Uitspraak
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
1. [APPELLANT 1],
gevestigd te [plaatsnaam],
2. [APPELLANT 2],
gevestigd te [plaatsnaam],
3. [APPELLANT 3],
gevestigd te [plaatsnaam],
4. [APPELLANT 4],
wonende te [plaatsnaam],
5. [APPELLANT 5],
gevestigd te [plaatsnaam],
6. [APPELLANT 6],
gevestigd te [plaatsnaam],
appellanten,
hierna te noemen: [appellanten],
procureur: mr. P.J.L.J. Duijsens,
tegen
HET HOOGHEEMRAADSCHAP VAN DELFLAND,
zetelende te Delft,
geïntimeerde,
hierna te noemen: Delfland,
procureur: mr. P.C.M. de Graaf.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 26 september 2003 zijn [appellanten] in hoger beroep gekomen van het vonnis van 13 augustus 2003, door de rechtbank te ‘s-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven (met producties) hebben [appellanten] vier grieven tegen het vonnis aangevoerd, welke door Delfland bij memorie van antwoord zijn bestreden. Delfland heeft tevens een ordner met 15 producties gedeponeerd. Op 13 april 2006 hebben partijen schriftelijke pleitnotities overgelegd (met inbegrip van pleitnotities in repliek en dupliek). Ten slotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Partijen zijn niet opgekomen tegen de in de rechtsoverwegingen 1.1 en 1.2 van het bestreden vonnis door de rechtbank vastgestelde feiten; hierover bestaat tussen partijen verder ook geen geschil. Het hof zal daarom eveneens van deze feiten uitgaan. Met inachtneming daarvan en gezien de stukken gaat het in deze zaak om het volgende. [appellanten] exploiteren elk een glastuinbouwbedrijf in de Nieuwlandse polder te ’s-Gravenzande. Deze polder is gelegen binnen het gebied waarvoor Delfland is belast met het waterpeilbeheer. Op 19 september 2001 heeft het in het gebied van Delfland hevig geregend. Het slotenstelsel in de Nieuwlandse polder heeft toen het regenwater niet kunnen bergen. Daardoor zijn de kassen van [appellanten] onder water komen te staan.
2. [appellanten] hebben bij de rechtbank (kort samengevat) gevorderd Delfland te veroordelen hun daardoor ontstane schade (nader op te maken bij staat) te vergoeden, alsmede Delfland te bevelen op straffe van een dwangsom in de Nieuwlandse polder bepaalde voorzieningen te treffen en/of werkzaamheden uit te voeren. Zij baseerden deze vorderingen erop, dat Delfland op verwijtbare wijze heeft nagelaten tijdig preventieve maatregelen te treffen en jegens hen in zijn zorgplicht is tekortgeschoten. De rechtbank heeft de vordering tot schadevergoeding afgewezen en heeft [appellanten] overigens niet-ontvankelijk verklaard.
3. De eerste grief komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat Delfland een beroep op overmacht toekomt omdat sprake zou zijn van een uitzonderlijke gebeurtenis, en tegen de conclusie dat de schade zich ook zou hebben voorgedaan als Delfland alle maatregelen zou hebben genomen. [appellanten] wijzen er daarbij op dat de minister van Binnenlandse Zaken van mening was dat de regenval van 19 september 2001 in het Westland niet uitzonderlijk meer te noemen viel en dat structurele maatregelen genomen dienden te worden. Zij wijzen er voorts op dat voor 1998 elders in Nederland al zeer zware regenbuien zijn gevallen. Zij zijn bovendien van mening dat de waterhuishouding van Delfland in staat moet zijn om een regenval van 100 mm per 24 uur op zodanige wijze te verwerken dat voor hen geen overlast ontstaat. Zij verwijten Delfland verder dat het met onvoldoende snelheid en voortvarendheid structurele maatregelen heeft genomen, in het bijzonder ter zake van de capaciteit en de storingsgevoeligheid van gemaal Oost. Zij waren daarover sedert 1999 met Delfland in gesprek, maar Delfland is niet voor 19 september 2001 tot uitvoering overgegaan. Bovendien stellen zij dat Delfland het onderhoud (schonen en op breedte houden) van de sloten na 1998 zwaar heeft verwaarloosd. Voorts stellen zij dat Delfland vóór 19 september 2001 onvoldoende heeft voorbemalen, dat Delfland naar aanleiding van klachten te laat op de wateroverlast van 19 