Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector handel
Zaaknummer : 200.077.761/01
Rekestnummer rechtbank : HA RK 10-28
Beschikking van de eerste civiele kamer d.d. 29 maart 2011
inzake
WESTPORT PETROLEUM, INC,
gevestigd te Londen (Verenigd Koninkrijk),
verzoekster in hoger beroep,
hierna te noemen: Westport,
advocaat: mr. R. de Bree te 's-Gravenhage,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Milieu),
zetelend te 's-Gravenhage,
verweerder in hoger beroep,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. D.H. Dongelmans te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij beroepschrift (met producties) van 24 november 2010 is Westport in hoger beroep gekomen van de beschikking van 2 september 2010, door de rechtbank 's-Gravenhage gewezen tussen partijen. Zij heeft daarbij vier grieven tegen het vonnis aangevoerd, die door de Staat bij verweerschrift (met producties) zijn bestreden. Op 24 februari 2011 heeft de mondelinge behandeling voor het hof plaats gevonden, waarbij partijen hun stellingen hebben laten toelichten door hun advocaten, beide aan de hand van aan het hof overgelegde notities. Daarbij heeft Westport nog twee producties in het geding gebracht. Van de mondelinge behandeling is proces-verbaal opgemaakt. Ten slotte hebben partijen de beslissing van het hof gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.1 Koch Supply & Trading Sarl (verder: Koch) heeft een partij high density slurry oil (verder: de slurry) direct of indirect in delen verkocht aan British Petroleum (verder: BP), Frisol B.V. (verder: Frisol), Petroned B.V. (verder: Petroned) en Westport. Slurry oil wordt doorgaans gebruikt als component voor het maken van scheepsbrandstof, veelal door het mengen met andere olieproducten. De slurry is met een motorschip, genaamd Adafera (verder: de Adafera), van de Verenigde Staten naar Nederland vervoerd. Westport heeft op 31 maart 2008 5000 metrische tonnen slurry afgenomen en opgeslagen in haar waltank bij Vopak. Zij heeft daarbij ongeveer 2000 metrische tonnen zogenaamde bunker fuel laten pompen. Het daardoor ontstane mengsel wordt verder aangeduid als ‘het mengsel’.
1.2 Nadat Frisol had geweigerd het door haar gekochte deel van de partij af te nemen heeft Koch, om dat gedeelte te kunnen terugzenden, onder protest aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder: de Minister) een EVOA-kennisgeving gedaan. Bij besluit van 15 november 2008 heeft de Minister op die kennisgeving aan Koch verklaard geen bezwaar te hebben tegen terugzending van het betreffende gedeelte van de slurry. Koch heeft daartegen bezwaar aangetekend op de grond dat de slurry niet als afvalstof valt aan te merken, en, nadat de Minister het besluit in stand had gelaten, beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: de Afdeling). De Afdeling heeft bij uitspraak van 14 april 2010 het beroep ongegrond verklaard.
1.3 De VROM-inspectie (verder: de inspectie) heeft, nadat zij van Frisol, Petroned en BP meldingen betreffende de lading van de Adafera had ontvangen, Westport op 18 april 2008 bericht dat zij de slurry heeft gekwalificeerd als afvalstof. Op 29 april 2008 heeft zij Westport medegedeeld dat dat ook geldt voor het mengsel. Westport heeft op 16 september 2008 onder protest aan de Minister een EVOA-kennisgeving gedaan voor het mengsel. De Minister heeft bij besluit van 18 november 2008 positief op de kennisgeving beslist. Westport heeft hiertegen bewaar aangetekend. Zij heeft het mengsel vervolgens verkocht als ware het een afvalstof. De Minister heeft het bezwaar bij besluit van 3 september 2009 ongegrond verklaard. Het daartegen door Westport ingestelde beroep heeft de Afdeling bij uitspraak van 3 november 2010 ongegrond verklaard.
1.4 Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (verder: het RIVM) heeft naar aanleiding van een opdracht van de inspectie op 3 november 2008 een rapport uitgebracht over de slurry. De Nederlandse Organisatie voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek (verder: TNO) heeft in april 2009 naar aanleiding van een opdracht van de inspectie gerapporteerd over dat gedeelte van de slurry dat door BP en Petroned was afgenomen en gemengd met andere olieproducten.
1. 5 Nadat Westport het mengsel had verkocht, heeft de provincie Zuid-Holland, mede op aandringen van de Minister, gedoogbeschikkingen afgegeven op grond waarvan het aan BP en Petroned was toegestaan hun met olieproducten gemengde slurry alsnog te bewerken tot een scheepsbrandstof die voldoet aan de daarvoor geldende ISO-specificaties.
