ECLI:NL:HR:1969:AB5167 - Hoge Raad - Beoordeling of weg op luchthaven Schiphol een voor het op...

Uitspraak

18 februari 1969.

No. 64886.

vS.

DE H O G E R A A D D E R N E D E R L A N D E N,

Op het beroep van de
Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden, rekwirant van cassatie ‘’in het belang der wet’’ tegen een vonniss van de Arrondissements-Rechtbank te
Haarlemvan 11 januari 1968, waarbij in hoger beroep, met vernietiging van een schriftelijk vonnis van de Kantonrechter te Haarlem van 25 oktober 1967,
[verdachte], geboren te [geboorteplaats] , [geboortedatum] 1933, adjunct hoofd van de afdeling juridisch commerciële zaken van de N.V. Luchthaven Schiphol, wonende te [woonplaats] , is vrijgesproken van het hem telastegelegde;

Gehoord het verslag van de President;

Gehoord de AdvocaatGeneraal Remmelink namens de ProcureurGeneraal in zijn voordracht, houdende als middel van cassatie ‘’Verzuim van vormen, waarvan de niet-inachtneming door de wet – en wel artt. 359 lid 2 Sv. jo art. 358 lid 2 Sv Pro. jo art. 350 Sv Pro. jo art. 359 lid 5 Sv Pro jo art. 415 Sv Pro. jo art. 425 Sv Pro. – met nietigheid is bedreigd, en wel doordien de Rechtbank haar beslissing, dat niet bewezen is, dat het telastegelegde feit door gerequireerde is begaan niet naar de eis der wet met redenen heeft omkleed’’ en gelet op zijn vordering, daartoe strekkende dat de Hoge Raad het arrest waarvan beroep zal vernietigen zulks zonder dat het arrest van de Hoge Raad aan de rechten door partijen verkregen nadeel toebrenge;

Overwegende dat bij inleidende dagvaarding aan verdachte is telaste gelegd:

‘’dat hij op of omstreeks 28 juli 1967 in de gemeente Haarlemmermeer, als bestuurder van een vierwielig motorrijtuig, daarmede heeft gereden over de voor het openbaar verkeer openstaande weg, een naamloze weg op de Luchthaven Schiphol Centrum ter hoogte van het gebouw van de Rijksluchtvaartdienst aldaar, terwijl op althans aan dat motorrijtuig aan de voor en achterzijde niet behoorlijk zichtbaar aanwezig was een op de ingevolge artikel 89 en Pro paragraaf 23, a tot en met g, van het Wegenverkeersreglement vereiste wijze ingericht en aangebracht kenteken, als bedoeld in artikel 9, eerste lid onder 1 van de Wegenverkeerswet’’;

Overwegende dat bij het bestreden vonnis verdachte van dat telastegelegde is vrijgesproken op grond van de navolgende overwegingen:

‘’dat met name niet is bewezen, dat de weg, waarover hij heeft gereden op de Luchthaven Schiphol Centrum een voor het openbaar verkeer openstaande weg was;

dat immers in artikel 18 van Pro de Luchtvaartwet is bepaald dat de minister luchtvaartterreinen kan aanwijzen, terwijl in artikel 76, 1e lid aanhef en sub c van die wet is bepaald, dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere voorschriften kunnen worden gegeven betreffende de aanleg, de inrichting en het gebruik van luchtvaartterreinen;

dat — gelet op laatstvermeld artikel van de Luchtvaartwet — bij Koninklijk Besluit van 22 januari 1959, laatstelijk gewijzigd dd. 10 juni 1963 is gegeven de ‘’Regeling Toezicht Luchtvaart’’, in artikel 136 van Pro welke regeling is bepaald onder meer dat de havenmeester is belast met het regelen van het verkeer op het overige deel (zijnde niet het landingsterrein) van het luchtvaartterrein en in artikel 142 van Pro welke regeling is bepaald:

1. Voor zover in deze regeling daarin niet is voorzien moet de exploitant de nodige maatregelen treffen ter bevordering van de orde en veiligheid op het luchtvaartterrein en in de gebouwen daarvan, een en ander ter goedkeuring van onze minister.

