Uitspraak
GERECHTSHOF 's-GRAVENHAGE
Sector Civiel recht
Zaaknummer : 200.115.244/01
Zaaknummer rechtbank : 424449
Arrest van 27 november 2012
inzake
1. NEDERLANDSE MAATSCHAPPIJ TOT BEVORDERING DER TANDHEELKUNDE,
gevestigd te Nieuwegein,
2. ASSOCIATIE NEDERLANDSE TANDARTSEN,
gevestigd te Heemstede,
3. NEDERLANDSE VERENIGING VAN MONDHYGIËNISTEN,
gevestigd te Nieuwegein,
4. NEDERLANDSE VERENIGING VAN INSTELLINGEN VOOR JEUGDTANDZORG,
gevestigd te 's-Hertogenbosch,
5. Vereniging ORGANISATIE VAN NEDERLANDSE TANDPROTHETICI,
gevestigd te Heemstede,
6. VERENIGING VAN ORTHODONTISTEN,
gevestigd te 's-Gravenhage,
7. [Naam],
wonende te [Woonplaats],
appellanten,
hierna te noemen: NMT c.s.,
advocaat: mr. M.E. Gelpke te 's-Gravenhage,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
zetelend te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. G.R.J. de Groot te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij spoedappeldagvaarding van 8 oktober 2012 zijn NMT c.s. in hoger beroep gekomen van een door de voorzieningenrechter in de rechtbank 's-Gravenhage tussen partijen gewezen vonnis van 12 september 2012. Daarbij hebben NMT c.s. twee grieven aangevoerd. Bij conclusie van eis in hoger beroep, alsmede akte van overlegging productie hebben NMT c.s. één productie overgelegd. De Staat heef de grieven bij memorie van antwoord bestreden.
Vervolgens hebben partijen op 19 november 2012 de zaak door hun advocaten doen bepleiten, beiden aan de hand van overgelegde pleitnotities. Van het pleidooi is proces-verbaal opgemaakt. Ten slotte hebben partijen arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.1 Op grond van de Wet marktordening gezondheidszorg (verder: Wmg) is de Nederlandse Zorgautoriteit (verder: NZa) bevoegd bij beschikking zorgprestaties en bijbehorende tariefregimes vast te stellen. De tarieven kunnen vaste, vrije, maximum- of minimumtarieven zijn. De NZa stelt terzake beleidsregels vast. De Wmg biedt ook de mogelijkheid in een beleidsregel een experiment vast te stellen. Daarbij kan het toepasselijke tariefregime tijdelijk terzijde worden gesteld.
1.2 De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (verder: de Minister) kan aan de NZa een aanwijzing geven om een beleidsregel tot stand te brengen of te wijzigen. Op grond van artikel 8 Wmg Pro moet een aanwijzing worden voorafgegaan door een schriftelijke mededeling van de zakelijke inhoud van het voorgenomen besluit aan de beide kamers der Staten-Generaal en mag de Minister de aanwijzing niet eerder vaststellen dan nadat 30 dagen zijn verstreken na die mededeling. De aanwijzing wordt bekendgemaakt in de Staatscourant. Voor het vaststellen of wijzigen van een beleidsregel met betrekking tot een experiment behoeft de NZa ingevolge artikel 59 Wmg Pro een aanwijzing van de Minister.
1.3 Bij brieven van 6 juni 2011 heeft de Minister aangekondigd met ingang van 1 januari 2012 in de mondzorg een experiment met vrije prijsvorming in te voeren voor de duur van drie jaar. Daarbij heeft de Minister erop gewezen dat het experiment voortijdig beëindigd zou worden indien zich ontoelaatbare effecten zouden voordoen op het gebied van kwaliteit, toegankelijkheid en betaalbaarheid van de zorg. Na daartoe strekkende aanwijzing van de Minister heeft de NZa bij beschikking van 13 december 2011 het 'Experiment vrije prijsvorming mondzorg' vastgesteld. Daarin zijn de prestaties vastgelegd waarvoor de zorgaanbieders vanaf 1 januari 2012 vrij waren in de bepaling van de prijs. De vastgestelde prestatiebeschrijvingen wijken substantieel af van de tot dan toe geldende prestatiebeschrijvingen.