september 2001 heeft gereageerd door de hoogste alarmfase te laat uit te roepen en de noodpompen te laat in te zetten. Omdat door het niet volgen van het calamiteitenplan het daardoor beschermde specifieke gevaar zich heeft verwezenlijkt, menen [appellanten] dat het op de weg van Delfland ligt om aan te tonen dat de schade ook zou zijn ontstaan indien Delfland terzake geen verwijt zou kunnen worden gemaakt. Ten slotte stellen zij dat bij een optimale werking van het systeem hun percelen niet zouden zijn ondergelopen; dat het systeem niet optimaal werkte bleek volgens [appellanten] al toen bij een regenval van 39 cm hun percelen onder water begonnen te lopen. De tweede grief is gekant tegen het feit dat de rechtbank dit laatste buiten beschouwing heeft gelaten. De derde grief klaagt erover dat de rechtbank [appellanten] niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun vordering tot het treffen van maatregelen, omdat de maatregelen onvoldoende concreet waren omschreven. Deze grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
4. Het hof stelt voorop dat het antwoord op de vraag hoever de verplichtingen van Delfland die voortvloeien uit zijn waterbeheerstaak, zich uitstrekken, mede afhangt van de financiële en andere middelen die Delfland ter beschikking staan, en dat aan Delfland dienaangaande een zekere beleidsvrijheid niet kan worden ontzegd. Bij de beantwoording van de vraag of Delfland jegens [appellanten] onrechtmatig heeft gehandeld door niet, voorafgaand aan de hevige regenval van 19 september 2001, voldoende structurele preventieve maatregelen te nemen, heeft het hof de volgende omstandigheden in aanmerking genomen.
4.1 Nadat zich in september 1998 voor het eerst in het gebied van Delfland een calamiteit in de vorm van ernstige wateroverlast door hevige regenval had voorgedaan, heeft Delfland met hulp van externe deskundigen de ontstane overlast en de oorzaken daarvan geanalyseerd en de mogelijkheden tot een structurele aanpak van de problematiek onderzocht. Dat heeft geleid tot een evaluatierapport van Delfland zelf van 20 oktober 1998 en een extern rapport van maart 1999. In de Verenigde Vergadering van Delfland van 27 mei 1999 is op basis van die rapporten besloten de voorgestelde structurele aanpak binnen 18 maanden verder te laten uitwerken in een project Afvoer- en BergingsCapaciteit Delfland (verder: ABCDelfland) en voor een tweetal concrete maatregelen geld in de begroting van 2000 te reserveren. De uitwerking van de structurele aanpak heeft haar beslag gekregen in het rapport “Water binnen veilige kaders” van het project ABCDelfland van juli 2000. Na inspraak heeft de Verenigde Vergadering van Delfland op 19 april 2001 besloten
tot vaststelling van een aantal nieuwe uitgangspunten en ontwerpnormen voor de waterhuishouding in Delfland en tot uitvoering van een aantal concrete maatregelen (investeringskosten meer dan ƒ 125.000.000,-), gericht op het vergroten van de afvoer- en bergingscapaciteit van de boezem van Delfland.
4.2 Bij het in rechtsoverweging 4.1 bedoelde besluit d.d. 19 april 2001 is tevens besloten tot het verrichten van een studie naar de noodzakelijke verbeteringen van de waterhuishouding van de binnen het gebied van Delfland gelegen polders. Deze diende te leiden tot een plan van aanpak in september 2001, waarna voor alle polders en boezemgebieden van Delfland plannen tot structurele verbetering van de waterhuishouding zouden worden uitgewerkt.
4.3 Daarnaast heeft Delfland, blijkens door haar overgelegde producties Knelpunten polders Interne werklijst d.d. 20 juli 2000 en Knelpunten polders, Interne werklijst opgeloste knelpunten d.d. 19 april 2002, in verschillende polders na de wateroverlast van 1998 concrete knelpunten in het waterbeheer aangepakt.
4.4 Bovendien heeft de Verenigde Vergadering van Delfland op 21 september 2000 een nieuw calamiteitenplan vastgesteld. In dat plan is voor wateroverlast door onder meer tekortschieten van de bemaling een calamiteitenbestrijdingsplan voorzien.
