Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector Civiel recht
Zaaknummer : 200.104.576/01
Zaak-/rolnummer rechtbank : 415368 / KG ZA 12-290
arrest d.d. 4 april 2012
inzake
[appellante],
wonende te [woonplaats],
appellante,
hierna te noemen: [appellante],
advocaat: mr. D. Knottenbelt te Rotterdam,
tegen
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;
de Commissie onderzoek Centraal Orgaan opvang asielzoekers),
zetelend te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. W. Heemskerk te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij exploot van 28 maart 2012, met producties is [appellante] in hoger beroep gekomen van een door de voorzieningenrechter in de rechtbank 's-Gravenhage tussen partijen gewezen verkort vonnis van 26 maart 2012, nader uitgewerkt op 28 maart 2012. In het exploot heeft [appellante] 21 grieven aangevoerd en om een spoedbehandeling verzocht. Bij memorie van antwoord (met producties) heeft de Staat de grieven bestreden.
Op 2 april 2012 hebben partijen hun zaak doen bepleiten. Van de pleitzitting is proces-verbaal opgemaakt. Ter zitting heeft [appellante] een akte overlegging producties, met producties genomen. Vervolgens hebben partijen arrest gevraagd.
Het hof heeft als achtergrondinformatie bij de beoordeling van deze zaak kennis kunnen nemen van het aan [appellante] op 9 maart 2012 toegezonden conceptrapport (zie overweging 2.11), alsmede het e-mailbericht van 11 maart 2012 van mr. Verbeek (zie overweging 2.12).
Beoordeling van het hoger beroep
1. Voor zover de door de voorzieningenrechter vastgestelde feiten niet zijn bestreden, neemt ook het hof deze als uitgangspunt.
2. Het gaat in deze zaak om het volgende.
2.1 [appellante] is vanaf 2001 werkzaam bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COA), laatstelijk in de functie van Algemeen Directeur.
2.2 Bij brief van 27 september 2011 is door de Raad van Toezicht van het COA aan [appellante] meegedeeld dat zij per direct op non-actief is gesteld hangende het onderzoek naar salarisbetalingen en vergoedingen binnen het COA.
2.3 De heer G.B.M. Leers, minister voor Immigratie en Asiel (hierna: de Minister), heeft bij brief van 30 september 2011 aan de Tweede Kamer bericht dat er een onafhankelijk onderzoek naar het COA zal worden verricht.
2.4 Het COA heeft [appellante] op 11 oktober 2011 (opnieuw) bericht, dat zij op non-actief wordt gesteld.
2.5 In de brief van de Minister aan de Tweede Kamer van 11 oktober 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 33 042, nr 2) is onder meer het volgende opgenomen:
"(...)
Het onafhankelijk feitenonderzoek naar het functioneren van het COA is gericht op het werkklimaat en de bestuursstructuur van het COA. Het onderzoek heeft daarnaast als doel aanbevelingen te doen over maatregelen die genomen kunnen worden indien verbeteringen nodig en mogelijk zijn voor een optimaal functioneren van het COA als onderdeel van de vreemdelingenketen. In het onderzoek wordt de vraag meegenomen die eerder in opdracht van de Raad van Toezicht van het COA zou worden onderzocht, namelijk of, en zo ja waarom, geen gebruik is gemaakt van de bestaande klachtmogelijkheden binnen het COA (...)"
2.6 Bij Instellingsbesluit commissie van onderzoek COA van 25 november 2011 (hierna: het Instellingsbesluit) heeft de Minister de Commissie van onderzoek Centraal Orgaan opvang asielzoekers ingesteld (hierna: de Commissie). In dit besluit is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2 Instelling en opdracht
Er is een onafhankelijke commissie die tot taak heeft om onderzoek te doen naar het functioneren van het COA gericht op het werkklimaat, de bestuursstructuur en de gang van zaken rondom de salariëring van de directieleden van het COA. Daarnaast heeft de commissie als taak om aanbevelingen te doen over maatregelen die genomen kunnen worden indien verbeteringen nodig en mogelijk zijn voor een optimaal functioneren van het COA als onderdeel van de vreemdelingenketen.