2. Westport heeft bij de rechtbank een voorlopig getuigenverhoor verzocht over
a. de besluitvorming van de Staat, het feitelijk handelen daaronder begrepen, over de vraag of de slurry als afvalstof moest worden gekwalificeerd;
b. de onderzoeksopdracht aan het RIVM;
c. de onderzoeksopdracht aan TNO;
d. het handelen van de Staat met betrekking tot het gedoogbeleid ten aanzien van BP en Petroned.
Het verzoek strekte ertoe de betreffende handelingen van de Staat nader te onderzoeken om beter te kunnen beoordelen of de Staat daarmee jegens Westport onrechtmatig heeft gehandeld. De rechtbank heeft het verzoek afgewezen, kort weergegeven omdat de vraag naar de kwalificatie door de Staat van de slurry als afvalstof uitsluitend bij de bestuursrechter thuishoort en dat dat ook geldt voor de in dat kader aan TNO en het RIVM opgedragen onderzoekingen en met betrekking tot het gedoogbeleid. De rechtbank heeft bij haar beslissing als uitgangspunt genomen dat een voorlopig getuigenverhoor niet kan worden toegewezen als het betrekking heeft op een geschil over de vraag of een overheidsbesluit al dan niet in overeenstemming is met de toepasselijke wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen, dat ter uitsluitende beoordeling staat van de bestuursrechter.
3. In haar beroepschrift heeft Westport haar verzoek in volle omvang gehandhaafd. Met haar eerste grief klaagt zij erover dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de handelingen van de Staat ter zake van de TNO-rapportage hebben geleid tot het besluit de slurry en het mengsel te kwalificeren als afvalstoffen. Zij meent dat de rechtbank daarmee de volgtijdelijkheid heeft miskend en stelt dat het haar niet duidelijk is waarom de Staat op grond van die rapportage die kwalificatie heeft kunnen handhaven. De tweede grief valt het oordeel van de rechtbank aan dat Westport onvoldoende heeft onderbouwd in welk opzicht het afgeven van de gedoogbeschikkingen aan BP en Petroned jegens haar onrechtmatig zou kunnen zijn Zij brengt naar voren dat zij door de Staat mogelijk ongelijk is behandeld, doordat haar nooit de aan BP en Petroned gegeven mogelijkheid is geboden. De derde grief heeft betrekking op de beoordeling door de rechtbank van het handelen van de Staat ter zake van het RIVM. Volgens Westport kan dat rapport geen rol hebben gespeeld bij het besluit van de Staat om de slurry en het mengsel als afvalstoffen aan te merken. Zij meent dat de Staat mogelijk onrechtmatig heeft gehandeld door het betreffende onderzoek en de conclusies daarin niet aan haar kenbaar te maken. De vierde grief keert zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de door Westport gestelde feiten en handelingen van de Staat niet kunnen worden aangemerkt als handelingen die zelfstandig een onrechtmatige daad opleveren. Westport meent dat de rechtbank met dat oordeel ten onrechte een inhoudelijke toets hanteert, terwijl juist het voorlopig getuigenverhoor mede erop is gericht op het beoordelen of een onrechtmatige daad heeft plaats gevonden. Meer in het algemeen werpt Westport nog op dat het TNO-onderzoek, het RIVM-onderzoek en het gedoogbeleid geen onderdeel hebben uitgemaakt van de bestuursrechtelijke procedure en derhalve niet aan het oordeel van de bestuursrechter zijn voorbehouden.
4. Met de rechtbank neemt het hof als uitgangspunt dat het het verzoek van Westport dient af te wijzen als het uitsluitend betrekking heeft op feiten die van belang kunnen zijn voor het antwoord op de vraag of een door haar voor de bestuursrechter aangevochten of aan te vechten besluit al dan niet door deze dient te worden vernietigd, maar die, wanneer de bestuursrechter zich heeft uitgesproken, geen onderwerp van debat meer kunnen zijn in een geding voor de burgerlijke rechter, waarin in vervolg op die uitspraak een vordering op grond van onrechtmatige daad wordt ingesteld. Dit op grond van het gegeven dat een aan toetsing door de bestuursrechter onderworpen of te onderwerpen besluit zowel naar zijn inhoud als naar zijn wijze van totstandkoming door de burgerlijke rechter in beginsel voor rechtmatig moet worden gehouden, zolang de bestuursrechter het niet heeft vernietigd.
