Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector Civiel recht
Zaaknummer : 200.056.981/01
Zaaknummer rechtbank : 328281/HA ZA 09-164
Arrest d.d. 17 mei 2011
inzake
DE WESTLANDSE STICHTING KATHOLIEK ONDERWIJS,
gevestigd te Poeldijk (gemeente Westland),
appellante,
hierna te noemen: WSKO,
advocaat: mr. J.A. Meijer te 's-Gravenhage,
tegen
DE GEMEENTE WESTLAND,
zetelend te Naaldwijk (gemeente Westland),
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Gemeente,
advocaat: mr. J.B. Peters te Zoetermeer.
Het geding
Bij exploot van 9 februari 2010 is WSKO in hoger beroep gekomen van een door de rechtbank 's-Gravenhage tussen partijen gewezen vonnis van 11 november 2009. Bij memorie van grieven heeft WSKO vier grieven aangevoerd, die door de Gemeente bij memorie van antwoord zijn bestreden. Vervolgens hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.1 In de gemeente De Lier, die intussen ingevolge een gemeentelijke herindeling is opgegaan in de Gemeente, werd het door die gemeente gesubsidieerde peuterspeelzaalwerk in één gebouw uitgevoerd door de Stichting Peuterspeelzaal De Lier (verder: SPZ). De raad van de gemeente De Lier heeft er bij de vaststelling van de begroting voor 2003 wegens ruimtegebrek in dat gebouw mee ingestemd dat dit peuterspeelzaalwerk zou worden gedecentraliseerd door bij drie van de vijf in die gemeente gelegen basisscholen daarvoor een ruimte te realiseren. De exploitatie van de peuterspeelzalen zou blijven plaatsvinden door SPZ, onafhankelijk van de schoolbesturen; in geval van nieuwbouw zou de gemeente De Lier eigenaar worden van de nieuwbouw. Blijkens de toelichting op een voorstel voor de raadsvergadering van 17 april 2003 heeft overleg met de schoolbesturen van de onderscheidene denominaties ertoe geleid dat dit bij twee basisscholen (een openbare en een protestants-christelijke) zou gebeuren door aanpalende nieuwbouw en bij school “De Achtsprong” van de (rooms-katholieke) rechtsvoorgangster van WSKO (verder eveneens: WSKO) door verbouwing van een leegstaand lokaal, en heeft het bestuur van WSKO zich bereid verklaard als bouwheer van de aan te passen ruimte op te treden. De raad heeft op 17 april 2003 ingestemd met het aanwenden van een bedrag voor de voorbereiding van de bouw van één van de ruimtes.
1.2 Bij brief van 2 oktober 2003 heeft WSKO aan de gemeente De Lier medegedeeld dat het betreffende lokaal het volgende schooljaar als leslokaal moest worden gebruikt en verzocht om een ruimer budget teneinde een externe peuterspeelzaal te realiseren. De raad van de gemeente De Lier heeft op 18 december 2003 besloten voor dit lokaal € 117.000,- bij te ramen. Dit heeft die gemeente bij brief van 19 december 2003 aan WSKO meegedeeld.
1.3 De SPZ heeft bij brief van 25 november 2004 de Gemeente het volgende laten weten.
“(…)
De Stichting Peuterspeelzaal De Lier is genoodzaakt om door terugloop van het aantal peuters op de wachtlijst (…) het derde lokaal in januari 2005 te sluiten. Omdat wij nu het aantal peuters over twee lokalen kunnen verdelen is het derde lokaal overbodig en is het voor ons financieel onverstandig deze aan te houden.
Wat betreft de decentralisatie zullen deze lokalen in 2005 overgaan naar de vestiging bij de basisscholen de Vlieten en de Prins Mauritsschool.
