Uitspraak
GERECHTSHOF 's-GRAVENHAGE
Sector Civiel recht
Zaaknummer : 200.101.201/01
Zaaknummer rechtbank: 410251
Arrest van 7 februari 2012
inzake
1. [Naam],
wonende te […], gemeente […],
2. [Naam],
wonende te […],
3. CHEMIE-PACK ONROEREND GOED B.V.,
gevestigd te Zevenbergen, gemeente Moerdijk,
appellanten,
hierna te noemen: ieder voor zich [appellant 1], [appellant 2] en Chemie-Pack en gezamenlijk [appellanten],
advocaat: mr. R.Th.J. van 't Zelfde te Breda,
tegen
DE ONDERZOEKSRAAD VOOR VEILIGHEID,
zetelende te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Onderzoeksraad,
advocaat: mr. W. Heemskerk te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij spoedappeldagvaarding in kort geding, tevens akte wijziging eis, van 30 januari 2012 (met producties) zijn [appellanten] in hoger beroep gekomen van een tussen partijen door de voorzieningenrechter in de rechtbank 's-Gravenhage gewezen vonnis van 18 januari 2012. Daarbij hebben [appellanten] zes grieven opgeworpen, die door de Onderzoeksraad bij memorie van antwoord (met producties) zijn bestreden. Daarna hebben [appellanten] nieuwe producties in het geding gebracht. Vervolgens hebben partijen op 3 februari 2012 hun zaak onder overlegging van pleitnotities door hun advocaten doen bepleiten. Van het pleidooi is proces-verbaal opgemaakt. Ten slotte hebben partijen arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1.1 Chemie-Pack is eigenares van een perceel bedrijfsterrein de Vlasweg te Moerdijk, waarop Chemie-Pack Nederland B.V. een bedrijf voor de opslag, verwerking en verpakking exploiteerde. [appellant 1] is daarvan directeur en [appellant 2] was bij dat bedrijf in dienst als coördinator kwaliteit, arbeidsomstandigheden en milieu.
1.2 Op 5 januari 2011 is op het perceel van Chemie-Pack brand ontstaan (verder: de brand). Gedurende de brand is een grote hoeveelheid chemicaliën vrijgekomen. Als uitvloeisel van de brand is het bedrijf nagenoeg geheel verwoest en is schade ontstaan aan naastgelegen bedrijven en aan het milieu.
1.3 Op 5 januari 2011 heeft de Onderzoeksraad een persbericht uitgebracht, waarin zij aankondigt dat zij een onderzoek instelt naar dit voorval, naar de directe en achterliggende oorzaken daarvan en naar de rol, de voorbereiding en de uitvoering van de hulpverlening bij dit voorval. Op 6 januari 2011 is binnen de Onderzoeksraad een team geformeerd dat zich met het onderzoek zal bezighouden en is contact gezocht met [appellanten] om toe te lichten dat en waarom een onderzoek wordt ingesteld. Op 7 januari 2011 is zijdens de Onderzoeksraad overleg gevoerd met de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (verder: de IOOV) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie ter afbakening en afstemming van het onderzoek van de Onderzoeksraad en een door de IOOV ingesteld onderzoek. Op 11 januari 2011 heeft de Onderzoeksraad de focus van het onderzoek op hoofdlijnen bepaald. Daarbij heeft de Onderzoeksraad ervoor gekozen twee deelonderzoeken te verrichten, te weten een deelonderzoek gericht op de vraag hoe binnen Chemie-Pack risico's werden beheerst, hoe de brand in eerste instantie door het bedrijf zelf is bestreden en hoe de vergunningen zijn verleend en gehandhaafd, en een deelonderzoek, gericht op de metingen om de risico's van de vrijgekomen gevaarlijke stoffen te bepalen en de crisiscommunicatie hieromtrent. Voor de begeleiding van het projectteam dat het onderzoek uitvoert, heeft de Onderzoeksraad een commissie ingesteld waarin het lid van de Onderzoeksraad mr. A.H. Brouwer-Korf (verder: mr. Brouwer-Korf) als voorzitter optreedt.