2. Onze minister kan te dien einde in overeenstemming met de exploitant voor het luchtvaartterrein geldende voorschriften vaststellen.;

dat onder aanhaling van het 2e lid van dat artikel van het Regeling Toezicht Luchtvaart de beschikking van de minister van verkeer en waterstaat van 27 november 1962 (S. 1962, no. 233) is gegeven, in artikel 1 van Pro welke beschikking is bepaald, dat deze regeling van toepassing is op het als luchtvaartterrein aangewezen gebied van de N.V. Luchthaven Schiphol, terwijl in artikel 4 van Pro die beschikking onder meer is bepaald

1. dat het, behoudens toestemming door de exploitant verboden is het luchtvaartterrein te betreden of zich daarop te bevinden en

2. dat de onder 1 vermelde toestemming uitsluitend van kracht is voor de beperkte voor het publiek opengestelde gedeelten van het luchtvaartterrein.;

dat deze bepalingen ook van toepassing zijn op het terrein van de luchthaven Schiphol, zoals dit was op 28 juli 1967 — de datum van het plegen van het te laste gelegde — en wel op grond van de ministeriële beschikking van 17 augustus 1962 (S. 1962 no. 169) en 17 september 1965 (S. 1965 no. 199), in welke laatste beschikking is bepaald, dat aanwijzing van de ‘’Luchthaven Schiphol’’ als luchtvaartterrein mede betrekking heeft op een terrein als aangegeven op de bij de beschikking behorende kaart, welke kaart de luchthaven Schiphol aangeeft, zoals deze thans is, en ook reeds op 28 juli 1967 was;

dat uit een en ander volgt, dat het terrein van de luchthaven Schiphol dus geen openbaar terrein is, en de wegen daar niet openbaar zijn;

dat uit hetgeen hierna wordt overwogen volgt, dat die wegen evenmin voor het openbaar verkeer openstaan;

dat immers uit het proces-verbaal van de door de kantonrechter te Haarlem dd. 13 september 1967 gehouden descente blijkt, dat de toegangsweg tot de luchthaven aan de Kruisweg voorzien is van een afsluitboom, en dat er borden zijn geplaatst onder meer vermeldende, dat ieder die zich op de luchthaven bevindt verplicht is zich te gedragen overeenkomstig de bepalingen van het luchthavenreglement en alle door of namens de luchthavendirectie gegeven voorschriften, dat de toegang tot de luchthaven via Rijksweg 4 (hoofdingang) gemarkeerd is door een grote poort over de toegangsweg, waarop de woorden ‘’Luchthaven Schiphol aangewezen luchtvaartterrein art. 18 Luchtvaartwet Pro’’, en dat links en rechts van de poort borden zijn geplaatst, vermeldende ‘’Eigen weg’’, ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’, en ‘’Voor een ieder, die zich niet houdt aan de aanwijzing van de luchthavendirectie is de toegang tot de luchthaven verboden’’;

dat bij de toegang voor bromfietsen en fietsers via de Sloterweg borden zijn geplaatst, vermeldende ‘’Eigen weg’’ en ‘’een ieder, die zich op de luchthaven bevindt is verplicht zich overeenkomstig de bepalingen van het luchthavenreglement en alle door of namens de luchthavendirectie gegeven voorschriften te gedragen’’;

dat voorts nog blijkt uit de bij het proces-verbaal dd. 3 augustus 1967 van de Rijkspolitie gevoegde foto's dat op de toegangsweg via Rijksweg 4 slagbomen zijn aangebracht, en dat bij de toegang via de Kruisweg ook borden zijn geplaatst, vermeldende ‘’Dienstweg’’ en ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’;

dat door middel van voormelde mededelingen en aanwijzingen door de exploitant van de luchthaven Schiphol ten duidelijkste kenbaar is gemaakt, dat de exploitant van de luchthaven zich de beslissing om uit te maken of iemand al dan niet het terrein van de luchthaven mag betreden of aldaar aanwezig mag zijn heeft voorbehouden, zodat hier van feitelijk voor alle verkeer openstaande wegen geen sprake is’’;

Overwegende omtrent het middel van cassatie:

dat dit als volgt is toegelicht:

