Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
Team belastingrecht
Meervoudige Belastingkamer
Kenmerk: 13/00891
Uitspraak op het hoger beroep van
[belanghebbende],
wonende te [woonplaats],
hierna: belanghebbende,
tegen de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant te Breda (hierna: de Rechtbank) van 10 juli 2013, nummer AWB 13/1062, in het geding tussen
belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Cranendonck,
hierna: de Heffingsambtenaar,
betreffende de van belanghebbende bij kennisgeving van 8 juni 2012 geheven leges van € 14.064,20.
1.Ontstaan en loop van het geding
1.1.
Belanghebbende heeft op 8 maart 2012 bij de gemeente Cranendonck een aanvraag ingediend tot wijziging van een eerder verleende omgevingsvergunning.
1.2.
Met dagtekening 8 juni 2012 en aanslagnummer [aanslagnummer] heeft de Heffingsambtenaar voor het in behandeling nemen van de aanvraag aan belanghebbende leges tot een bedrag van € 14.064,20 in rekening gebracht. Na tegen de legesnota gemaakt bezwaar heeft de Heffingsambtenaar bij uitspraak van 7 januari 2013 de in rekening gebrachte leges verminderd met € 5.193,20 tot € 8.871.
1.3.
Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 44. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
1.4
Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof.
Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 118. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 3 juli 2014 te ’s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord belanghebbende, vergezeld van mevrouw [A] en, tot bijstand, van de heer [B], architect te [plaats 1], alsmede, namens de Heffingsambtenaar, mevrouw [C].
1.6.
Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.
1.7.
Van de zitting is geen proces-verbaal opgemaakt.
2.Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:
2.1.
Belanghebbende heeft op 31 december 2010 een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een woonhuis op het perceel [naam 1] ongenummerd, kavel [nummer] te [woonplaats] (inmiddels [a-straat] 18 te [woonplaats]).
Op 30 maart 2011 is deze vergunning verleend en met dagtekening 4 april 2011 is voor het in behandeling nemen van de aanvraag een aanslag leges opgelegd, waarbij de bouwkosten zijn geraamd op € 597.923,93. Na daartegen gemaakt bezwaar is de aanslag bij uitspraak op bezwaar verminderd tot een bedrag van € 10.390,35. Laatstgenoemd bedrag is gebaseerd op de bouwkosten ad € 415.126,05 (exclusief omzetbelasting). Het tegen de uitspraak van de Heffingsambtenaar ingestelde beroep is door de Rechtbank bij uitspraak van 22 juni 2012 ongegrond verklaard.
2.2.
Nog voordat de aanvankelijk door belanghebbende gecontracteerde aannemer met de bouwwerkzaamheden was begonnen, is deze failliet gegaan als gevolg waarvan belanghebbende op zoek moest naar een nieuwe aannemer. Op 1 maart 2012 hebben belanghebbende en mevrouw [A] een aanneemovereenkomst gesloten met Aannemersbedrijf [D] BV te [plaats 2] voor de nieuwbouw van een woonhuis aan [a-straat] 18 te [woonplaats] tegen een aanneemsom van € 340.000 exclusief BTW.
2.3.
De nieuwe aannemer heeft het oorspronkelijke bouwplan gewijzigd, mede om kosten te besparen. Naar aanleiding van de wijzigingen van het bouwplan heeft belanghebbende op 8 maart 2012 bij de gemeente Cranendonck een aanvraag ingediend tot wijziging van een omgevingsvergunning voor het oprichten van een woonhuis aan [a-straat] 18 te [woonplaats].
2.4.
Aan belanghebbende is voor het in behandeling nemen van de in 2.3 bedoelde aanvraag leges tot een bedrag van € 14.064,20 in rekening gebracht. Ter bepaling van de verschuldigde leges heeft de Heffingsambtenaar de bouwkosten geraamd op € 588.393,34.
2.5.