De nieuwbouw die oorspronkelijk ook zou plaatsvinden bij de basisschool de Achtsprong is voor ons niet noodzakelijk. Zou u toch in het kader van de decentralisatie een peuterspeelzaal bij de Achtsprong willen realiseren dan zouden wij de financiële consequenties daarvan niet kunnen dragen.
(…)”
1.4 Op een verzoek van 2 februari 2005 van WSKO tot terbeschikkingstelling van het bouwbudget heeft de Gemeente bij brief van 10 maart 2005 aan WSKO, verzonden op 18 maart 2005, verzocht de activiteiten ter realisatie van het peuterspeelzaallokaal stop te zetten. Daarbij heeft de Gemeente verwezen naar de inhoud van de in rechtsoverweging 1.3 weergegeven brief en heeft zij aangegeven dat zij de prognose van de SPZ heeft gecontroleerd en juist heeft bevonden. Op dit verzoek heeft WSKO bij brief van 24 maart 2005 afwijzend gereageerd. Bij besluit van 20 december 2005 heeft de raad van de Gemeente in verband met gewijzigde omstandigheden het besluit van de voormalige gemeente De Lier gewijzigd en de ontwikkeling van een derde peuterspeelzaal in De Lier stilgelegd. De Gemeente heeft dit bij brief van 22 december 2005, verzonden op 24 januari 2006 aan WSKO medegedeeld. In die brief is tevens vermeld:
“Een belanghebbende die het niet eens is met dit besluit kan een gemotiveerd bezwaarschrift schrijven naar het college van burgemeester en wethouders (…).”
1.5 WSKO heeft een bezwaarschrift d.d. 1 maart 2006 ingediend tegen de beschikking. Bij besluit van 4 juli 2006, meegedeeld bij brief van 11 juli 2006, heeft de Gemeente WSKO niet-ontvankelijk verklaard omdat het betreffende besluit van privaatrechtelijke aard is. Nadat de rechtbank het beroep daartegen gegrond had verklaard en het bestreden besluit had vernietigd, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling; besluit slechts weergegeven voor zover hier van belang) WSKO in haar bezwaar tegen de beslissing van de raad van de Gemeente van 20 december 2005 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de beslissing over het aframen van een krediet niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen ingevolge die wet bezwaar openstaat. De Gemeente is in de kosten van het beroep veroordeeld.
2. WSKO heeft bij de rechtbank gevorderd (zakelijk weergegeven) dat deze de Gemeente zal veroordelen bij De Achtsprong een gebouw voor een peuterspeelzaal te realiseren, alsmede de Gemeente tot schadevergoeding te veroordelen, op te maken bij staat, wegens inkomensderving door afgenomen instroom, wegens aantasting van de geloofwaardigheid en identiteit van de rooms-katholieke school in de Gemeente en wegens de kosten van nodeloos gevoerde bestuursrechtelijke procedures. De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen.