(…)
Artikel 5 Onderzoek
1. De commissie richt het onderzoek naar eigen inzicht in.
(…)
Artikel 6 Vertrouwelijkheid
1. De Commissie zal met de informatie en reacties die zij in het kader van het onderzoek rechtstreeks of via derden ontvangt, vertrouwelijk omgaan. Indien medewerkers van het COA, van het ministerie van BZK of van het ministerie van V&J of andere betrokkenen worden gehoord draagt de Commissie er zorg voor dat dit in volledige vertrouwelijkheid gebeurt.
2. De Commissie legt in een protocol vast op welke wijze de vertrouwelijkheid geborgd wordt. (…)"
2.7 De Minister heeft bij brief van 25 november 2011 aan de Commissie voor zover hier van belang het volgende meegedeeld:
"(...)
Onder verwijzing naar de brief aan de Tweede Kamer van 11 oktober 2011 en naar het instellingsbesluit van uw Commissie, verleen ik u de volgende onderzoeksopdracht.
1.
Het verrichten van een onderzoek naar het functioneren van het COA gericht op het werkklimaat, de bestuursstructuur en de gang van zaken rondom de salariëring van de directieleden van het COA.
Met het onderzoek wordt inzichtelijk gemaakt:
• in hoeverre de bij het ZBO betrokken actoren waaronder [appellante], de Raad van Toezicht, de Ondernemingsraad en het departement hebben gehandeld naar de uitgangspunten die voortvloeien uit "good public governance" c.q. hun rol adequaat hebben ingevuld, met name ten aanzien van het werkklimaat en de bestuursstructuur.
• of gebruik is gemaakt van de bestaande klachtmogelijkheden binnen het COA en zo niet, wat daar de redenen van zijn.
• welke actoren, in welke rol en in welke periode verantwoordelijk waren voor de bezoldiging van [appellante].
2.
Het doen van aanbevelingen over maatregelen die genomen kunnen worden indien verbeteringen nodig en mogelijk zijn voor een optimaal functioneren van het COA als onderdeel van de vreemdelingenketen. (...)"
2.8 De Commissie heeft op 5 december 2011 een protocol betreffende de vertrouwelijkheid van de aan haar verstrekte informatie vastgesteld (verder: het Protocol). In dit Protocol is - voor zover hier van belang - het volgende opgenomen:
"(...)
1. De informatie die aan de Onderzoekscommissie wordt verstrekt tijdens interviews, gesprekken of via de website of anderszins, wordt vertrouwelijk behandeld. Dit betekent dat zij alleen door de Onderzoekscommissie wordt gebruikt in het kader van het onderhavige onderzoek.
2. In de rapportages van de Onderzoekscommissie zal geen tot personen herleidbare informatie worden opgenomen en zullen geen personen worden genoemd indien de verstrekkers van de informatie dat hebben gevraagd of de Onderzoekscommissie het vertrouwelijke karakter van de informatie heeft moeten begrijpen. Dit geldt ook voor andere mededelingen van de commissie naar buiten.
3. De in punt 2 beschreven handelwijze geldt niet voor personen die een functie vervullen of hebben vervuld bij de (rechtsvoorgangers van de) Raad van Toezicht en Raad van Bestuur van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers, en voor (oud)bewindslieden.
4. Van de interviews die de Onderzoekscommissie houdt worden gespreksverslagen gemaakt. Ten behoeve daarvan wordt het gesprek op de band vastgelegd, tenzij de gesprekspartner daar bezwaar tegen heeft. De bandopnamen worden vernietigd nadat het verslag definitief is vastgesteld.
5. Het gespreksverslag - dat doorgaans geen woordelijk verslag zal zijn - wordt aan de gesprekspartner voorgelegd. Door hem/haar geconstateerde onjuistheden in het verslag zullen, eventueel na vergelijking met de bandopname, gecorrigeerd worden. Bovendien kan betrokkene in een naschrift bij het verslag aanvullende informatie verstrekken of nadere inzichten naar voren brengen.
6. Het gespreksverslag wordt definitief vastgesteld nadat de reactie van de gesprekspartner ontvangen of binnen een door de Onderzoekscommissie gestelde redelijke termijn geen reactie is ontvangen.