Het oorspronkelijke bouwplan en het gewijzigde bouwplan verschillen onder meer wat betreft oppervlakte en inhoud van het gebouw. De oorspronkelijk gedeeltelijk buiten de contouren van het woonhuis gesitueerde kelder (69 m3) en de bijkeuken (31,9 m3) zijn komen te vervallen en de kelder onder het hoofdgebouw is vergroot met 138 m3. De aanvankelijk deels onder en deels naast de woning gesitueerde kelder is in het gewijzigde plan geheel onder de woning gesitueerd. De kelder besloeg in het oorspronkelijke plan 28,2 % van het grondoppervlak, in het gewijzigde plan is dat 38,6 %.
Voorts is de constructie van het pand gewijzigd: de kelder is fundering geworden en in plaats van een constructie van dragend metselwerk is een stalen spantconstructie toegepast.
2.6.
Op 9 december 2011 heeft de heer [E], werkzaam bij [naam 2] Architekten te [plaats 1], een e-mail verzonden naar de heer [F], (voorheen) werkzaam bij de gemeente Cranendonck. In zijn e-mail heeft hij onder meer geschreven:
‘Voor bovengenoemd project is op 30 Maart 2011 een bouwvergunning verleend. Na de aanbesteding is gebleken dat het goedkoper is de kelder te vergroten onder het gehele woonhuis dan een aparte fundering aan het woonhuis te storten Bij deze wil ik u het volgende vragen:
- Hoe kan ik het beste het plan indienen, als wijziging op de reeds verleende bouwvergunning. Is een aangepaste tekeningen mcl. constructie tekening voldoende omdat deze extra ruimte alleen bergruimte wordt?
-Welke termijn heeft u nodig om deze wijziging te verlenen (i.v.m. de start van de werkzaamheden in januari)?
-Wat zijn de kosten (leges) voor deze aanpassing.
Graag ontvangen wij z.s.m. reactie op bovenstaande zodat we de stukken kunnen aanleveren.’
2.7.
Op 30 maart 2012 heeft mevrouw [G], werkzaam als integraal vergunningverlener bij de Afdeling Publiek, team Vergunningen van de gemeente Cranendonck, in haar e-mail aan belanghebbende onder meer geschreven:
‘Zoals aangegeven kunnen - op basis van de legesverordening - de gewenste aanpassingen aan de woning niet beoordeeld worden als een geringe wijziging in het project. Dit omdat naast de kleine aanpassingen van minder groot bouwen van een aanbouw, de hele constructie van het pand wijzigt en de kelder vergroot wordt en geheel anders komt te liggen. Dit wil zeggen dat conform de legesverordening de leges berekend zouden moeten worden op basis van de volledige legeskosten.
Zoals aangegeven zullen wij een advies aan het college voorleggen om in deze situatie de leges te berekenen op basis van dat deel van de kelder wat vergroot wordt (dit is exclusief wat er weer van de kelder afgaat). De berekende legeskosten voor de nieuw aangevraagde vergunning zullen, indien het college van Burgemeester en wethouders akkoord gaat, dan neerkomen op € 863,69. (…)’
2.8.
Op 16 april 2012 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen belanghebbende, mevrouw [A], de heer [B] en de heer [E] (directeur respectievelijk werknemer van [naam 2] architecten) alsmede mevrouw [G] en de heer [H] namens de afdeling Vergunningen van de gemeente Cranendonck). In het gespreksverslag is onder meer opgenomen:
‘(…)
Men ([H] en [G]) benadrukt nogmaals dat men ons te wille wil zijn. Men wil ook beleid wijzigen voor de toekomst omdat het volledig dubbel betalen een onredelijke consequentie is. Maar onredelijk beleid moet kennelijk wel gehandhaafd worden.
De architect, [B], betwist dat de wijziging meer dan gering is.