‘’De argumentatie van de Rechtbank kan men verdelen in tweeën. Allereerst tracht de Rechtbank aan te tonen, dat hier niet sprake is van een openbare weg en daarna, dat evenmin sprake is van een voor het openbaar verkeer openstaande weg. Bij het begrip openbare weg zal men moeten denken aan art. 4 Wegenwet Pro. Zo men echter weet heeft de verkeerswetgever van meetaf een verder gaand openbaarheidsbegrip ingevoerd, dat de wetgever ook een enigszins afwijkende naam ‘’voor het openbaar verkeer openstaande wegen’’ gaf. Van dit wegenverkeersrechtelijk begrip zegt de M.v.A. van de M.R.W. (Bijl. Hand. 2e Kamer 1903/4 no. 14, 1 p 5): ‘’Ter wegneming van alle onzekerheid is het woord ‘’wegen’’ naar de bedoeling omschreven als ‘’wegen welke voor het openbaar verkeer openstaan.’’ Hierin zijn begrepen wegen welke slechts bij gedogen der eigenaars voor het algemeen (wij signaleren hier, dat algemeen en openbaar te dezen elkaar dekken; de W.V. sprak destijds van algemeen verkeer, R) verkeer openstaan.
De wet moet werken op alle wegen, die aldus feitelijk openstaan, onverschillig uit welke oorzaak’’ (cursivering van mij, R). De gedachte om deze specifieke betekenis ook afwijkend te omschrijven, was niet zo dwaas. Naderhand zijn er op dit punt wel moeilijkheden gerezen als in een wet, waar een dergelijke betekenis ook niet ondienstig was, toch de wegenrechtelijke terminologie was aangehouden, bv. in de Rijtijdenwet destijds (H.R. 10 mei 1955 N.J. 1955 no. 437). Ten aanzien van de M.R.W. en de in dit opzicht hiermee gelijk te stellen W.V.W. heeft uw Raad de bedoelingen van de wetgever uiteraard voor zover ik weet steeds gerespecteerd: Vgl. H.R. 13 mei 1958 N.J. 1958 no. 329, alsmede (wezenlijk) H.R. 1 dec. 1959 N.J. 1960 no. 65, in welk laatste geval het ook ging over een eigen weg van het (toenmalige) Schiphol, H.R. 6 nov. 1962 V.R. 1963 no. 49 en H.R. 7 mei 1963 V.R. 1963 no. 51. Zie voorts Ktr. Eindhoven 19 nov. 1953 V.R. 1954 no. 74. Zoals wij reeds deden uitkomen kent men ook in andere wettelijke regelingen deze niet-wegenrechtelijke ‘’openbaarheid’’ en daarmee soortgelijke problemen: Ik verwijs in dit verband naar concl. A.G. van Asch van Wijck vóór H.R. 24 juli 1947 N.J. 1947 no. 453; H.R. 28 april 1967 V.R. 1967 no. 110 en H.R. 20 juni 1967 N.J. 1967 no. 477.

Wij hebben hier derhalve met verschillende begrippen te doen. Dat de Rechtbank eerst vaststelde, dat hier niet sprake was van een openbare weg was derhalve in zekere zin overbodig. Toch is het natuurlijk wel zo, dat wegen, die wegenrechtelijk openbaar zijn, ook vaak feitelijk toegankelijk zijn en omgekeerd. Met andere woorden de wegenrechtelijke niet-openbaarheid kan een indicatie zijn voor de feitelijke niet-openbaarheid. Welnu, zo opgevat kunnen wij stellen, dat ons het oordeel van de Rechtbank, dat op grond van de R.T.L. moet worden aangenomen, dat de weg niet-openbaar was ons juist voorkomt. Blijft echter de (beslissende) vraag van de zg. feitelijke openbaarheid, die in wezen natuurlijk ook een juridische, zij het verkeersrechtelijke openbaarheid is.

De vraag is: Wanneer mist een weg deze eigenschap der feitelijke openbaarheid? Antwoord: Wanneer hij hetzij door
daadwerkelijke, hetzij door
juridischematregelen, niet (meer) openstaat voor het algemene of openbare verkeer – populair gezegd voor jan-en-alleman-, waarbij het er niet toedoet, of wellicht sommige – algemene – verkeerscategorieën wel, andere niet toegelaten worden, bv. auto’s op een smal fietspad. In zoverre is de term ‘’alle’’ (verkeer), welke de Rechtbank gebruikt wellicht iets te ruim.