5. Gelet op het boven overwogene is het hof van oordeel dat Delfland na de calamiteit in 1998 op voortvarende en zorgvuldige wijze zijn beleid heeft aangepast, de implementatie van het aangepaste beleid ter hand heeft genomen en is overgegaan tot de uitvoering van specifieke maatregelen op korte termijn. Dat die implementatie op 19 september 2001 nog niet was voltooid en de specifieke door [appellanten] genoemde maatregelen ter zake van het gemaal Oost nog niet waren genomen, acht het hof niet onrechtmatig, waarbij bedacht moet worden dat het gaat om omvangrijke programma’s van maatregelen, waarvan een aantal een grote investering vergt, dat ingrepen in het waterhuishoudkundig systeem in onderlinge samenhang dienen te worden genomen en dat ook bij de inzet van ambtelijke capaciteit prioriteit moet worden gesteld. Daarbij hoefde Delfland geen prioriteit te geven aan maatregelen die mogelijk eenvoudig te nemen zijn, als het van oordeel was dat andere maatregelen urgenter waren en een betere oplossing boden voor het gebied als geheel. Delfland mocht ook, gelet op de terzake ontvangen externe adviezen, over het algemeen voorrang geven aan maatregelen op boezemniveau boven maatregelen in de polders. Ten slotte is niet gebleken dat de Nieuwlandse polder binnen het gebied van Delfland een zodanig uitzonderlijke positie inneemt dat Delfland daarin aanleiding had moeten zien voor deze polder van het door hem ingezette (prioriterings)beleid af te wijken.
6. Voor zover de vordering van [appellanten] ertoe strekt Delfland te veroordelen de door hen genoemde specifieke waterhuishoudkundige maatregelen te nemen, overweegt het hof als volgt. Blijkens de toelichting op de derde grief moet deze aldus worden begrepen, dat [appellanten] vorderen dat een “afdoende” waterberging wordt gecreëerd, dat de kaden rond hun bedrijven en in elk geval bij gemaal Oost worden opgehoogd, dat de capaciteit van gemaal Oost wordt uitgebreid met een extra gemaalpomp die bij iedere afwijking van het peil in werking zal treden, dat “de dijken” op de juiste hoogte worden gebracht en overigens dat adequaat wordt gebaggerd en slootonderhoud plaatsvindt. Besluiten betreffende de door [appellanten] voorgestane maatregelen (met uitzondering van die betreffende adequaat baggeren en voldoende slootonderhoud, waarop in rechtsoverweging 13 wordt ingegaan) zijn besluiten omtrent de regeling van de waterbeheersing en tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken als bedoeld in artikel 153, eerste lid, onder a, van de Waterschapswet. Met zodanige besluiten wordt ingevolge artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht de schriftelijke weigering zodanige besluiten te nemen gelijkgesteld. Tegen deze besluiten (en de schriftelijke weigering zodanige besluiten te nemen) kunnen belanghebbenden beroep instellen bij gedeputeerde staten. Ingevolge artikel 155 van de Waterschapswet staat tegen de besluiten van gedeputeerde staten als hier bedoeld beroep op de bestuursrechter open. [appellanten] hadden ter zake van deze maatregelen dan ook eerst besluiten van Delfland moeten uitlokken en daartegen de bestuursrechtelijke rechtsgang moeten volgen. In hun desbetreffende vorderingen kunnen zij bij de burgerlijke rechter niet worden ontvangen.
7. Dat Delfland al voor 1998 had moeten beginnen met aanpassen van zijn waterhuishoudingsbeleid omdat er eerder al sprake was van verhevigde regenval, hebben [appellanten] onvoldoende onderbouwd. Niet is gesteld of gebleken dat er vóór 1998 in waterschapskringen daarover zodanige consensus bestond dat moet worden geoordeeld dat Delfland in dit opzicht onrechtmatig heeft gehandeld.
8. Delfland heeft gesteld dat tot de regenval in september 1998 zijn waterhuishoudingssysteem erop was berekend om een neerslag van 50 mm in 48 uur te verwerken. [appellanten] hebben dat onvoldoende gemotiveerd betwist. Zij hebben weliswaar gesteld dat de waterhuishouding van Delfland in staat moet zijn om een regenval van 100 mm per 24 uur op zodanige wijze te verwerken dat geen wateroverlast voor hen ontstaat, maar deze stelling vindt geen grondslag in het recht, noch hebben zij zich beroepen op of is anderszins gebleken van een toezegging van deze strekking zijdens Delfland.
