Uitspraak
GERECHTSHOF 's-GRAVENHAGE
Sector handel
Zaaknummer : 200.022.110/01
Rolnummer rechtbank : 06-2100
arrest van de eerste civiele kamer d.d. 2 maart 2010
inzake
UNITED STEVEDORES AMSTERDAM (USA) V.O.F.,
gevestigd te Amsterdam,
appellante,
hierna te noemen: USA,
advocaat: mr. N.J.R.M. Elings te 's-Gravenhage,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer),
zetelend te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. J.H. Geerdink te 's-Gravenhage.
Het geding
Bij exploot van 17 december 2008 is USA in hoger beroep gekomen van het vonnis van 8 oktober 2008, door de rechtbank 's-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven heeft USA drie grieven tegen het vonnis aangevoerd, die door de Staat bij memorie van antwoord (met producties) zijn bestreden. Ten slotte hebben partijen kopiestukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.1 USA exploiteert een terrein in de haven van Amsterdam, vanwaar roerende zaken worden verscheept met het oog op de uitvoer daarvan uit Nederland.
1.2 Bij besluit van 17 september 2002 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder: VROM) aan USA een last onder dwangsom (verder: de last) opgelegd. De last luidt:
"U dient zich te onthouden van verdere overtreding van de volgende wettelijke bepalingen:
* artikel 10.44e lid 2 onder a van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 18 lid 1 van Pro de EVOA. Dit betreft het uitvoerverbod van niet-groene lijstafvalstoffen naar ACS-landen.
* artikel 10.44e lid 1 van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 26 lid 1 onder Pro e van de EVOA, in samenhang met artikel 1 en Pro 2 van verordening 1420/1999. Dit betreft resp. een uitvoerverbod en een verplicht voorafgaande kennisgevingsprocedure voor de export van bepaalde groene lijstafvalstoffen naar bepaalde niet-OESO-landen (zie daartoe de bijlagen bij verordening 1420/1999)
* artikel 10.44e lid 1 van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 26 lid 1 onder Pro e van de EVOA, in samenhang met artikel 1 leden Pro 1, 2 en 3 van verordening 1547/1999. Dit betreft een verplichte voorafgaande kennisgevingsprocedure voor de export van bepaalde groene lijstafvalstoffen naar bepaalde niet-OESO-landen (zie daartoe de bijlagen bij verordening 1547/1999).".
Het besluit is in werking getreden met ingang van de dag van verzending. Aan USA is een begunstigingstermijn van één week gegeven. De dwangsom bedraagt € 1.500,- per overtreding met een maximum van € 150.000,-. USA heeft tegen de last geen rechtsmiddel ingesteld.
1.3 Bij brief van 6 september 2005 heeft de staatssecretaris van VROM aan USA meegedeeld dat bij een controle-actie op 9 maart 2005 op het terrein van USA zes overtredingen van de last zijn geconstateerd. Op grond daarvan heeft de staatssecretaris aanspraak gemaakt op zes verbeurde dwangsommen van elk € 1.500,- en USA verzocht ervoor te zorgen dat binnen 30 dagen € 9.000,- is betaald. USA heeft aan dat verzoek niet voldaan.
1.4 Op 20 april 2006 heeft de staatssecretaris van VROM een dwangbevel ten laste van USA uitgevaardigd tot betaling van € 9.000,-, vermeerderd met rente en kosten (verder: het dwangbevel). Het dwangbevel is op 3 mei 2006 aan USA betekend.
2. USA heeft bij de rechtbank gevorderd dat deze USA tot goed opposant verklaart tegen het dwangbevel en het dwangbevel vernietigt, althans buiten effect stelt. De rechtbank heeft het verzet gegrond verklaard voor één van de overtredingen, het dwangbevel voor € 1.500,- buiten effect gesteld het verzet voor het overige ongegrond verklaard.