1.4 Dit experiment is vóór en na de invoering ervan voorwerp geweest van uitgebreid publiek debat, in het bijzonder betreffende de betaalbaarheid van de mondzorg. De NZa heeft in juni 2012 de resultaten van (onder meer) een onderzoek naar de tariefverschillen in de mondzorg tussen 2011 en 2012 gepubliceerd (verder: de Marktscan). Daarin zijn aan de hand van declaratiegegevens, afkomstig van zorgverzekeraars, de tarieven van het eerste kwartaal van 2012 vergeleken met de maximumtarieven van 2011. De NZa heeft geconcludeerd dat de gewogen gemiddelde tariefstijging voor prestaties waarvoor een vergelijking kon worden gemaakt, na correctie voor loon- en prijsstijgingen neerkomt op 6,1 %. De conclusie van de NZa ter zake van de (eveneens onderzochte) mate waarin mondzorgaanbieders overeenkomsten hebben gesloten met zorgverzekeraars, is dat deze lager ligt dan in 2011.
1.5 De Minister heeft bij brief van 25 juni 2012 van aan de Tweede Kamer medegedeeld dat zij nog niet tot beëindiging van het experiment wenste over te gaan, omdat dat onzorgvuldig zou zijn, aangezien de marktscan zich beperkt tot prijsgegevens in de eerste drie maanden en er vanaf het begin van het experiment intussen een half jaar is verstreken waarin intussen veel gebeurd kan zijn. Desniettemin heeft de Tweede Kamer op 5 juli 2012 een motie aangenomen waarin zij de regering verzoekt om, aangezien de gemiddelde prijzen in de mondzorg tot onaanvaardbare hoogte zijn gestegen en het experiment met vrije prijzen in de mondzorg is mislukt, het experiment met vrije tarieven in de mondzorg onmiddellijk stop te zetten en zo spoedig mogelijk vaste tarieven voor de mondzorg in te voeren. De Minister heeft op 12 juli 2012 een aanwijzing gegeven aan de NZa, inhoudende dat het experiment met ingang van 1 januari 2013 wordt stopgezet en dat met ingang van dezelfde datum maximumtarieven worden ingevoerd (Stcrt 20 juli 2012, nr. 14943).
1.6 NMT c.s. zijn verenigingen die ingevolge hun statuten de belangen van mondzorgaanbieders behandelen, onderscheidenlijk een individuele mondzorgaanbieder. NMT heeft bij brief van 27 juli 2012 de Minister verzocht de aanwijzing buiten werking te stellen. De Minister heeft aan dat verzoek geen gehoor gegeven.
2. NMT c.s. hebben bij de voorzieningenrechter in de rechtbank gevorderd dat deze de aanwijzing buiten werking zal stellen en/of de Staat zal verbieden de aanwijzing te effectueren en/of een in goede justitie te bepalen voorziening zal treffen teneinde onevenredig nadeel voor NMT c.s. te voorkomen. NMT c.s. hebben hun vorderingen gegrond op de stelling dat de aanwijzing onmiskenbaar onrechtmatig is omdat deze is gegeven zonder dat de zakelijke inhoud van het voorgenomen besluit tevoren schriftelijk aan de beide kamers der Staten-Generaal is medegedeeld en omdat de aanwijzing in strijd is met de vereisten van zorgvuldigheid, motivering en rechtszekerheid en met het verbod van willekeur. De voorzieningenrechter heeft de vorderingen afgewezen.
3. De eerste grief keert zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de omstandigheid dat de aanwijzing is gegeven zonder dat bij de voorbereiding daarvan de in artikel 8 Wmg Pro voorgeschreven procedure is gevolgd, niet maakt dat de aanwijzing jegens NMT c.s. onrechtmatig is, omdat deze procedure er niet (mede) toe strekt om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun belangen te bepleiten bij het parlement. NMT c.s. brengen daartegen in, dat artikel 8 Wmg Pro een wezenlijk vormvoorschrift is, zodat veronachtzaming daarvan maakt dat de aanwijzing onverbindend is. Subsidiair betogen zij dat zij als marktdeelnemers belang hebben bij de belangenafweging waartoe de Wmg strekt (een doelmatig en doeltreffend stelsel van zorg en de beheersing van de kostenontwikkeling en de bescherming van de positie van de consument in verband met de ongelijke machtsposities in de zorg) en dat daarom de in artikel 8 Wmg Pro voorgeschreven procedure mede hun belangen dient. Zij beroepen zich in dit verband voorts op de zogeheten correctie-Langemeijer.