Het eerste doet zich voor, wanneer de weg door de rechthebbende met een hek of een slagboom is afgesloten, het tweede wanneer de weg categorisch of absoluut tot verboden terrein is verklaard. Een voorbeeld van dit laatste is te vinden in Rb. Dordt 16 oct. 1958 V.R. 1960 no. 68. Weliswaar heeft het Hof ’s-Bosch (16 oct. 1958 V.R. 1960 no. 67) aangenomen, dat ook in dat geval een weg voor het openbaar verkeer openstaand kan zijn, nl. indien het verbod ‘’Verboden Toegang’’ niet wordt gehandhaafd, maar met B. de Goede (V.R. 1960 p. 137) zou ik dit
in het algemeenniet juist willen achten. Zodra het bestreden duidelijk wederrechtelijk is, kan de weg niet meer geacht worden ‘’open te staan’’, al is hij toegankelijk (H.R. 30 maart 1931 N.J. 1931 p. 1030). Wanneer wij aan de hand van bovenstaand criterium de argumentering van de Rechtbank toetsen, komen wij tot het volgend resultaat:

A. Wat de toegangsweg via Rijksweg 2 (hoofdingang) betreft:

a. De aanduiding op de grote poort is – behalve wellicht wegenrechtelijk – van belang voor de toepassing van de R.T.L. Het publiek wordt er aldus op geattendeerd, dat het na passeren van deze grens, wat het anders allicht (nog) niet verwacht zou hebben, te maken heeft met luchtvaartautoriteiten en luchtvaartwetgeving. Aan de feitelijke openbaarheid doet zo’n kennisgeving echter niet af.

b. Het bord ‘’Eigen weg’’ is een typisch wegenrechtelijk fenomeen, een klassiek voorbeeld van een kennisgeving, dat de weg wel feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat, zij het – om met de M.v.A. te spreken – ‘’bij gedogen’’ van de rechthebbende.

c. Het bord ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’ is in dit geval evenmin doorslaggevend, omdat het verbod zich aldus beperkt tot een volstrekt onbepaalde kleine groep van personen, die onmiskenbaar verwaarloosd kan worden tegenover de grote groep ‘’bevoegden’’, waartoe men alle serieuze bezoekers van het vliegveld en de daarbij behorende inrichtingen zal moeten rekenen. Met andere woorden: in de praktijk zal, afgaande op dit bord, ieder ongestoord mogen doorrijden. Ieder heeft bij voorbaat de toestemming, waarvan in de R.T.L. gesproken wordt.

Dit laatste geldt ook voor het bord ‘’Voor een ieder die zich niet houdt aan de aanwijzing van de luchtvaartdirectie is de toegang tot de luchthaven verboden.’’ Ook dit heeft met de feitelijke openbaarheid niet van doen.

d. De aanwezigheid van slagbomen is pas van belang, als deze ook werkelijk functioneren. Staan zij in de praktijk open, dan maken zij de weg nog niet tot een feitelijk niet-openbare weg. Men ziet dergelijke openstaande slagbomen wel meer bij particuliere – en nochtans voor het openbaar verkeer openstaande – wegen.

De overwegingen gewijd aan de andere toegangswegen zijn naar onze opvatting evenmin redengevend:

B. Wat de toegangsweg via de Kruisweg betreft:

a. Ook hier geldt: Nu de Rechtbank niet heeft vastgesteld, dat de afsluitboom ook werkelijk afsloot, kan haar pure aanwezigheid niet als een daadwerkelijke belemmering worden aangemerkt.

b. De borden die erop attenderen dat men zich conform de bepalingen van het luchtvaartreglement moet gedragen hebben met de feitelijke openbaarheid niet van doen.

c. Datzelfde geldt voor het bord Dienstweg. Een dergelijk bord – b.v. om te attenderen, dat een weg uitsluitend of wellicht in hoofdzaak bestemd is voor de Douane, want naar een kantoor van deze instelling leidt – hebben wij wel meer gezien. De feitelijke openbaarheid is hier nog niet opgeheven. Ook een openbare weg kan een Dienstweg zijn.

Het bord ‘’Verboden toegang voor onbevoegden’’ bespraken wij reeds.

