen buiten behandeling blijven.

5. Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het Gerechtshof te Amsterdam van 13 december 1984;

verwijst de zaak naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot aan deze uitspraak begroot op ƒ. 2.472,--, op de voet van art. 57
bRv te voldoen aan de Griffier.

Dit arrest is gewezen door de vice-president Snijders als voorzitter en de raadsheren Martens, Van den Blink, Hermans en Boekman, en in het openbaar uitgesproken door Mr. Martens op
9 januari 1987.

Inbreuk op persoonlijke levenssfeer door Gemeentelijke Sociale Dienst en rechtvaardigingsgrond

Uitspraak