1.4 De Onderzoeksraad heeft het concept-rapport bij brief van 6 december 2011 aan [appellant 1] toegezonden. In de brief is vermeld dat de Onderzoeksraad onderzoek heeft gedaan naar het ontstaan van de brand en de omstandigheden van het bedrijf, alsmede naar de communicatie over de brand. Voorts is in de brief vermeld dat [appellanten] gedurende een termijn van vier weken, ingaande de dag na verzending, schriftelijk kan reageren om eventuele feitelijke onjuistheden en onduidelijkheden te melden. Naar aanleiding van een verzoek om verlenging van de termijn heeft de Onderzoeksraad de termijn verlengd tot 10 januari 2012.
1.5 In eerste aanleg hebben [appellanten] bij de voorzieningenrechter verschillende vorderingen ingesteld, die er kort gezegd toe strekken de definitieve vaststelling dan wel publicatie van het door de Onderzoeksraad opgestelde rapport te verbieden totdat de door [appellanten] geconstateerde gebreken aan het rapport zijn verholpen, althans totdat de Onderzoeksraad aanvullend onderzoek heeft verricht naar de brandpreventieve en brandbestrijdingsaspecten van de brand, althans totdat [appellanten] gedurende een termijn van drie maanden in staat zijn gesteld commentaar te leveren op het concept-rapport. De voorzieningenrechter heeft de vorderingen afgewezen.
1.6 In reactie op de dagvaarding in eerste aanleg heeft de Onderzoeksraad [appellanten] en [appellant 2] nog tot één week na het te wijzen vonnis in de gelegenheid gesteld schriftelijke reacties als bedoeld in rechtsoverweging 1.4 te geven. [appellanten] hebben dat niet gedaan.
2. In hoger beroep vorderen [appellanten] na wijziging van eis, kort samengevat, dat het hof primair de Onderzoeksraad verbiedt om, zolang de in de dagvaarding geconstateerde gebreken niet ongedaan zijn gemaakt, een definitief rapport over de brand vast te stellen, subsidiair de Onderzoeksraad verbiedt een zodanig onverbeterd rapport openbaar te maken, meer subsidiair de Onderzoeksraad gebiedt om onderzoek te doen naar de brandpreventieve en brandbestrijdingsaspecten van de brand en het concept-rapport daarmee aan te vullen en vervolgens [appellant 1] en [appellant 2] in staat te stellen daarop commentaar te leveren gedurende een voldoende termijn, alsmede de Onderzoeksraad verbiedt enig ander rapport of onderdelen daarvan openbaar te maken, en nog meer subsidiair, ingeval het rapport al is bekendgemaakt zonder dat de gebreken zijn hersteld, dit rapport in te trekken.
3. De eerste grief klaagt erover dat door de wijze waarop de voorzieningenrechter de feiten heeft vastgesteld, de indruk zou kunnen ontstaan dat de brand het vrijkomen van chemicaliën en de verwoesting van bedrijven zou hebben veroorzaakt. [appellanten] menen dat dat het gevolg is geweest van de wijze van bestrijding van de brand. Het hof heeft de feiten zelfstandig opnieuw vastgesteld en daarbij rekening gehouden met de grief. De grief leidt niet tot vernietiging van het vonnis.
4. De tweede grief keert zich tegen de wijze waarop de Onderzoeksraad de begeleidingscommissie voor de projectgroep heeft ingesteld. [appellanten] menen dat daarop artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, hetgeen ertoe leidt dat het instellingsbesluit in de Staatscourant bekend moet worden gemaakt. De grief faalt. Het onderhavige besluit van de Onderzoeksraad betreft de interne werking van de Onderzoeksraad en zijn bureau en is niet gericht op enig publiekrechtelijk rechtsgevolg. Het behoeft dan ook niet door plaatsing in de Staatscourant bekend te worden gemaakt.