3. Met haar eerste grief klaagt USA over de feitenvaststelling door de rechtbank. Zij meent dat de rechtbank een omschrijving had moeten geven van haar werkzaamheden als stuwadoor en haar rol in de exportketen, om van daaruit aan te geven in hoeverre zij medeverantwoordelijk zou kunnen worden gehouden voor de vijf beweerde overtredingen van de last. Verder brengt zij naar voren dat de rechtbank ten onrechte te veel nadruk heeft gelegd op de vraag of sprake is van afvalstoffen en dat beslissend is de vraag of USA het uitvoerverbod van artikel 18, eerste lid, EVOA daadwerkelijk heeft willen schenden. Zij meent dat verwijtbaarheid en de (juridische) mogelijkheid/verplichting tot herstel en/of het kunnen voldoen aan de opgelegde last (die ten onrechte niet is ingevuld met herstelmaatregelen) hierbij een belangrijke rol spelen. Zij wijst daarbij op de ondergeschikte rol die de stuwadoor vervult binnen de volledige exportketen. Zij beroept zich daarbij op haar contractuele positie en op de rollen en verantwoordelijkheden die in Boek 8 BW worden beschreven. Zij stelt voorts dat de rechtbank een onjuiste toepassing geeft aan het beginsel van de formele rechtskracht door in haar vonnis de vijf overtredingen te koppelen aan de hoedanigheid van stuwadoor, terwijl de Afdeling rechtspraak van de Raad van State in een andere zaak (de Socar-zaak) inmiddels de toetsingsmaatstaf heeft bepaald. Volgens USA is de verplichting als civiele rechter uit te gaan van de uitleg van de bestuursrechter één van de drie motieven waarop het beginsel van de formele rechtskracht berust en vaste jurisprudentie van de Hoge Raad. Zij betwist voorts dat de litigieuze motorblokken en het puin als afvalstoffen moeten worden beschouwd, onder meer onder verwijzing naar een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (verder: het Hof van Justitie). Bovendien stelt zij dat de rechtbank ten onrechte geen onderzoek heeft ingesteld naar de vraag wie het feitelijk in haar macht had de vijf overtredingen ongedaan te maken. De tweede grief is gericht tegen de omstandigheid dat de rechtbank bij de beoordeling doorslaggevend heeft geacht dat de litigieuze overtredingen identiek zijn aan die waarvoor de last is opgelegd en dat die last formele rechtskracht heeft. USA stelt dat daardoor de hoedanigheid van stuwadoor al voldoende zou zijn om aangemerkt te kunnen worden als overtreder van artikel 18, eerste lid, EVOA. Zij wijst hierbij wederom op de Socar-zaak en voegt daar een verwijzing naar een eerdere uitspraak van de Afdeling en een arrest in een strafzaak van het hof Amsterdam toe. USA heeft er voorts op gewezen dat bij de Hoge Raad een soortgelijke zaak aanhangig is, waarin deze waarschijnlijk niet eerder dan "ergens" in 2010 uitspraak zal doen, en verbindt daaraan de suggestie de onderhavige zaak tot na dat arrest aan te houden. Met haar derde grief betoogt USA dat de rechtbank een nieuwe uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht had moeten aanvaarden. Als reden daarvoor voert zij aan dat de last te breed is, dat de Voorzitter van de Afdeling een soortgelijke brede last onrechtmatig heeft bevonden, dat de wetgever bij het wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht heeft erkend dat hij bij de regeling van de dwangsom een omissie heeft begaan door niet te eisen dat in de last de te nemen maatregelen worden omschreven, dat deze eis reeds voortvloeit uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat het op de wijze van de rechtbank erkennen van het beginsel van de formele rechtskracht op gespannen voet staat met artikel 6 van Pro het EVRM, omdat USA zich in de invorderingsfase niet behoorlijk kan verdedigen tegen aantasting van haar vermogenspositie als in de last de te nemen maatregelen niet zijn bepaald, alsmede omdat deze hantering van de formele rechtskracht op gespannen voet staat met het beginsel van gelijkheid van processuele wapens. Zij meent voorts dat de Staat op grond van jurisprudentie van het Hof van Justitie op de last zou moeten terugkomen en dat in verband darmee de rechtbank niet aan de formele rechtskracht had mogen vasthouden. De grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