(...)
9. Dit protocol wordt op de website van de Onderzoekscommissie geplaatst, en de inhoud ervan wordt aan ieder die voor een interview wordt uitgenodigd, ter kennis gebracht."
2.9 Bij arrest van 10 januari 2012 heeft dit hof onder meer de op non-actiefstelling van 11 oktober 2011 opgeheven en het COA veroordeeld om [appellante] toe te laten tot haar gebruikelijke werkzaamheden met ingang van veertien dagen na betekening van dat arrest maar in ieder geval niet eerder dan met ingang van 1 maart 2012.
2.10 Naar aanleiding van voornoemd arrest zijn het COA en [appellante] met elkaar in overleg getreden. Dit overleg heeft erin geresulteerd dat [appellante] te kennen heeft gegeven haar werkzaamheden voor een korte periode op te schorten totdat het rapport van de Commissie openbaar is gemaakt.
2.11 [appellante] heeft op 9 maart 2012, nadat zij en haar advocaten een geheimhoudingsverklaring hadden ondertekend, delen van het conceptrapport (te weten de delen die op haar betrekking hadden) met de daarbij behorende bijlagen van de Commissie ontvangen. In de bij het conceptrapport meegezonden brief van de Commissie wordt [appellante] verzocht om op 14 maart 2012 om 12:30 uur haar reactie op het conceptrapport ten kantore van de commissie te bespreken.
2.12 De advocaat van [appellante] heeft per e-mailbericht van 11 maart 2012 de Commissie op de hoogte gesteld van haar bezwaren ten aanzien van de conceptrapportage, zij heeft gevraagd de aantoonbaar onjuiste gegevens te verwijderen en haar alle ontbrekende aan het concept ten grondslag liggende gegevens te verstrekken. Tevens heeft zij de Commissie aansprakelijk gesteld voor het geval de onontbeerlijke zorgvuldigheid mocht blijven ontbreken.
2.13 Bij brief van 13 maart 2012 heeft de Commissie aan de advocaat van [appellante] voor zover hier van belang het volgende bericht:
"(...)
Bij brief van 9 maart 2012 heeft de Commissie de relevante delen van het concept-rapport van de Onderzoekscommissie COA aan uw cliënte (...) toegezonden, met bevestiging van de afspraak om haar reactie morgen, woensdag 14 maart 2012 te 12.30 uur, te bespreken. (...)
Het definitieve rapport zal worden voorzien van enkele bijlagen, niet van alle stukken waarvan de commissie bij de uitvoering van zijn werkzaamheden kennis heeft genomen en evenmin van vertrouwelijke gespreksverslagen. De commissie ziet ook geen grondslag om deze stukken niettemin aan u ter beschikking te stellen, waarbij de commissie ook verwijst naar het Onderzoeksprotocol; de commissie hecht er bovendien sterk aan om de aan alle geïnterviewde personen toegezegde vertrouwelijkheid gestand te doen. (...)
Allereerst geeft de commissie uw cliënte dringend in overweging om, al dan niet vergezeld door u, aan de voor morgen gemaakte afspraak gevolg te geven, zodat zij haar commentaar naar aanleiding van de afgelopen vrijdag toegezonden delen van het concept-rapport en andere opmerkingen naar voren kan brengen. Voorts biedt de commissie uw cliënte de gelegenheid om uiterlijk vrijdag 16 maart 2012 te 12.00 uur ook schriftelijk haar commentaar, zowel op mogelijke feitelijke onjuistheden als andere reacties/opmerkingen, naar voren te brengen.