5. De derde grief valt de overweging van de voorzieningenrechter aan dat voor een voorziening geen plaats is wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade ter voorkoming waarvan de voorziening wordt gevorderd. [appellanten] brengen naar voren dat op het relativiteitsvereiste door de Onderzoeksraad in eerste aanleg geen beroep is gedaan en dat de voorzieningenrechter met deze overweging buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden. Zij wijzen er voorts op dat een norm in beginstel strekt ter bescherming van elke schade als gevolg van overtreding van die norm die aan de normschender kan worden toegerekend totdat het tegendeel is bewezen. Zij beroepen zich in dit verband ook nog op de correctie-Langemeijer. De grief leidt niet tot resultaat. De klacht dat de voorzieningenrechter buiten de grenzen van de rechtsstrijd is getreden (wat daar ook van zij) faalt reeds omdat de Onderzoeksraad zich in hoger beroep uitdrukkelijk op het relativiteitsvereiste heeft beroepen. De overweging van de voorzieningenrechter is in beginsel juist. Of het relativiteitsvereiste in de onderhavige zaak van belang is en of daarop een uitzondering moet worden gemaakt, komt zo nodig bij de behandeling van concrete klachten van [appellanten] over normschendingen aan de orde.
6. Met hun vierde grief verzetten [appellanten] zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de Onderzoeksraad niet verplicht was tot het uitvoeren van onderzoek naar de brandpreventie en/of de brandbestrijding en dat de Onderzoeksraad dit kon overlaten aan de IOOV. Zij zijn van mening dat op grond van de wetgeving de Onderzoeksraad dat onderzoek moest uitvoeren en dat het nalaten daarvan maakt dat het rapport onrechtmatig, althans onbehoorlijk is tot stand gekomen en daarom niet mag worden vastgesteld en openbaar gemaakt. Zij brengen voorts naar voren dat de wijze van bestrijding van de brand op zichzelf al een gebeurtenis is in de zin van artikel 1, onder f, van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid (verder: de Rijkswet). Zij voeren bovendien aan dat uit de tekst en de overwegingen van Richtlijn 96/82/EG betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken (verder: de Richtlijn), volgt dat onder een zwaar ongeval tevens moeten worden verstaan de brandpreventieve en brandbestrijdingsaspecten van de brand en dat die daarom in het onderzoek van de Onderzoeksraad hadden moeten worden betrokken.
7. De grief faalt. Partijen zijn het erover eens dat de brand een zwaar ongeval is als bedoeld in de Richtlijn en dat uit artikel 8 van het Besluit Onderzoeksraad voor veiligheid (Besluit van 10 december 2004, houdende regels ter uitvoering van de Rijkswet, Stb. 2004, 680; verder: het Besluit) volgt dat de Onderzoeksraad naar de brand onderzoek moet verrichten. In het Besluit is evenwel niets bepaald waaruit blijkt dat beperkingen zijn gesteld aan de bij de totstandkoming van de Rijkswet beoogde vrijheid van de Onderzoeksraad om zelf de reikwijdte van het onderzoek te bepalen. De omstandigheid dat het Besluit mede strekt tot uitvoering van de Richtlijn, maakt dat niet anders. Artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn schrijft voor dat de Lid-Staten de bevoegde autoriteit onder meer opdragen "de voor een volledige analyse van de technische, organisatorische en beheersaspecten van het zware ongeval benodigde gegevens door middel van inspectie, onderzoek of op enigerlei andere passende wijze te verzamelen" en "aanbevelingen te doen voor toekomstige preventieve maatregelen", maar uit artikel 16 van de Richtlijn volgt dat het aan de Lid-Staten is overgelaten welke instantie of instanties zij als bevoegde autoriteit of bevoegde autoriteiten hiermee belasten. Hieruit volgt dat [appellanten] aan de Richtlijn niet het recht kunnen ontlenen om te eisen dat het volledige onderzoek naar de brand, dus inclusief onderzoek naar brandbestrijding en brandpreventie, door de Onderzoeksraad ter hand wordt genomen. Het hof merkt voorts op dat, ook als zou worden aangenomen dat de wijze van preventie voor en bestrijding van de brand als zodanig een voorval zou zijn waarnaar de Onderzoeksraad bevoegd is een onderzoek in te stellen, dat nog niet maakt dat de Onderzoeksraad daartoe ingevolge het Besluit verplicht is. Ook dit leidt dus niet tot een recht van [appellanten] om te eisen dat de Onderzoeksraad onderzoek doet naar de brandpreventie en brandbestrijding in het onderhavige geval.