5. Indien een verzoek betrekking heeft op feiten die mede onderwerp zijn geweest of hadden kunnen zijn van een procedure als bedoeld in rechtsoverweging 4, dan zal de verzoeker, in casu Westport, moeten stellen en bij betwisting onderbouwen dat die feiten, los van die bestuursrechtelijke procedure, onderwerp van een debat kunnen zijn in een civiel geding tegen het overheidslichaam, in dit geval de Staat. De rechtbank en het hof dienen bij de beoordeling van het verzoek een beslissing te nemen over de vraag of dat het geval is. Door daarover een beslissing te nemen lopen zij niet vooruit op de vraag of de feiten waaromtrent Westport bewijs wenst te vergaren, tot een (toewijsbare) vordering tegen de Staat zullen leiden. Een inhoudelijke toetsing is, anders dan Westport naar voren brengt, dus niet aan de orde.
6. De beslissing over de vraag of een bepaald concreet goed door de Staat onder de afvalstoffenwetgeving als afvalstof moet worden aangemerkt, behoort bij uitsluiting tot de competentie van de Afdeling. Voor een gedeelte van de slurry en voor het mengsel van Westport is die vraag ook aan de Afdeling voorgelegd. De stelling van Westport dat het TNO-onderzoek, het RIVM-onderzoek en het gedoogbeleid geen onderdeel hebben uigemaakt van de door haar aangespannen procedure bij de Afdeling, is weersproken door de Staat. De Staat beroept zich daarbij niet zonder grond op de door partijen overgelegde stukken uit de bestuursrechtelijke procedure. Uit de schriftelijke onderbouwing van Westport van haar beroep op de Afdeling blijkt, dat zij het betreffende RIVM-rapport en de betreffende TNO-rapporten daarbij zelf aan de Afdeling heeft toegezonden (zie de punten 33 en 34, waarin wordt verwezen naar de bijlagen 14, 15 en 16). Westport heeft daarin ook aangevoerd dat zij ten onrechte anders is behandeld dan BP en Petroned; daarbij verwijst zij naar de gedoogbeschikking e.d. (punt 77). De Staat is in zijn verweerschrift voor de Afdeling uitgebreid op deze punten ingegaan (punten 6.7 t/m 6.17 en 6.23 t/m 6.26). Het hof moet ervan uitgaan dat de Afdeling de door Westport ingenomen stellingen en ingebrachte rapporten in haar afweging heeft betrokken.
7. De Afdeling heeft het beroep van Westport tegen het besluit van de Staat tot kwalificatie van haar mengsel als afvalstof ongegrond verklaard. De vraag of dat besluit rechtmatig is en of dat besluit op rechtmatige wijze tot stand is gebracht, kan geen onderwerp van debat meer zijn in een geding voor de burgerlijke rechter. Datzelfde geldt voor de in opdracht van de inspectie uitgebrachte rapporten van het RIVM en TNO, die immers mede bij die besluitvorming zijn betrokken. Als Westport van mening is dat de inhoud van die rapporten onjuist is of dat die rapporten ten onrechte buiten haar om tot stand zijn gebracht, had zij dat bij de Afdeling kunnen en moeten aanvoeren. De in rechtsoverweging 2, onder a, b en c, genoemde onderwerpen kunnen dus niet leiden tot een voorlopig getuigenverhoor.
8. Op het betoog dat de Staat ten opzichte van Westport anders heeft gehandeld dan ten opzichte van BP en Petroned, is de Afdeling in haar uitspraak van 3 november 2010 ingegaan (rechtsoverweging 2.4 van de uitspraak). Voor zover het verzoek van Westport tot het houden van een voorlopig getuigenverhoor op de gestelde ongelijkheid betrekking heeft, dient het ertoe feiten aan het licht te brengen om de onrechtmatigheid te onderbouwen van het (vaststaande) feit dat aan Westport niet, zoals aan BP en Petroned, de mogelijkheid is geboden haar mengsel te blenden tot scheepsbrandstof. Het heeft dus betrekking op dezelfde vraag die Westport zonder resultaat aan de Afdeling heeft voorgelegd. Gelet op de beslissing van de Afdeling kan ook die kwestie geen onderwerp meer zijn van een debat bij de burgerlijke rechter. Ook het in rechtsoverweging 2, onder d, genoemde onderwerp kan dus niet leiden tot een voorlopig getuigenverhoor.
9. De slotsom is dat de grieven falen en dat de rechtbank het verzoek terecht heeft afgewezen. Het hof zal het beroep verwerpen. Daarbij past een kostenveroordeling van Westport.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt de bestreden beschikking;
- veroordeelt Westport in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 280,- aan griffierecht en € 1788,- aan salaris advocaat.
Deze beschikking is gegeven door mrs. A.V. van den Berg, J. Kramer en J.A.W. Scholten-Hinloopen en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 29 maart 2011 in aanwezigheid van de griffier.