Na ontvangst van alle reacties (ook van andere betrokkenen) zal het concept-rapport vanaf vrijdag 16 maart 2012 te 12.00 uur over het weekeinde geconverteerd worden in een definitief rapport, waarin alle reacties zullen worden meegenomen en in voorkomend geval verwerkt. Het lag in de bedoeling om dat rapport vervolgens op woensdag 21 maart 2012 te presenteren, maar uit een oogpunt van extra zorgvuldigheid en om het beginsel van hoor en wederhoor nog verdere invulling te geven, is de commissie bereid om dat definitieve rapport - dus in integrale vorm - onder embargo eerst aan u(w cliënte) voor te leggen, met een nadere gelegenheid om daarop schriftelijk commentaar te geven. Dat nadere commentaar zal, voor zover daarvoor aanleiding is, in het uiteindelijk te publiceren rapport worden verwerkt. Indien u daar prijs op stelt zal dit commentaar als bijlage aan het rapport worden gehecht, zodat tegelijk met het rapport van de reactie van uw cliënte kennis kan worden genomen. (...)"
2.14 Bij e-mailbericht van 13 maart 2012 heeft de advocaat van [appellante] aan de Commissie onder meer het volgende bericht:
"(...)
Allereerst dank voor uw reactie van heden namens de commissieleden van de onderzoekscommissie van het COA. Namens cliënte blijf ik mij echter op het standpunt stellen dat er geen sprake is van een zorgvuldig geboden mogelijkheid tot wederhoor naar aanleiding van de concept rapportage. Alhoewel de handreiking van de commissie met betrekking tot de input van cliënte op het integrale rapport dezerzijds wordt gewaardeerd, komt het bieden van deze mogelijke input op de definitieve rapportage, die eventueel in het rapport zal worden verwerkt, althans daaraan zal worden gehecht, niet tegemoet aan deze eis van wederhoor. Alvorens cliënte, mondeling dan wel schriftelijk, kan reageren op het conceptonderzoek, ontvangt zij graag de onderliggende stukken zoals reeds eerder herhaaldelijk door mij verzocht. (...)"
2.15 Bij brief van 14 maart 2012 heeft de Commissie aan de advocaat van [appellante] onder meer het volgende meegedeeld:
"(...)
In uw verzoeken om achterliggend materiaal moet onderscheid worden gemaakt tussen vertrouwelijke stukken (zoals gespreksverslagen) en niet-vertrouwelijke stukken. De vertrouwelijke stukken zullen niet ter beschikking kunnen worden gesteld, om redenen als in de brief van gisteren aangegeven. Wat betreft de niet-vertrouwelijke stukken verdient opmerking dat de commissie acht heeft geslagen op een zeer grote hoeveelheid stukken, die als volgt kunnen worden gerubriceerd: (...)
Het dient geen enkel doel, ook niet het recht op wederhoor, om al die stukken, die overigens voor het merendeel aan uw cliënte bekend zullen zijn, in kopie ter beschikking te stellen. Niettemin is de commissie bereid om u en uw cliënte morgen, donderdag 15 maart 2012 te 14.00 uur, te ontvangen om kennis te nemen van uw (feitelijke) commentaar op de afgelopen vrijdag toegezonden delen van het concept-rapport. Mocht daarbij blijken dat uwerzijds op deelpunten de behoefte bestaat aan kennisneming van bepaalde onderliggende niet-vertrouwelijke stukken, dan kunnen die in overleg worden verstrekt. (...)"
2.16 De Commissie heeft bij brief van 15 maart 2012 haar onderzoeksmethode toegelicht en [appellante] verzocht om op het aan haar toegezonden conceptrapport te reageren vóór 16 maart 2012 12:00 uur.
2.17 In dit geding vordert [appellante] om de Commissie
i) te veroordelen om aan haar, althans haar advocaat, althans een onafhankelijk forensisch onderzoeker/registeraccountant alle relevante informatie te verstrekken, waaronder de niet openbare documenten, gespreksverslagen en bandopnames alsmede de ontbrekende hoofdstukken en bijlagen behorend bij het conceptrapport van de Commissie van 9 maart 2012, op straffe van een dwangsom;
ii) te verbieden tot publicatie van het thans voorliggende rapport over te gaan totdat aan [appellante] de mogelijkheid van wederhoor is geboden en zij daartoe daadwerkelijk is overgegaan, op straffe van een dwangsom;
iii) te veroordelen tot betaling van een bedrag van € 10.000,-- ten titel van buitengerechtelijke kosten, te vermeerderen met de wettelijke rente.