4. Het hof stelt voorop, dat het, behoudens bijzondere omstandigheden, moet uitgaan van de juistheid van de last onder dwangsom, zowel naar de inhoud als naar de wijze van totstandkoming daarvan (beginsel van formele rechtskracht). In het arrest in de zaak tussen partijen met rolnummer 200.007.319/01, dat vandaag eveneens wordt uitgesproken en dat betrekking heeft op dwangsommen, wegens andere overtredingen van dezelfde last verbeurd, heeft het hof in rechtsoverweging 4 overwogen waarom er geen aanleiding is om in die zaak op dat beginsel een uitzondering te maken. Voor zover USA in de onderhavige zaak dezelfde argumenten ten grondslag legt aan haar stelling dat op dat beginsel wel een uitzondering met worden gemaakt, verwijst het hof naar die rechtsoverweging. Het voegt daaraan toe dat ook de argumenten die USA aan boek 8 BW ontleent, en haar stellingen over de gevolgen die het hof zou moeten verbinden aan door haar aangehaalde jurisprudentie van het Hof van Justitie, behoren tot die welke zij in een bestuursrechtelijke rechtsgang aan de orde had kunnen stellen, onderscheidenlijk kan stellen (ook waar het gaat om het terugkomen op de last). Het hof overweegt voorts dat, anders dan USA aanvoert, het beginsel van de formele rechtkracht slechts van toepassing is in zaken voor de burgerlijke rechter waarin de bestuursrechter in een geschil tussen dezelfde partijen over dezelfde feiten een uitspraak heeft gedaan. Het hof had wellicht anders kunnen oordelen indien USA een uitspraak van de bestuursrechter had overgelegd over de in rechtsoverweging 1.2 genoemde, aan haar opgelegde last, maar dat heeft USA niet gedaan. De conclusie is dat het hof ook in deze zaak geen aanleiding ziet een uitzondering te maken op het beginsel van formele rechtskracht. Waar geen enkel zicht is op het tijdstip waarop de Hoge Raad in de bij hem aanhangige zaak arrest zal wijzen, ziet het hof geen aanleiding met het afdoen van deze zaak op dat arrest te wachten.
5. Het hof is van oordeel dat de toetsing van de civiele rechter die oordeelt over het verzet tegen een dwangbevel als het onderhavige, beperkt dient te blijven tot de vraag of sprake is van overtreding(en) van de last en de vraag of de invordering rechtmatig is. In de rechtsoverwegingen 1.1 tot en met 1.4 heeft het hof zelf de voor die toetsing van belang zijnde feiten weergegeven, daarbij voor zover nodig rekening houdend met dat onderdeel van de eerste grief. Dat onderdeel kan op zichzelf niet tot vernietiging van het vonnis leiden.
6. Voor zover de grieven erover klagen dat de rechtbank bij de beoordeling doorslaggevend heeft geacht dat de litigieuze overtredingen identiek zijn aan die waarvoor de last is opgelegd en dat die last formele rechtskracht heeft, is het hof van oordeel dat deze klacht berust op een onjuiste lezing van het vonnis. De rechtbank heeft slechts ten aanzien van de vraag of USA als overtreder van de last beschouwd kan worden, verwezen naar de formele rechtskracht van de last. Dat oordeel van de rechtbank is juist, zoals uit het in rechtsoverweging 4 van dit arrest overwogene blijkt. Ten aanzien van de vraag of USA de last werkelijk heeft overtreden heeft de rechtbank evenzeer terecht overwogen dat zij die vraag volledig dient te toetsen. Voor zover de grieven van USA op die toetsing betrekking hebben, komen zij in het navolgende aan de orde.