Ik, [A], vul aan dat daar heel verschillend over wordt gedacht in de jurisprudentie. [H] geeft aan dat de gemeente hier al jaren één lijn in volgt en daar niet van wil afwijken. Wijziging in de constructie is volgens hem per definitie een meer dan geringe wijziging in de zin van de legesverordening ook al is daar aan de buitenkant (zoals in ons geval) niets van te zien.
[H] geeft voorts aan dat hij bereid is om alsnog over deze zaak een uitspraak te vragen aan het college van B & W.
(…)’.
2.9.
In haar op 11 mei 2012 aan belanghebbende verzonden e-mail heeft mevrouw [G] kenbaar gemaakt dat het college van Burgemeester en Wethouders heeft besloten onder toepassing van artikel 2.6 van de Legesverordening 2012 de volledige leges in rekening te brengen omdat sprake is van de aanvraag van een nieuwe vergunning en omdat er bij het betreffende plan geen sprake is van een geringe wijziging. Belanghebbende is daarbij gewezen op de mogelijkheid om de aanvraag in te trekken.
2.10.
Belanghebbende heeft bij brief van 15 mei 2012 kenbaar gemaakt dat hij de aanvraag niet intrekt en verzocht om de leges te beperken tot een bedrag van € 920,30.
2.11.
Bij besluit van 21 mei 2012 is de (tweede) omgevingsvergunning verleend. Met dagtekening 8 juni 2012 is vervolgens de aanslag leges ad € 14.064,20 opgelegd. In zijn uitspraak heeft de Heffingsambtenaar aangegeven dat de bouwkosten volgens de door belanghebbende alsnog aangeleverde aannemingsovereenkomst € 340.000 bedragen, dat de bijbehorende leges conform de legesverordening € 8.871 bedragen en dat de aanslag wordt verminderd tot € 8.871.
2.12.
Op 8 november 2011 is door de raad van de gemeente Cranendonck de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2012 (hierna: de Verordening) vastgesteld en op 16 november 2011 is de Verordening bekendgemaakt.
3.Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen
3.1.
Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
1) Is sprake van een geringe wijziging van het bouwplan zodat ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag tot wijziging van de omgevingsvergunning (waarvan nog geen gebruik is gemaakt) uitsluitend over de meerkosten van de bouwkosten leges dienen te worden geheven?
2) Zo nee, is sprake van een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel?
3) Is sprake van een willekeurige en onredelijke belastingheffing?
Belanghebbende beantwoordt deze vragen bevestigend, de Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde mening toegedaan.
3.2.
Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Voor hetgeen hieraan ter zitting is toegevoegd, wordt verwezen naar het van deze zitting opgemaakte proces-verbaal.
3.3.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraken van de Rechtbank en de Heffingsambtenaar en vermindering van de kennisgeving tot – naar het Hof begrijpt - een bedrag van € 920,30.
De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
4.Gronden
Ten aanzien van het geschil
Vraag 1
4.1.
Artikel 2 van de Verordening bepaalt dat onder de naam “leges” rechten worden geheven voor:
a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
b. (…);
een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
4.2.
In hoofdstuk 3 van titel 2 van de Tarieventabel leges staat, voor zover hier van belang, in onderdeel 2.3 het volgende vermeld:
‘Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, (…)’.
4.3.
In onderdeel 2.6 van hoofdstuk 6 van de onder 4.2 vermelde tarieventabel is geregeld dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot wijziging van een omgevingsvergunning waarvan nog geen gebruik is gemaakt, als gevolg van een, naar de omstandigheden beoordeeld, geringe wijziging in het project over de meerkosten van de bouwkosten, leges worden geheven conform onderdeel 2.3.1.1.1 tot en met 2.3.1.1.8.
4.4.
Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat sprake is van een geringe wijziging. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat, als de Rechtbank de door hem geconstateerde vergroting van de kelder met een factor 1/3e tegen de volledige omvang van het geplande bouwwerk had afgezet, de conclusie allicht was geweest dat de vergroting slechts gering was, voorts dat de wijziging van buitenaf niet zichtbaar was en in die zin dus ook ondergeschikt aan de geplande bouw en ten slotte dat uit het enkele gegeven dat de gemeenteambtenaren aan het afgeven van de gewijzigde vergunning slechts een uur werk hebben gespendeerd, blijkt dat sprake is van een geringe wijziging.