2.18 [appellante] legt aan deze vordering ten grondslag dat zij aan de hand van het voorliggende conceptrapport (hierna ook: het concept) niet in staat is een inhoudelijke reactie te geven en derhalve gebruik te maken van haar recht op wederhoor. Kennisname van het conceptrapport heeft [appellante] tot de conclusie gebracht dat de Commissie geen onafhankelijk onderzoek heeft verricht en de onderzoeksopdracht heeft verlaten door haar onderzoekingen met name op de persoon en het functioneren van [appellante] bij het COA te richten en daarbij gebruik heeft gemaakt van meningen en veronderstellingen die niet thuis horen in een onafhankelijk onderzoek. De Commissie heeft geen duidelijk normenkader voor haar onderzoek vastgesteld waardoor haar onderzoekingen transparant en toetsbaar hadden kunnen zijn. De Commissie heeft gebruik gemaakt van niet gespecificeerde documenten, onder andere verkregen van haar gesprekspartners en haar interviews. Tevens is gebruik gemaakt van de resultaten van een door de Commissie op internet geplaatste openbare website waarop een ieder die het wenste informatie over het COA kwijt kon. De Commissie heeft vervolgens het conceptrapport opgesteld aan de hand van de op deze wijze verkregen informatie. De Commissie heeft zich aldus gebaseerd op onderliggende stukken die [appellante] niet kent, terwijl in het concept tal van aanknopingspunten zijn te vinden die erop duiden dat ofwel de verkregen informatie niet goed is geïnterpreteerd, ofwel onjuist is weergegeven. Dit klemt te meer nu deze aanknopingspunten niet alleen zijn terug te vinden in het conceptrapport, maar ook in de mededelingen van betrokkenen ([betrokkene 1]) alsmede het feit dat de Commissie zonder controle gegevens heeft opgenomen die aantoonbaar onrechtmatig en onzorgvuldig tot stand zijn gekomen (rapport Hoffmann), aldus nog steeds [appellante].
2.19 Bij het bestreden vonnis heeft de voorzieningenrechter de vorderingen afgewezen en [appellante] in de kosten veroordeeld. De voorzieningenrechter overwoog daartoe dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de Staat onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld op grond waarvan [appellante] aanspraak zou kunnen maken op afgifte van alle aan het conceptrapport ten grondslag liggende stukken. Aan [appellante] zijn en worden naar zijn voorlopig oordeel voldoende mogelijkheden geboden tot wederhoor, zodat daarin evenmin aanleiding kon worden gezien de publicatie van het conceptrapport te verbieden totdat aan [appellante] daadwerkelijk van de mogelijkheid van wederhoor gebruik heeft gemaakt. Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet valt in te zien dat de Staat onrechtmatig handelt door waar nodig te citeren uit het rapport Hoffmann. Het toepassen van hoor en wederhoor ligt voor wat dit rapport betreft niet bij de Commissie maar bij het COA. Het is de bedoeling van de Commissie correcties die zij ontvangt van het COA in haar rapport door te voeren. Dat de Commissie onrechtmatig handelt is daardoor niet aannemelijk. Gelet hierop kunnen ook de door [appellante] gevorderde buitengerechtelijke kosten niet worden toegewezen, aldus de voorzieningenrechter.
2.20 Bij brief van 27 maart 2012 heeft de Commissie [appellante] uitgenodigd – na tekening van een geheimhoudingsverklaring – te reageren op het na ontvangst van de reacties van de direct betrokkenen aangevulde en aangepaste rapport. Anders dan in de eerste ronde, heeft de Commissie besloten het rapport in integrale vorm voor te leggen. In de brief is aangegeven dat een eventuele reactie de Commissie nog aanleiding kan geven tot bijwerking van het rapport en dat de reactie bovendien – desgewenst – als bijlage bij het rapport gepubliceerd kan worden.
2.21 Op 28 maart 2012 zijn door de advocaat van [appellante] twee memoranda met opmerkingen op het conceptrapport van 9 maart 2012 aan de Commissie toegezonden. Hoewel deze memoranda buiten de termijn van de eerste ronde ter kennis van de Commissie zijn gebracht, heeft de Commissie besloten te bezien in hoeverre deze reactie aanleiding geeft het bijna definitieve rapport aan te passen en de tweede ronde (kort) op te schorten. Alle betrokken partijen zijn daarover ingelicht.