3. De eerste grief valt de overweging van de rechtbank aan dat de beslissing in het overleg van de Gemeente met de drie schoolbesturen om onder meer bij De Achtsprong een peuterspeelzaal te realiseren, geen afdwingbare verplichting daartoe jegens WSKO inhoudt en dat WSKO daarbij geen ander belang zou hebben dan het zijn van bouwheer. WSKO wijst erop dat in dat overleg is besloten bij iedere school een peuterspeelzaal te realiseren en dat in het kader van die afspraken aan haar een bouwbudget is toegekend. Zij stelt dat het niet gaat om de rol van WSKO tijdens de nieuwbouw of over de vraag of zij gratis als bouwheer zou optreden of over de juridische eigendom of de exploitatie van die nieuwbouw, maar over haar belang bij de realisatie daarvan bij haar basisschool, en dat zij in het kader daarvan belang heeft bij de nakoming van de toezegging als vervat in de brief van de gemeente van 19 december 2003. De tweede grief klaagt over de miskenning door de rechtbank van het belang van WSKO bij de realisatie van de peuterspeelzaalvoorziening bij haar school en de negatieve invloed van het achterwege blijven daarvan op de instroom van leerlingen. Zij voert aan dat door het achterwege blijven van deze voorziening de keuze voor peuteren bij de rooms-katholieke basisschool helemaal niet meer mogelijk is. WSKO meent bovendien dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft toegekend aan de enkele mededeling van SPZ aan de Gemeente, inhoudende dat SPZ zal zorg dragen voor doorverwijzing naar haar school. Zij brengt naar voren dat die mededeling niet relevant is, dat SPZ niet onafhankelijk is en dat SPZ geen positie boven de partijen toekomt. De derde grief keert zich tegen de overweging van de rechtbank dat in de situatie waarin SPZ niet langer een basis zag voor een derde peuterspeelzaal en de Gemeente een dergelijk belang ook niet zelf zag, de Gemeente jegens WSKO niet gehouden was niettemin tot die bouw over te gaan en de vrijheid had aan haar toezegging van budget aan WSKO als bouwheer geen uitvoering te geven. Het lijkt erop, aldus WSKO, dat het door SPZ ingenomen standpunt over de terugloop van het aantal peuters door de rechtbank is beschouwd als een veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 6:258 jo 6:248 BW. De Gemeente heeft op die artikelen geen beroep gedaan en de rechtbank is derhalve buiten de rechtsstrijd tussen partijen getreden. Bovendien kan een beroep op de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid niet opgaan, omdat eerst over herverdeling van peuters over de drie voorzieningen zou moeten worden gesproken. WSKO voert bovendien aan dat de Gemeente het standpunt van SPZ dat er een terugloop van het aantal peuters was, niet heeft getoetst. De grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
4. Het hof stelt het volgende voorop. In deze zaak komt het erop aan wat tussen de Gemeente en de betrokken schoolbesturen, waaronder WSKO, in 2003 is overeengekomen. Van die overeenkomst is geen schriftelijke versie overgelegd, zodat de inhoud daarvan moet worden afgeleid uit stukken waarin die overeenkomst ter sprake is gebracht en uit verklaringen daaromtrent van daarbij betrokken partijen. Bij de uitleg van die overeenkomst komt het erop aan wat partijen, gelet op alle omstandigheden van het geval, over en weer redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.
5. Tussen partijen is niet in geschil dat de bij De Achtsprong te realiseren ruimte eigendom zou blijven van de Gemeente en niet bestemd zou zijn voor gebruik door WSKO. In geschil is of partijen zijn overeengekomen dat de nieuwbouw zou worden gerealiseerd. WSKO gaat ervan uit dat zulks is overeengekomen, de Gemeente meent dat slechts de plaats van de door haar ten behoeve van SPZ beoogde nieuwbouw (namelijk achtereenvolgens in en bij De Achtsprong) met WSKO is overeengekomen, alsmede dat WSKO bij het tot stand brengen daarvan als bouwheer zou optreden tegen vergoeding van de daarmee gemoeide kosten.