4.5.
De Heffingsambtenaar is van mening dat er geen sprake is van een geringe wijziging, aangezien de aanpassingen wijzigingen van de gehele hoofdconstructie omvatten, waarbij het dragend metselwerk wordt vervangen door een stalen spantconstructie, de kelder wordt vergroot en heel anders wordt gesitueerd en de aanbouw wordt verkleind. Dat de genoemde wijzigingen van buitenaf niet zichtbaar zijn is – zo stelt hij – niet van belang. Ten slotte bestrijdt hij dat de gemeenteambtenaren slechts een uur werk aan de vergunning hebben gespendeerd en wijst hij erop dat, mocht dat wel het geval zijn geweest, het legestarief dan nog niet in individuele gevallen in overeenstemming met de kosten hoeft te zijn.
4.6.
De Rechtbank heeft in zijn uitspraak geoordeeld
2.12.
Belanghebbende doet in feite en beroep op toepassing van artikel 2.6. van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2012 (hierna: de Tarieventabel), waarin staat dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot wijziging van een omgevingsvergunning waarvan nog geen gebruik is gemaakt, als gevolg van een, naar de omstandigheden beoordeeld, geringe wijziging in het project, leges geheven worden over de meerkosten van de bouwkosten.
2.13.
Voor de beoordeling van de vraag of sprake is van een “geringe wijziging” is niet beslissend de hoogte van de meerkosten maar de aard van de wijziging. Uit de stukken blijkt dat de wijziging in dit geval vooral betrekking had op de fundering van de woning: de kelder die onder de woning was gepland, werd immers gedeeltelijk verplaatst en met een factor van ruim 1/3e vergroot. Daardoor is de fundering van de te bouwen woning veranderd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat geen geringe wijziging als bedoeld in artikel 2.6. van de Tarieventabel. Gelet hierop wordt de eerste geschilvraag ontkennend beantwoord.
Het Hof onderschrijft dit oordeel van de Rechtbank en maakt het tot het zijne. Hierbij heeft het Hof mede in zijn oordeel betrokken dat, gelet op de onder 2.5 genoemde verschillen in oppervlakte, inhoud en constructie, de afwijking van het gewijzigde bouwplan ten opzichte van het oorspronkelijke bouwplan zodanig is dat, naar de omstandigheden beoordeeld, redelijkerwijs niet meer kan worden gesproken van hetzelfde bouwplan, maar dat het gewijzigde bouwplan als een nieuw bouwplan moet worden aangemerkt. Alleen al deze omstandigheid staat een verrekening op de voet van de Tarieventabel zoals door belanghebbende bepleit, in de weg.
De eerste in geschil zijnde vraag moet dan ook ontkennend worden beantwoord.
Vraag 2
4.7.
Het Hof stelt voorop dat sprake moet zijn van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd persoon om een gerechtvaardigd beroep te kunnen doen op het vertrouwensbeginsel.
4.8.
De Rechtbank heeft in zijn uitspraak geoordeeld:
‘2.14. Belanghebbende, op wie te dezen de bewijslast rust, heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan hem een toezegging is gedaan dat de legesheffing beperkt zou blijven tot de meerkosten van het gewijzigde bouwplan ten opzichte van het oorspronkelijke plan, noch dat op enige andere wijze bij hem het in rechte te honoreren vertrouwen daarvoor is gewekt. Uit de stukken blijkt wel dat de ambtenaar [G] heeft beloofd zich in te zetten voor beperking van de legesheffing maar niet dat zij daarover een toezegging heeft gedaan of dat belanghebbende in redelijkheid kon menen dat een toezegging was gedaan. De tweede geschilvraag wordt dan ook ontkennend beantwoord.