C. Wat de toegang voor bromfietsers en fietsers via de Sloterweg betreft:

Het bord ‘’Eigen weg’’ is, zo gezegd, niet van belang, wijst juist in andere richting. De borden, dat men zich conform de bepalingen van het luchthavenreglement moet gedragen bespraken wij reeds. Zij zijn evenmin van belang.

Daarmee staat, naar onze mening, de ongenoegzaamheid van de redengeving vast, omdat niet is gesteld, dat de toegangen tot het wegennet van het luchthaventerrein in daadwerkelijk of juridisch opzicht voor het algemeen verkeer gesloten waren. Ik vraag mij zelfs af, of niet reeds op grond van het niet blijken, dat de hoofdingang gesloten was een dergelijke conclusie getrokken zou moeten worden. Wij menen, dat de Rechtbank ondanks haar tweeledige argumentatie toch nog te veel in de wegenrechtelijke gedachtengang is gebleven. Vanwege deze kortsluiting in argumentatie en slotsom cursiveerden wij hierboven het woordje ‘’zodat’’.

Tenslotte nog het volgende: De Rechtbank heeft, zo wij zagen, de toepasselijkheid van de op de Luchtvaartwet gebaseerde R.T.L. gehanteerd voor haar oordeelvelling nopens de niet-openbaarheid van de weg. Men zou echter ook kunnen stellen – en de raadsman van gerequireerde heeft dat getracht te doen zonder dat de Rechtbank hem in dit opzicht heeft gevolgd – dat deze toepasselijkheid die van de W.V.W. en haar reglementen geheel uitsluit.

Nu nergens in de Luchtvaartwet iets daaromtrent is bepaald en evenmin de wetsgeschiedenis daarop wijst, lijkt mij deze stelling niet aanvaardbaar. Naar onze mening kunnen beide wettelijke regelingen, welke immers ieder een eigen doel nastreven, tot op zekere hoogte naast elkaar bestaan, zoals er zoveel regelingen naast de W.V.W. fungeren. Behalve op het Wetboek van Strafrecht, wijs ik op het Rijkswegenreglement (al zullen sommige bepalingen langzamerhand wel achterhaald zijn door W.V.R. en R.V.V.), art. 6 Rijtijdenbesluit Pro, art. 84 Uitvoeringsbesluit Pro Autovervoer Goederen 1939 en de Spoorwegwetgeving. Zo zal een automobilist op een overweg de speciale bepalingen van art. 11 A.R.D. moeten nakomen, maar dat betekent niet, dat hij nu helemaal van het R.V.V. af is, dus op de overweg links mag houden. Ook art. 22 R.V.V. geldt daar. Natuurlijk komt er een gebied waar beide regiems elkaar niet meer verdragen en dan zal in casu de luchtvaartregeling – als specialiteit – voorgaan, maar deze limietovergang valt, als ik goed zie, samen met het niet meer aanwezig zijn van verkeerswegen: Zo zullen de startbanen en het eigenlijke landingsterrein niet meer als feitelijk openbare wegen kunnen worden aangemerkt. Hier heeft het publiek ook geen toegang. Voor zover de ‘’Luchtvaartwetgever’’ krachtens art. 142 – thans art. 132 – R.T.L. of de exploitant met zijn voorschriften specifiek wegenverkeersrechtelijke bepalingen maakt, zullen deze misschien zelfs slechts gelden daar waar de W.V.W. en haar reglementen niet van toepassing zijn. In dit verband verwijs ik voor wat betreft de voorschriften van de exploitant naar de reeds in ander verband genoemde arresten H.R. 6 nov. 1962 V.R. 1963 no. 49 en H.R. 7 mei 1963 V.R. 1963 no 51. Niet alleen kunnen deze regelingen de bepalingen van de W.V.W. en haar reglementen niet verdringen, ook op het ‘’openbaar’’ karakter van de wegen aldaar hebben ze geen invloed. Men zou zelfs kunnen zeggen: Hoe verkeersrechtelijker ze zijn, des te meer aanleiding is er te veronderstellen, dat men te maken heeft met wegverkeer en wegen in de normale zin van het woord. Het is van belang, dat de bescherming, die de W.V.W. en haar reglementen civielrechtelijk (art. 31 W.V.W.), maar vooral strafrechtelijk aan het publiek biedt zich uitstrekt over alle wegen, waar algemeen verkeer plaats vindt en de veiligheidsfactor een belangrijke rol speelt. Slechts bij een duidelijke daadwerkelijke of juridische caesuur zou ik het verkeersrechtelijk regiem niet meer toepasselijk achten. Het is niet uitgesloten, dat men ook in het Duitse verkeersrecht tot deze opvatting neigt. Ik moge verwijzen naar Floegel-Hartung, 14e dr. pp 16 en 1389 e.v.. In het bijzonder attendeer ik op de passage op p. 1390 nopens het ‘’Anliegerverkehr’’’’;