7. Blijkens het controleverslag dat de Staat ter onderbouwing van zijn verweer heeft overgelegd, werden voor zover in hoger beroep van belang op het door USA geëxploiteerde terrein vier motorvoertuigen aangetroffen waarbij de controleurs zagen dat zij waren beladen met (een of meer) losgeladen motorblokken die in een zodanige toestand verkeerden dat zij om daarbij aangegeven redenen niet direct voor hergebruik geschikt waren. Een vijfde aangetroffen motorvoertuig was beladen met een aantal zakken puin. Blijkens de aanwezige documentatie waren deze aangetroffen roerende zaken bestemd voor uitvoer naar onderscheidenlijk Angola (tweemaal) en Nigeria (driemaal). In zijn brief van 6 september 2005 heeft de staatssecretaris van VROM de auto-onderdelen en het motorvoertuig telkens op grond van de hierboven weergegeven en in de brief overgenomen bevindingen van de controleurs gekwalificeerd als afvalstoffen en de beoogde uitvoer naar de betreffende landen aangemerkt als ingevolge artikel 18, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 26, eerste lid, onder e, van de EVOA verboden.
8. De betwisting door USA dat de onderhavige goederen afvalstoffen zijn, berust op de volgende argumenten:
a. De oorspronkelijke eigenaars van de motorblokken hebben zich daarvan niet ontdaan, maar deze zijn door de Afrikaanse opdrachtgever/exporteur en/of de eigenaar ervan uit bij autodemontagebedrijven gestalde gebruikte auto's gesloopt met het oog op de mogelijkheid van hergebruik in Afrika en (door hof ingevoegd: dezen) hebben daarvoor aan het autodemontagebedrijf ook een koopprijs betaald.
b. De stelling van de Staat dat motorblokken alleen mogen worden uitgevoerd als die rechtstreeks inzetbaar zijn overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming en zonder revisie, is uit een oogpunt van autotechniek onjuist. Ook als aan deze eisen wordt voldaan zijn motorblokken nog steeds niet rechtstreeks inzetbaar en behoeven zij uiteraard revisie/onderhoud en montage in een carrosserie.
c. Om de rechtsonzekerheid over de juiste uitleg van het begrip afvalstof tegen te gaan heeft de Staat meegewerkt aan een rapport, waarin met betrekking tot auto's en auto-onderdelen criteria zijn ontwikkeld om te bepalen of het om een afvalstof gaat. Daarin is overeengekomen dat een autotechnicus bepaalt of een onderdeel nog werkt of geschikt is voor reparatie en daarna als motor weer kan worden hergebruikt. De rechtbank heeft aan dat rapport, dat USA in eerste aanleg in het geding heeft gebracht, ten onrechte geen aandacht besteed.
d. Ook van het aangetroffen puin zou uitvoer kunnen worden toegestaan als hergebruik verzekerd kan worden en dat puin uiteraard niet verontreinigd blijkt te zijn.
9. Het hof stelt voorop dat voor de vraag of zaken afvalstoffen zijn, bepalend is of de houder zich van die zaken ontdoet, voornemens is zich daarvan te ontdoen of zich daarvan moet ontdoen. De vraag of daarvan sprake is, moet volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie (waaronder die welke door USA wordt aangehaald) worden bepaald aan de hand van alle omstandigheden van het geval, in het licht van de doelstellingen van de relevante regelgeving. Ingevolge diezelfde jurisprudentie verliest de zaak waarvan een houder zich ooit heeft ontdaan of wilde of moest ontdoen, het karakter van afvalstof pas als het hergebruik verzekerd is. Op grond van die jusprudentie is voor de vraag of sprake is van een afvalstof, niet bepalend of de zaak nog een economische waarde vertegenwoordigt, en er dus bij het zich ontdoen of op een later tijdstip voor is betaald.