6. Op grond van de door partijen ingenomen stellingen en de ter onderbouwing daarvan overgelegde producties is het hof van oordeel dat de beslissing om tot decentralisatie van de peuterspeelzalen over te gaan en daarbij al dan niet te kiezen voor nieuwbouw, geen onderdeel uitmaakt van de met WSKO gesloten overeenkomst, maar autonome beslissingen zijn geweest van de gemeente De Lier, naar aanleiding van een verzoek van SPZ en in het licht van een beoogd ander gebruik van het gebouw waarin SPZ haar activiteiten uitvoerde. Pas nadat de gemeente De Lier die besluiten had genomen, is zij in overleg getreden met onder meer WSKO, teneinde de plaats van de voorzieningen te bepalen en zich van de medewerking van de schoolbesturen te voorzien bij de uitvoering van de bouw. Daarover heeft de gemeente De Lier overeenstemming bereikt met WSKO; tegenover WSKO heeft de gemeente De Lier geen verplichting op zich genomen de voorziening te realiseren. Dat is niet anders geworden doordat de gemeente De Lier later tot nieuwbouw bij De Achtsprong heeft besloten, zoals bij brief van 19 december 2003 aan WSKO is meegedeeld. De gemeente De Lier heeft immers niet anders gedaan dan op verzoek van WSKO het eigen, autonome besluit tot realisatie van een ruimte door verbouwing van een leegstaand lokaal aldus te wijzigen dat zij in plaats daarvan tot nieuwbouw heeft besloten. Dat WSKO op grond van de overeengekomen plaats en het overeengekomen bouwheerschap in de verwachting leefde dat de bouw werkelijk zou plaatsvinden, mede gelet op de omstandigheid dat de gemeente De Lier voor die nieuwbouw een budget had gereserveerd, betekent evenmin dat de Gemeente zich daarom tegenover WSKO had verplicht de nieuwbouw te realiseren. Concrete feiten en omstandigheden die wijzen op een toezegging daartoe van gemeentewege aan WSKO, zijn door WSKO niet naar voren gebracht en blijken ook niet uit de overgelegde producties. Daaruit blijkt slechts dat de gemeente De Lier in de verwachting leefde dat, gelet op de beschikbaarheid van een locatie, de benodigde financiële middelen en een organisatie voor de uitvoering, de voorziening zou worden gerealiseerd. WSKO heeft in eerste aanleg nog wel in algemene zin aangeboden getuigen te doen horen, maar zij heeft noch daarbij, noch in hoger beroep aangegeven op welke van haar stellingen die getuigenverhoren dan betrekking zouden kunnen hebben. Het hof passeert daarom dat bewijsaanbod.
7. Aangezien de gemeente De Lier niet met WSKO is overeengekomen dat zij de nieuwbouw voor de peuterspeelzaal bij De Achtsprong tot stand zou brengen, is de Gemeente als rechtsopvolgster jegens WSKO niet toerekenbaar tekortgeschoten door op grond van gewijzigde omstandigheden af te zien van die bouw. Ook anderszins is van wanprestatie door de Gemeente tegenover WSKO niet gebleken; niet in geschil is dat de Gemeente de voorbereidingskosten die WSKO als bouwheer heeft gemaakt, aan WSKO heeft vergoed.
8. WSKO heeft aan haar vordering in eerste aanleg mede ten grondslag gelegd dat de Gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld. Voor zover zij deze stelling daarmee heeft willen onderbouwen dat de Gemeente haar verplichtingen uit hoofde van de overeenkomst met WSKO niet is nagekomen, kan die onderbouwing op grond van het in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 7 overwogene niet tot het beoogde resultaat leiden. WSKO voert verder aan dat de Gemeente door het afzien van de bouw van een peuterspeelzaal bij De Achtsprong, terwijl wel peuterspeelzalen zijn gerealiseerd bij een openbare en een protestants-christelijke basisschool, heeft teweeggebracht dat het rooms-katholieke basisonderwijs een vrijwel zekere instroom van nieuwe leerlingen ontbeert, de geloofwaardigheid en identiteit van de rooms-katholieke school binnen de Gemeente is aangetast en een ongerechtvaardigde, ongelijke situatie is gecreëerd. De Gemeente heeft daar tegenover gesteld dat blijkens de mededeling van SPZ aan het lokaal geen behoefte meer was, dat De Achtsprong niet in een nadeliger positie komt tegenover de andere basisscholen, omdat in De Achtsprong, anders dan in de andere basisscholen al goede voorzieningen voor buitenschoolse opvang aanwezig zijn, en dat SPZ een onafhankelijke stichting is die naar alle basisscholen toeleidt.