9. Het hof laat in het midden of de op 19 september 2001 in delen van Delfland gevallen hoeveelheid regen als uitzonderlijke gebeurtenis moet worden aangemerkt. In elk geval heeft het KNMI op basis van gegevens van een aantal meetstations berekend dat in een gedeelte van Delfland tussen de 85 en 102 mm regen is gevallen tussen 19 september 10:00 uur en 20 september 10:00 uur (bijlage 2.1) en heeft het KNMI aangegeven dat de kans op een regenval van 107 mm in 24 uur in Nederland kleiner is dan eens per 125 jaar. Daartegenover is een beroep op een door de minister van Binnenlandse Zaken ten overvloede gedane uitspraak dat de situatie in het Westland niet uitzonderlijk meer is te noemen, omdat zich in 1998 en 1999 in Delfland situaties van wateroverlast hebben voorgedaan, onvoldoende. Ook als de op 19 september 2001 gevallen hoeveelheid regen niet groter zou zijn dan die van de betreffende dagen in 1998 en 1999 en niet binnen kortere tijd zou zijn gevallen, staat vast dat het waterhuishoudkundige systeem (berging in bodem en oppervlaktewater, inclusief noodopvanggebieden en afvoercapaciteit) van Delfland niet op een dergelijke regenval was berekend en daarop ook niet berekend hoefde te zijn. Dat bij [appellanten] de inundatie reeds zou zijn begonnen nadat 39 mm regen was gevallen, doet daaraan niet af, nu niet is aangegeven binnen hoeveel tijd die neerslaghoeveelheid is gevallen. Een waterverwerkingssysteem waarin binnen 48 uur 50 mm regen kan worden opgevangen behoeft, zoals ook Delfland stelt, niet noodzakelijkerwijs in staat te zijn om 39 mm te verwerken als die hoeveelheid binnen zeer korte tijd valt.
10. Ter zake van de stelling van [appellanten] dat Delfland onvoldoende heeft voorbemalen heeft Delfland als verweer gevoerd dat in de boezem het waterpeil voorafgaand aan de regenval van 19 september 2001 door voorbemaling gemiddeld 13 cm onder het normale peil stond en dat ook in de polders is voorbemalen. [appellanten] hebben vervolgens niet méér gedaan dan hun stelling herhalen en hebben terzake niet méér naar voren gebracht dan dat na 19 september 2001 het kennelijk wel mogelijk was het peil aanzienlijk te verlagen, alsmede dat zij op en vóór 19 september 2001 over een te hoge waterstand bij Delfland hebben geklaagd. Dat acht het hof een onvoldoende onderbouwing. Van Delfland kon niet verwacht worden dat zij reeds vóór 19 september 2001 tot een verdere peilverlaging zou overgaan, in aanmerking genomen dat een regenval van een omvang als op 19 september 2001 geconstateerd, door Delfland op grond van de weersvoorspellingen niet voorzien hoefde te worden. Gelet op de inhoud van die weerberichten is het hof van oordeel dat Delfland niet te laat op de weerberichten heeft gereageerd. De stelling van [appellanten] dat op en voor 19 september 2001 van een 20 cm te hoge waterstand melding is gedaan, is door Delfland betwist en is door [appellanten] in hoger beroep niet verder onderbouwd, terwijl na de betwisting ervan door Delfland toch van hen verwacht had mogen worden dat zij zouden aangeven door welke persoon, hoe, op welk tijdstip en aan wie die melding is gedaan. Deze onderbouwing is derhalve onvoldoende om [appellanten] terzake nog tot bewijs toe te laten.