4.9.
Belanghebbende heeft in hoger beroep herhaald dat hij van het gesprek met mevrouw [G] en haar collega’s de indruk heeft overgehouden “dat de soep niet zo heet is als hij wordt opgediend”. De medewerkster van de afdeling Vergunningen heeft bij het eerste contact in december 2011 meteen – aldus belanghebbende – gezegd dat ze hem tegemoet wilde komen en aan de gemeente voor wilde stellen om de aanslag te beperken tot € 900.
4.10.
Het Hof is van oordeel dat in het gesprek dat belanghebbende heeft gehad met mevrouw [G] en in het vervolg van het traject niet het vertrouwen is gewekt dat geen hoger bedrag aan bouwleges geheven zou worden dan € 920,30. Mevrouw [G] heeft slechts aangegeven aan het college van Burgemeester en Wethouders een advies voor te leggen met betrekking tot de hoogte van de legeskosten voor de nieuw aangevraagde vergunning. Tijdens het onderzoek ter zitting heeft de Heffingsambtenaar hier nog aan toegevoegd dat de onderwerpelijke legesheffing met het oog op eventuele toepassing van een hardheidsclausule nog onder de aandacht van het college is gebracht, maar dat het college geen reden zag om de hardheidsclausule toe te passen.
Met hetgeen belanghebbende ook overigens naar voren heeft gebracht, is niet aannemelijk gemaakt dat aan de in 4.7 omschreven voorwaarde is voldaan.
De tweede in geschil zijnde vraag moet ook ontkennend worden beantwoord.
Vraag 3
4.11.
Belanghebbende stelt – zo begrijpt het Hof hem – dat de Verordening in het onderhavige geval leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Hij heeft daartoe aangevoerd dat ter zake van dezelfde kosten opnieuw leges in rekening zijn gebracht, zulks terwijl de betreffende gemeenteambtenaren zelf hebben aangegeven dat zij slechts een uurtje werk hebben gehad met het afgeven van de gewijzigde verguning.
4.12.
In zijn arrest van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI194, heeft de Hoge Raad onder meer uitgesproken dat gemeenten op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet zelf invulling kunnen geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaf op te nemen die zich het beste verstaat met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Voorts heeft de Hoge Raad in dit arrest uitgesproken dat het bij de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet niet gaat om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om kostendekking van alle in de Legesverordening opgenomen diensten, dat een vast tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning berekend naar een vast, bescheiden percentage van de bouwkosten, niet kan worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig en dat geen rechtstreeks verband is vereist tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel door de gemeente gemaakte kosten anderzijds.
4.13.
In zijn arrest van 24 december 1997, ECLI:NL: HR:1997:AA3345, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds geen rechtstreeks verband is vereist.
4.14.
Gelet op de in 4.12 en 4.13 aangehaalde arresten faalt ook de klacht van belanghebbende dat er sprake is van een onredelijke en willekeurige heffing. Bovendien is de hoogte van de leges in het onderhavige geval evenmin zo uitzonderlijk dat moet worden geoordeeld dat sprake is van onredelijke belastingheffing.
Slotsom
4.8.
De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de Rechtbank dient te worden bevestigd.
Ten aanzien van het griffierecht
4.9.
Het Hof is van oordeel dat er geen redenen aanwezig zijn om te gelasten dat de gemeente Cranendonck aan belanghebbende het door hem betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt.
Ten aanzien van de proceskosten
4.10.
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
5.Beslissing
Het Hof
bevestigtde uitspraak van de Rechtbank.
bevestigtde uitspraak van de Rechtbank.
Aldus gedaan op 19 februari 2015 door P. Fortuin, voorzitter, G.J. van Muijen en G.D. van Norden, in tegenwoordigheid van Th.A.J. Kock, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
Het aanwenden van een rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
de naam en het adres van de indiener;
een dagtekening;
een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
e gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.