9. Het hof is van oordeel dat de Gemeente, nadat haar door SPZ was medegedeeld dat zij aan het derde peuterspeelzaallokaal op grond van een geprognosticeerde verminderde vraag geen behoefte meer had (ter zake van welke prognose zij onderbouwd stelt dat zij deze door een buitenstaander heeft laten verifiëren), na afweging van alle betrokken omstandigheden, waaronder die welke in rechtsoverweging 8 zijn weergegeven, redelijkerwijs tot de beslissing heeft kunnen komen af te zien van de realisatie van een peuterspeelzaalruimte bij De Achtsprong. Dit geldt temeer nu de aanbouwen bij de andere scholen reeds (grotendeels) waren voltooid, terwijl die bij de Achtsprong nog niet was begonnen. Ook op dit punt kan de vordering van WSKO, voor zover gebaseerd op onrechtmatige daad van de Gemeente, niet slagen. De slotsom is dat de eerste drie grieven niet tot resultaat leiden.
10. De vierde grief is gericht tegen afwijzing van de rechtbank van de (ook op onrechtmatige daad gebaseerde) vordering van WSKO ter zake van de kosten van nodeloos gevoerde bestuursrechtelijke procedures. WSKO stelt dat zij zonder te rechtvaardigen gronden of criteria ten opzichte van twee andere scholen ongelijk is behandeld en benadeeld, waarbij de Gemeente bestuursrechtelijke bevoegdheden heeft voorgewend die niet bestonden, en dat dat détournement de pouvoir oplevert. Zij stelt voorts dat zij, doordat zij is verwikkeld geraakt in een bestuursrechtelijke procedure die uiteindelijk heeft geleid tot een ambtshalve beslissing van de Afdeling dat de bestuursrechtelijke weg van rechtsbescherming niet openstond, een heleboel tijd en geld heeft verloren op een vanaf het begin onbegaanbare weg. Met de beslissing van de Afdeling staat volgens WSKO de onrechtmatigheid van het handelen van de Gemeente vast. Zij beroept zich daarbij op de jurisprudentiële twee-wegenleer ter zake van door bestuursbesluiten geleden schade.
11. Ook de vierde grief kan niet slagen. Voor zover de vordering van WSKO ook in zoverre is gegrond op ongelijke behandeling als bovenomschreven, faalt zij op de in rechtsoverweging 9 weergegeven grond. Voor zover WSKO meent dat de door haar gevraagde volledige vergoeding van haar bestuursrechtelijke proceskosten in een civiele schadevergoedingsprocedure mogelijk is, faalt zij omdat de rechtbank op juiste gronden heeft overwogen dat de bestuursrechter ingevolge de artikelen 7:15 en 8:75 Awb ter zake van deze proceskostenvergoeding exclusief bevoegd is. De twee-wegenleer is op proceskosten in bestuursrechtelijke procedures dus niet (meer) van toepassing. Voor zover de vordering op de stelling is gebaseerd dat de Gemeente haar lange tijd op het verkeerde been heeft gezet, vindt zij geen steun in de feiten. De Gemeente heeft weliswaar in de brief van 24 januari 2006 aan WSKO een onjuiste rechtsmiddelverwijzing opgenomen, maar zij is daarop reeds bij haar beslissing op het daartegen ingediende bezwaarschrift teruggekomen. Dat WSKO daarna in de eenmaal gekozen weg heeft volhard, is de Gemeente niet aan te rekenen. WSKO heeft niet onderbouwd dat de Gemeente door de opneming van de onjuiste rechtsmiddelverwijzing of op enige andere wijze gebruik heeft gemaakt van een bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven.
12. Aangezien geen van de grieven tot resultaat leidt, zal het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigen. Daarbij past een veroordeling van WSKO in de proceskosten.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 november 2009;
- veroordeelt WSKO in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Gemeente tot op heden vastgesteld op € 314,- aan griffierecht en € 894,- aan salaris advocaat;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, A.V. van den Berg en M.J. van der Ven en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 17 mei 2011 in aanwezigheid van de griffier.