2.22 In verband daarmee heeft de Commissie geconstateerd dat het oorspronkelijke tijdspad niet meer gehaald kan worden en heeft zij de sluitingstermijn voor de tweede (en laatste) ronde van hoor en wederhoor gesteld op 12 april a.s. te 12.00 uur.
3.1 In hoger beroep vordert [appellante] de vernietiging van het bestreden vonnis en opnieuw rechtdoende de toewijzing van haar inleidende vorderingen.
3.2 Ter zitting bij het hof heeft [appellante] toegelicht dat in haar vordering onder publicatie van het rapport moet worden verstaan, het door de Commissie versturen van het rapport aan de Minister. Omdat de Commissie geen bestuursorgaan is, is voor wat betreft die vordering de civiele rechter bevoegd. Het is vervolgens de Minister die beslist in hoeverre het rapport openbaar zal worden gemaakt (al dan niet vertrouwelijk aan de Tweede Kamer zal worden aangeboden). De bestuursrechter is de bevoegde rechter waar het de openbaarmaking van het rapport door de Minister betreft, aldus [appellante].
3.3 De grieven van [appellante] zijn in de kern gericht tegen de overwegingen van de voorzieningenrechter, die hebben geleid tot het oordeel dat de Commissie niet onrechtmatig jegens [appellante] heeft gehandeld op grond waarvan [appellante] aanspraak zou kunnen maken op afgifte van alle aan het conceptrapport ten grondslag liggende stukken. Zij lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
Onafhankelijkheid/zorgvuldigheid van de Commissie
3.4 Het hof is voorshands van oordeel dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, onvoldoende is om het oordeel op te baseren dat de onafhankelijkheid van het onderzoek door de Commissie in het geding is. De Commissie heeft blijkens het Instellingsbesluit de opdracht om onderzoek te doen naar het functioneren van het COA gericht op het werkklimaat, de bestuursstructuur en de gang van zaken rondom de salariëring van de directieleden van het COA. Daarnaast heeft de Commissie de taak om aanbevelingen te doen over maatregelen die genomen kunnen worden indien verbeteringen nodig en mogelijk zijn voor een optimaal functioneren van het COA als onderdeel van de vreemdelingenketen. De Commissie heeft blijkens artikel 5 van het Instellingsbesluit een grote vrijheid gekregen om het onderzoek naar eigen goeddunken in te richten. Zij is daarbij niet gebonden aan regels die volgens [appellante] gelden voor persoonsgericht onderzoek, zoals bijvoorbeeld de praktijkhandreiking persoonsgerichte onderzoeken voor Accountants-Administratieconsulenten en registeraccountants. Uiteraard is de Commissie wel gehouden het onderzoek met de benodigde zorgvuldigheid uit te voeren, maar dat de Commissie dit zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden, is voorshands niet aannemelijk geworden.
3.5 De Commissie heeft in par. 1.3 van het conceptrapport naar het voorlopig oordeel van het hof de wijze waarop zij het onderzoek heeft uitgevoerd in voldoende mate verantwoord. De Commissie heeft met bijna 100 mensen gesproken. Aan deze personen is voorafgaand aan de gesprekken het protocol toegezonden en vertrouwelijkheid toegezegd. Naar aanleiding van de interviews zijn gespreksverslagen gemaakt. Die verslagen zijn aan de gesprekspartners voorgelegd, zodat zij daarop konden reageren. De bandopnamen van een gesprek zijn, nadat het gesprek definitief was vastgesteld vernietigd. De informatie die van deze gesprekspartners is verkregen is in het conceptrapport weergegeven op een zodanige manier dat deze niet herleidbaar is naar de individuele gesprekspartner behalve in het geval van bepaalde (oud-)functionarissen bij het COA (Raad van Toezicht, Raad van Bestuur en Algemeen Directeur) en van (oud-) bewindslieden. De Commissie stelt dat zij met betrekking tot de weergave van de informatie van gesprekspartners in het conceptrapport voorts een aantal regels heeft gehanteerd. De eerste regel laat zich samenvatten als "één getuige, geen getuige": informatie die niet kon worden bevestigd op basis van documenten dan wel door andere gesprekspartners, is door de Commissie niet gebruikt. Verder stelt de Commissie dat zij geen gebruik heeft gemaakt van anonieme bronnen, dat wil zeggen van bronnen die de Commissie niet kent of niet zelf heeft gesproken. Van deze werkwijze kan naar het oordeel van het hof niet worden gezegd, dat deze onzorgvuldig is, of blijk geeft van een vooringenomenheid. Het oordeel van [appellante] dat de meningen en conclusies van het conceptrapport suggestief en opzettelijk beschadigend zijn, deelt het hof niet. Het moge zo zijn dat de Commissie in het rapport zich kritisch over [appellante] heeft uitgelaten, daar staat tegenover dat de Commissie ook op diverse punten heeft gememoreerd dat door [appellante] goede resultaten zijn geboekt.