Overwegende daaromtrent:

dat blijkens voormelde overwegingen de Rechtbank, na eerst uit de daarin vermelde wettelijke voorschriften te hebben afgeleid, dat het terrein van de luchthaven Schiphol geen openbaar terrein is, en de wegen daar niet openbaar zijn, vervolgens op grond van de overwegingen, ingeleid met de woorden ‘’dat uit hetgeen hierna wordt overwogen’’ tot de gevolgtrekking is gekomen dat ‘’hier’’ (waarmee is bedoeld het terrein van de luchthaven Schiphol) ‘’van feitelijk voor alle verkeer openstaande wegen geen sprake is’’;

dat de Rechtbank tot deze gevolgtrekking is gekomen door, na eerst op grond van de in het vonnis vermelde mededelingen en aanwijzingen te hebben vastgesteld dat door de exploitant van de luchthaven Schiphol ten duidelijkste kenbaar is gemaakt, dat de exploitant van de luchthaven zich de beslissing om uit te maken of iemand al dan niet het terrein van de luchthaven mag betreden of aldaar aanwezig mag zijn heeft voorbehouden, daaruit vervolgens blijkens de zinsnede, ingeleid met ‘’zodat’’ af te leiden, dat hier van feitelijk voor alle verkeer openstaande wegen geen sprake is;

dat evenwel de enkele omstandigheid dat door of namens de eigenaar of beheerder van een weg kenbaar is gemaakt dat deze zich de beslissing om uit te maken of iemand al dan niet van die weg gebruik mag maken heeft voorbehouden, de gevolgtrekking dat die weg niet is een voor het openbaar rij of ander verkeer openstaande weg in de zin van artikel 1 onder Pro 1e van de Wegenverkeerswet niet vermag te schragen;

dat toch de woorden ‘’voor het openbaar rij of ander verkeer openstaande wegen’’ in artikel 1 onder Pro 1e van de Wegenverkeerswet dezelfde betekenis hebben als de woorden ‘’wegen, welke voor het openbaar verkeer openstaan’’ in artikel 1 onder Pro 2° van de voormalige Motor- en Rijwielwet, waar blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan onder die omschrijving zijn begrepen wegen, welke slechts bij gedogen van de eigenaar voor het algemeen verkeer openstaan en de wet toepasselijk wordt geacht op alle wegen die feitelijk voor het openbaar verkeer openstaan, onverschillig uit welke oorzaak;

dat het kenbaar maken aan de weggebruikers van een voorbehoud als door de Rechtbank is vastgesteld, niet behoeft uit te sluiten, dat een weg feitelijk voor het openbaar rij of ander verkeer openstaat in voege als hierboven omschreven;

dat uit het voorgaande volgt dat de Rechtbank haar beslissing niet naar de eis der wet met redenen heeft omkleed, zodat het middel gegrond is;

Vernietigt in het belang der wet de aangevallen uitspraak;

Verstaat dat dit arrest geen nadeel zal toebrengen aan de rechten door partijen verkregen.

Gewezen te ’s-Gravenhage bij de Heren Mrs. Feber, President, Van der Loos, Eijssen, Moons en Ras, Raden, in bijzijn van de Substituut-Griffier Sarolea, die dit arrest hebben ondertekend, en door voornoemde President uitgesproken ter openbare terechtzitting van de achttiende februari 1900 negen en zestig, in tegenwoordigheid van de genoemde Heren en de Advocaat-Generaal Remmelink.

Beoordeling of weg op luchthaven Schiphol een voor het openbaar verkeer openstaande weg is

Uitspraak