10. Het hof is van oordeel dat de Staat op grond van de bij de controle geconstateerde omstandigheden de litigieuze zaken als afvalstoffen mocht kwalificeren. Dat wordt niet anders als de motorblokken afkomstig zijn van autodemontagebedrijven (in de volksmond autosloperijen genoemd). Een feit van algemene bekendheid is dat de voertuigen die zich daar bevinden door de voorgaande houders niet meer gewenst werden voor het gebruik als motorvoertuig en dat zij zich daarvan daarom hebben ontdaan. Daarmee zijn die motorvoertuigen, met de daarin aanwezige motoren, tot afvalstoffen geworden. USA heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan het hof voor de litigieuze motorblokken tot een ander oordeel zou moeten komen. Evenmin heeft zij feiten of omstandigheden naar voren gebracht die het hof tot de conclusie zouden moeten brengen dat het hergebruik van de concrete motorblokken verzekerd is. Het door USA in het geding gebrachte rapport kan haar niet baten, reeds omdat zij niet stelt, laat staan bewijst dat, al dan niet op haar initiatief, een automonteur naar de motorblokken heeft gekeken in de zin als in het rapport bedoeld. Ook met betrekking tot de litigieuze zakken puin heeft USA geen concrete feiten of omstandigheden naar voren gebracht die het hof kunnen voeren tot de conclusie dat de zakken geen afvalstoffen (meer) bevatten. Het bovenstaande brengt het hof tot de conclusie dat de rechtbank terecht de Staat heeft gevolgd in zijn standpunt dat de litigieuze zaken afvalstoffen zijn waarvan de beoogde uitvoer naar de betreffende landen ingevolge artikel 18, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 26, eerste lid, onder e, van de EVOA is verboden.
11. De aan USA opgelegde last houdt in dat zij zich dient te onthouden van overtreding van artikel 18, eerste lid, onderscheidenlijk (in samenhang met in rechtsoverweging 1.2 genoemde bepalingen uit andere EU-verordeningen) artikel 26, eerste lid, onder e, van de EVOA. Die last kon USA naar het oordeel van het hof redelijkerwijs niet anders begrijpen dan dat zij de nodige maatregelen diende te nemen om te voorkomen dat de handelingen die zij met uit te voeren goederen verrichtte, zouden leiden tot een zodanige uitvoer. USA heeft noch in eerste aanleg, noch in hoger beroep feiten of omstandigheden naar voren gebracht waaruit blijkt dat zij ook maar enige maatregel heeft genomen. Het hof deelt daarom het oordeel van de rechtbank dat USA de ingevorderde dwangsommen heeft verbeurd.
12. Desalniettemin zou de invordering van de dwangsom onrechtmatig kunnen worden geoordeeld ingeval USA het als overtreder van de last niet in haar macht had om de last na te komen. Daarvoor is nodig dat USA daartoe met betrekking tot de onderhavige concrete afvalstoffen noch feitelijk, noch juridisch in staat was. Het betoog van USA dat het niet haar taak is controle op uit te voeren zaken uit te oefenen, kan in de onderhavige verzetprocedure geen rol meer spelen. Zoals in rechtsoverweging 4 is overwogen, had USA dat betoog kunnen later toetsen in de bestuursrechtelijke procedure rond de oplegging van de last. Ter toetsing ligt thans slechts voor of USA ten aanzien van de concrete afvalstoffen noch juridisch, noch feitelijk in staat was de nodige maatregelen te nemen. Feiten of omstandigheden die het hof zouden kunnen brengen tot het oordeel dat USA het met betrekking tot de onderhavige concrete overtredingen niet in haar macht had de nodige maatregelen te nemen, heeft USA niet aangevoerd; daarvan is ook overigens niet gebleken. Het hof acht de invordering van de dwangsommen daarom niet onrechtmatig.
13 Het in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 12 overwogene brengt het hof tot de slotsom dat de grieven falen. Het hof zal het vonnis waarvan beroep daarom bekrachtigen. Daarbij past een kostenveroordeling van USA als door de Staat gevorderd.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 8 oktober 2008;
- veroordeelt USA in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 303,- aan verschotten en € 894,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. A.V. van den Berg, J. Kramer en J.C.N.B. Kaal en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 2 maart 2010 in aanwezigheid van de griffier.