3.6 De enkele omstandigheid dat de Commissie in haar conceptrapport heeft verwezen naar de conclusies van het in opdracht van het COA door Hoffmann Bedrijfsrecherche uitgebrachte onderzoeksrapport voordat [appellante] in de gelegenheid was gesteld op dit onderzoeksrapport te reageren, rechtvaardigt – hoewel het zich laat aanzien dat de communicatie rond (de wederhoor van) dit rapport niet vlekkeloos is verlopen – naar het voorlopig oordeel van het hof niet de conclusie dat de onafhankelijkheid van de Commissie in het geding is. Daarbij komt dat [appellante] inmiddels beschikt over het (concept)rapport van Hoffmann en alsnog in de gelegenheid is gesteld – en nog is – daarop te reageren. Haar vordering tot verstrekking van onderliggende stukken ziet kennelijk ook niet op dit rapport.
Onderzoeksopdracht
3.7 Dat in het onderzoek van de Commissie de persoon [appellante] een grote rol speelt, is gelet op de onderzoeksopdracht van de Commissie en de functie van Algemeen Directeur die [appellante] binnen het COA bekleedt niet verwonderlijk. De conclusie dat uit het feit dat [appellante] veelvuldig wordt genoemd in het conceptrapport blijkt dat de Commissie buiten haar onderzoeksopdracht is getreden en haar onderzoek in het bijzonder heeft gericht op (het functioneren van) de persoon [appellante], onderschrijft het hof daarom niet. Dit klemt te meer nu de hoofdstukken 3 tot en met 5 van het conceptrapport telkens afsluiten met een analyse per actor (de Raad van Toezicht, de Ondernemingsraad, departement BZK en Algemeen Directeur) en hoofdstuk 6 – zoals door de Commissie onweersproken gesteld – niet alleen conclusies bevat met betrekking tot [appellante], maar ook met betrekking tot de andere actoren.
3.8 Voor zover [appellante] meent dat de Commissie in het conceptrapport onderwerpen heeft opgenomen die reeds eerder door andere onderzoeksbureaus (KPMG/Rijksaccountantsdienst, Ernst & Young, Bezemer en Kuiper) zijn onderzocht, maar niet aansluiten bij de conclusies die door deze bureaus zijn getrokken, dient [appellante] dit in het kader van de wederhoor aan de Commissie kenbaar te maken. Hetzelfde geldt indien [appellante] meent dat de aangekondigde integratie van de rapporten van KPMG en van de OR in het conceptrapport niet (op de juiste wijze) plaatsvindt. Van vooringenomenheid of onzorgvuldigheid is ook in dit opzicht niet gebleken.