4. Het hof is voorshands van oordeel dat de in artikel 8 Wmg Pro voorgeschreven bijzondere voorbereidingsprocedure voor aanwijzingen op grond van die wet niet van zodanig wezenlijke aard is, dat schending daarvan maakt dat de aanwijzing reeds daarom in algemene zin onverbindend is. De bepaling is veeleer het gevolg van een bijzondere keuze die de wetgever op dit beleidsterrein heeft gemaakt voor een specifiek doel, te weten de vergroting van de parlementaire betrokkenheid bij de uitvoering van de wet. Het hof verwerpt daarom het primaire betoog van NMT c.s. Ter zake van het subsidiair door NMT c.s. ingenomen standpunt geldt het volgende. Noch uit het wettelijk stelsel, noch uit de parlementaire geschiedenis vloeit voort dat artikel 8 Wmg Pro er mede toe strekt de betrokkenheid van belanghebbenden bij de voorbereiding van een aanwijzing te waarborgen. Indien dat het oogmerk van de wetgever was geweest, had het in de rede gelegen dat deze had voorgeschreven dat (de zakelijke inhoud van) het voorgenomen besluit algemeen of aan belanghebbenden bekend moest worden gemaakt (zie bijvoorbeeld artikel 21.6, vierde lid, van de Wet milieubeheer). In artikel 8 Wmg Pro is pas bekendmaking (in de Staatscourant) voorzien nadat een aanwijzing is vastgesteld. Met betrekking tot de parlementaire geschiedenis geldt, dat artikel 8 Wmg Pro nagenoeg gelijkluidend is aan zijn voorganger in de Wet tarieven gezondheidszorg (Stb. 1980, 646). Blijkens de parlementaire geschiedenis van het desbetreffende wetsvoorstel heeft bij die bepaling uitsluitend voorgezeten de parlementaire controle ter zake van de aanwijzingen en de daarmee gelijk te stellen besluiten te versterken. Nergens blijkt dat tevens de bedoeling is geweest belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun zaak bij de kamers der Staten-Generaal te bepleiten. Bovendien hebben NMT c.s. naar voorlopig oordeel van het hof deze bepaling daartoe niet nodig. NMT c.s. zijn zowel voor de vaststelling van de aanwijzing als voor de vaststelling en inwerkingtreding van de daarop te baseren besluiten van de NZa ampel in de gelegenheid geweest zich op grond van artikel 5 van Pro de Grondwet terzake tot de beide kamers der Staten-Generaal en tot de Minister te wenden en zijn door de niet-naleving van artikel 8 Wmg Pro niet noemenswaard bekort in hun mogelijkheden hun belangen te behartigen. De grief faalt.
5. De tweede grief is gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat er onvoldoende omstandigheden zijn om te komen tot het oordeel dat de aanwijzing onmiskenbaar onrechtmatig is wegens strijd is met een of meer van de door NMT c.s. naar voren gebrachte algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ter onderbouwing van deze grief volstaan NMT c.s. met verwijzing naar hetgeen zij in eerste aanleg naar voren hebben gebracht. Het hof is voorshands van oordeel dat de voorzieningenrechter in de rechtbank op goede gronden tot zijn oordeel terzake is gekomen en maakt de overweging van de voorzieningenrechter daaromtrent (rechtsoverweging 5.9) tot de zijne. Ook deze grief leidt niet tot resultaat.
6. De slotsom is dat beide grieven falen. Het hof zal het vonnis waarvan beroep bekrachtigen. Daarbij past een veroordeling van NMT c.s. in de proceskosten van de Staat in het hoger beroep als gevorderd.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank 's-Gravenhage van 12 september 2012;
- veroordeelt NMT c.s. hoofdelijk, des dat één betalende de anderen zullen zijn gekweten, in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 666,- aan verschotten en € 2.682,- aan salaris advocaat.
Dit arrest is gewezen door mrs. A.V. van den Berg, M.J. van der Ven en T.G.M. Simons en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 27 november 2012 in aanwezigheid van de griffier.