8. De vijfde grief richt zich op het oordeel van de voorzieningenechter dat niet valt in te zien op welke wijze [appellanten] door het ontbreken van het in artikel 65 van de Rijkswet bedoelde, door de Onderzoeksraad vast te stellen en bekend te maken onderzoeksprotocol ernstig in hun belangen zijn geschaad. Zij brengen naar voren dat zonder het vaststellen en bekendmaken van dat onderzoeksprotocol de Onderzoeksraad geen onderzoek mag doen. Zij stellen dat het conceptrapport wegens het niet vooraf bekend maken van te hanteren onderzoeksmethoden heeft geresulteerd in een nagenoeg over de gehele linie onbetrouwbaar en onzorgvuldig tot stand gekomen rapport. Zij wijzen daarbij in het bijzonder op een door hen overgelegde verklaring van een deskundige, inhoudende dat de wijze waarop de brand volgens de Onderzoeksraad zou zijn ontstaan, natuurkundig volstrekt onmogelijk is. Zij stellen voorts aan de orde dat de Onderzoeksraad bevindingen van de VROM-inspectie ter zake van de vergunningsituatie bij en het toezicht op het bedrijf klakkeloos heeft overgenomen en dat daarop het beginsel van hoor en wederhoor niet is toegepast. Zij beklagen zich er ten slotte over dat [appellant 1] en [appellant 2] niet onder ede als getuigen een verklaring hebben kunnen afleggen, hetgeen het gevolg is van de omstandigheid dat het onderzoek is verricht op een niet van tevoren geordende methodologische wijze.
9. Het hof stelt voorop dat, anders dan [appellanten] stellen, de Rijkswet aan het ontbreken van het onderzoeksprotocol niet het rechtsgevolg verbindt dat de Onderzoeksraad zijn wettelijke taak om onderzoeken te verrichten, niet mag uitvoeren. Het hof constateert voorts dat [appellanten] nagenoeg geen concrete feiten en omstandigheden naar voren hebben gebracht die hun stelling onderbouwen dat het concept-rapport op volstrekt onzorgvuldige wijze tot stand is gebracht. De enige uitzondering is de bovengenoemde schriftelijke verklaring van een partijdeskundige. De Onderzoeksraad heeft de juistheid van deze verklaring ten pleidooie gemotiveerd betwist. Aangezien de verklaring van de partijdeskundige geen onderbouwing van de door hem getrokken conclusie bevat en een (turbo)spoedappel als het onderhavige zich naar zijn aard niet leent tot nadere bewijsvoering, kan het hof niet anders dan constateren dat partijen kennelijk van mening verschillen over de mogelijkheid dat de brand is ontstaan op de door de Onderzoeksraad veronderstelde wijze. Het hof overweegt voorts dat het concept-rapport een verantwoording bevat over de wijze waarop het onderzoek is verricht. [appellanten] hebben nagelaten concrete feiten en omstandigheden naar voren te brengen die tot de conclusie kunnen leiden dat die verantwoording onvoldoende of onjuist is of dat daaruit blijkt dat het rapport onzorgvuldig tot stand is gebracht. Ter zake van het overnemen van bevindingen van de VROM-inspectie heeft te gelden dat juist de aan [appellanten] gegeven termijn om over het concept-rapport schriftelijk opmerkingen in te dienen ertoe strekt het beginsel van hoor en wederhoor recht te doen. Met betrekking tot de klacht dat [appellant 1] en [appellant 2] niet onder ede zijn gehoord, overweegt het hof dat de Onderzoeksraad ingevolge artikel 48 Rijkswet de bevoegdheid (en dus niet de plicht) heeft zelfstandig te bepalen of een zitting zal worden gehouden en dat slechts ingeval de Onderzoeksraad daartoe besluit - hiervan was in deze zaak geen sprake -, [appellant 1] en [appellant 2] het recht hadden onder ede te worden gehoord. In de Rijkswet is bovendien omtrent de inhoud van het onderzoeksprotocol niets bepaald, zodat geenszins vaststaat dat daarin regels dienen te worden opgenomen over de gevallen waarin een zitting wordt gehouden. De slotsom is dat ook de vijfde grief faalt.