Vertrouwelijkheid/ mogelijkheid van wederhoor
3.9 Blijkens artikel 6 van het Instellingsbesluit dient de Commissie vertrouwelijk om te gaan met de informatie die zij in het kader van het onderzoek rechtstreeks of via derden heeft verkregen. Een dergelijke bepaling is bij (onderzoeks)commissies als de onderhavige niet ongebruikelijk, althans is deze begrijpelijk en niet onredelijk. Het hof acht voorshands aannemelijk dat zonder voorzieningen op het punt van vertrouwelijkheid de Commissie haar werk niet goed zou kunnen doen. De Commissie heeft aan de vertrouwelijkheid invulling gegeven door opstelling van het Protocol. De aan medewerkers verstrekte garantie dat medewerking aan het onderzoek van de Commissie niet tot rechtspositioneel nadeel zal (kunnen) leiden, maakt vertrouwelijkheid niet overbodig. Ook wordt naar het oordeel van het hof niet voldoende recht gedaan aan de aan de medewerkers toegezegde vertrouwelijkheid, indien in plaats van aan [appellante], aan haar advocaten of een onafhankelijk forensisch onderzoeker/register¬accountant de door [appellante] gevraagde informatie zou worden verstrekt.
3.10 Aan [appellante] kan worden toegegeven dat deze vertrouwelijkheid, beperkingen voor haar mee brengt in het kader van wederhoor: [appellante] kan niet controleren of de in het conceptrapport opgenomen informatie juist is weergegeven. Deze beperkingen gaan echter niet zo ver, dat [appellante] in redelijkheid zonder gespreksverslagen niet in staat moet worden geacht op het conceptrapport te reageren. [appellante] heeft feitelijk ook op het conceptrapport gereageerd in haar e-mailbericht van 11 maart 2012 en de twee memoranda van 27 maart 2012. De Commissie heeft aangegeven dat zij deze reacties alsnog in de eerste ronde mee zal nemen, hetgeen mogelijk zal leiden tot aanpassingen van het conceptrapport. Onder deze omstandigheden is het hof van oordeel dat het belang van de aan de gesprekspartners toegezegde vertrouwelijkheid zwaarder dient te wegen dan het belang van [appellante] om ook van de vertrouwelijke stukken kennis te nemen. De weigering van de Commissie aan [appellante] de vertrouwelijke stukken te verstrekken acht het hof daarom voorshands niet onrechtmatig.
3.11 [appellante] stelt dat zij bijzonder veel belang heeft bij een deugdelijke onderbouwing van het rapport van de Commissie, omdat de Minister heeft bevestigd dat de uitkomsten van het onderzoek van de Commissie zowel voor hemzelf als voor het COA leidend zullen zijn bij het bepalen van een standpunt over de positie van [appellante] bij het COA in de toekomst. De vraag hoe moet worden geoordeeld over "equality of arms" op het moment dat de Minister of het COA dergelijke (rechtspositionele) gevolgen wenst te verbinden aan het rapport, ligt echter thans niet ter beantwoording voor. Het is aan de rechter die eventueel over de arbeidsrechtelijke positie van [appellante] zal hebben te beslissen om te oordelen welke waarde in dat kader toekomt aan het rapport van de Commissie, gezien enerzijds de contouren van de aan de Commissie verstrekte onderzoeksopdracht en anderzijds de hiervoor bedoelde beperkingen bij het toepassen van wederhoor.
3.12 [appellante] verwijt de Commissie dat zij haar gesprekspartners monddood heeft gemaakt. De Staat daarentegen stelt dat hoewel de Commissie zelf is gehouden de vertrouwelijkheid in acht te nemen, dit niet geldt voor haar gesprekspartners. De Commissie zou van geen van haar gesprekspartners hebben verlangd een geheimhoudingsverklaring te tekenen over de inhoud van de gevoerde gesprekken, zodat het die gesprekspartners vrij staat om de informatie die zij aan de Commissie hebben verstrekt met derden te delen. De stelling van [appellante] dat de Commissie ter zitting in eerste aanleg iets anders zou hebben beweerd, acht het hof – mede gelet op het gemotiveerde verweer van de Staat – voorshands niet aannemelijk gemaakt.
Slotsom
3.13 De slotsom is dat het hoger beroep faalt. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd en [appellante] zal als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de kosten van het hoger beroep. De kostenveroordeling zal – zoals door de Staat gevorderd – uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank 's-Gravenhage van 26 maart 2012;
- veroordeelt [appellante] in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 666,-- aan griffierecht en € 2.682,-- aan salaris advocaat;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, M.J. van der Ven en A.E.A.M. van Waesberghe
en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 4 april 2012 in aanwezigheid van de griffier.