10. De zesde grief is gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter inzake de betrokkenheid van mr. Brouwer-Korf bij het onderzoek. [appellanten] stellen dat mr. Brouwer-Korf wegens haar bestuurlijk brandweerverleden ten onrechte zitting had in de Onderzoeksraad en dat zij daarin niet zonder last zitting had. [appellanten] brengen naar voren dat daardoor aan het concept-rapport een niet te herstellen schijn van vooringenomenheid ten gunste van de brandweer kleeft.
11. De regel dat de leden van de Onderzoeksraad zitting hebben zonder last, houdt in dat zij hun standpunten moeten kunnen innemen zonder dat zij van iemand terzake een opdracht hebben aanvaard, en dat de leden op basis van eigen inzicht en overtuiging een oordeel moeten kunnen vellen. [appellanten] hebben geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding zouden kunnen geven voor de conclusie dat mr. Brouwer-Korf aan die eis niet voldoet. Noch de omstandigheid dat zij in het verleden als burgemeester zeggenschap had over de (lokale en/of regionale) brandweer, noch de omstandigheid dat zij in het verleden enige tijd voorzitter is geweest van de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Brandweer en hulpverlening, geven enige grond voor de conclusie dat zij vanaf haar intrede in de Onderzoeksraad of naderhand van iemand een last in bovenvermelde zin had te aanvaarden. De zesde grief faalt in zoverre. Dat haar bestuurlijke verleden op zichzelf of en combinatie met andere factoren tot de keuze heeft geleid dat de Onderzoeksraad bij de onderhavige brand geen onderzoek zou doen naar brandpreventie en brandbestrijding, hebben [appellanten] niet met feiten en omstandigheden onderbouwd. Deze stelling is dus louter speculatief gebleven. Het hof deelt niet de stelling van [appellanten] dat door het bestuurlijke verleden van mr. Brouwer-Korf een zodanige schijn van vooringenomenheid aan het concept-rapport kleeft dat op grond daarvan de vaststelling en bekendmaking van het rapport zou dienen te worden verboden. De grief faalt ook voor het overige.
12. Het boven overwogene brengt het hof voorshands tot de slotsom dat al hetgeen [appellanten] naar voren hebben gebracht, niet ertoe kan leiden dat hun belang bij het blokkeren van de vaststelling en bekendmaking van het rapport op basis van het thans voorliggende concept-rapport over de brand dient te wijken voor het belang van de Onderzoeksraad bij de afronding daarvan en de bekendmaking van het vastgestelde rapport. Het hof zal het vonnis van de voorzieningenrechter bekrachtigen en het meer of anders gevorderde afwijzen Daarbij past een veroordeling van [appellanten] in de proceskosten van de Onderzoeksraad in hoger beroep.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank 's-Gravenhage van 18 januari 2012;
- wijst het meer of anders gevorderde af;
- veroordeelt [appellanten] in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 291,- aan verschotten en € 2.682,- aan salaris advocaat;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. A.V. van den Berg, M.A.F. Tan-de Sonnaville, en A.E.A.M. van Waesberghe en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 7 februari 2012 in aanwezigheid van de griffier.