11. Ter zake van het optreden van Delfland op 19 september 2001 heeft Delfland in den brede onder verwijzing naar evaluatierapporten uiteengezet hoe de opschaling van de activiteiten heeft plaatsgevonden en hoe met de inzet van noodmateriaal en bergingen is omgegaan. Daaruit blijkt dat op een vroeg tijdstip alle beschikbare noodpompen zijn ingezet en dat Delfland verder afhankelijk was van het beschikbaar komen van materiaal van derden. [appellanten] hebben niet aangevoerd dat Delfland beschikbare noodpompen werkeloos heeft laten staan. De vraag waar, wanneer en hoe noodpompen moeten worden ingezet in een noodsituatie als de onderhavige behoort tot de beleidsvrijheid van de rampenorganisatie van Delfland; bij de toetsing daarvan past het hof terughoudendheid. Het hof is van oordeel dat terzake door Delfland niet zodanig verkeerde keuzes zijn gemaakt dat onrechtmatig jegens [appellanten] is gehandeld. Daarbij neemt het hof in aanmerking dat niet is gesteld of gebleken dat bij [appellanten] sprake was van gevaar voor de gezondheid of het leven van personen of van het risico voor het onderlopen van woonwijken. Ter zake van het gevolg dat van een eerdere opschaling van de rampenorganisatie te verwachten zou zijn geweest, voeren [appellanten] niet méér aan dan dat dan eerder hulpmateriaal in de zin van pompcapaciteit zou zijn ingezet. Nu, zoals uit het boven overwogene blijkt, niet is gebleken dat beschikbare noodpompen werkeloos zijn gebleven, valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien hoe een eerdere opschaling hun schade zou hebben kunnen voorkomen. Om deze reden komt het hof ook niet toe aan toepassing van de door [appellanten] voorgestelde “omkeringsregel”.
12. Ter zake van het omgaan met klachten stelt het hof voorop dat Delfland gehouden was een adequate klachtenbehandelingsorganisatie in werking te hebben en klachten adequaat te behandelen. Uit de overgelegde stukken blijkt dat Delfland met [appellanten] overleg heeft gevoerd over de door hen naar voren gebrachte klachten en wensen ter zake van de waterhuishouding in hun gebied. Een aantal van de door hen voorgestane voorzieningen was door Delfland ook opgenomen in de planning van zijn maatregelen; deze voorzieningen waren echter nog niet voltooid. Uit hetgeen in rechtsoverweging 5 is overwogen, volgt dat Delfland jegens [appellanten] niet onrechtmatig heeft gehandeld doordat de maatregelen niet voltooid waren. Dat Delfland op 19 september 2001 niet direct actie heeft ondernomen op meldingen betreffende de onderhavige polder acht het hof evenmin onrechtmatig, gelet op het feit dat in deze calamiteuze situatie Delfland een zeer groot aantal klachten uit vele hoeken heeft ontvangen (verspreid over de dag hebben honderden verontruste burgers en ondernemers contact opgenomen met Delfland; bijlage 1, blz. 1, bij de door Delfland gedeponeerde productie 12). Onder deze omstandigheid diende Delfland prioriteit te stellen ter zake van de inzet van medewerkers; Delfland hoefde, gezien het feit dat bij [appellanten] geen risico was gemeld voor de gezondheid of het leven van personen en ook geen sprake was van risico voor bijvoorbeeld het onderlopen van woonwijken, aan de meldingen van [appellanten] geen prioriteit te geven.
13. Blijkens hun vordering achten [appellanten] het optreden van Delfland ook in die zin onrechtmatig, dat Delfland al vanaf 1998 het slootonderhoud had verwaarloosd door de sloten niet te baggeren en niet op de juiste breedte te houden. Delfland heeft daar bij conclusie van antwoord tegenover gesteld dat ook vóór september 2001 overeenkomstig het baggerbeleid werd gehandeld en dat de breedte en diepte van de watergangen voldeden aan de legger “polder en watergangen". [appellanten] hebben in eerste aanleg daartegenover slechts hun bovengenoemde stelling herhaald en daarvan getuigenbewijs aangeboden. Bij memorie van grieven hebben [appellanten] hun stellingen aldus gespecificeerd dat het gebrekkig onderhoud door Delfland ‘de sloten in de Nieuwlandse Polder en de Krimsloot’ betreft. Delfland heeft hiertegen bij memorie van antwoord aangevoerd dat de onderhoudsplicht van de sloten in de Nieuwlandse polder rust op de eigenaar van de sloot, terwijl het onderhoud van de hoofdwatergang in de polder, de Krimpsloot, bij Delfland berust en dat die hoofdwatergang aan de eisen voldeed. Gelet op de gemotiveerde betwisting door Delfland lag het op de weg van [appellanten] hun stelling dat de door hen aangegeven watergangen door nalatigheid zijdens Delfland onvoldoende waren onderhouden, bij pleidooi nader te onderbouwen. Dat hebben zij slechts gedaan ten aanzien van “de sloot die het water via de duiker onder de Nieuwelaan naar het gemaal Bagijneland moest afvoeren”. Daarvan hebben zij aangevoerd dat zij Delfland er op hadden gewezen dat deze twee meter breed moest zijn; volgens [appellanten] was die sloot op 19 september 2001 slechts 80 cm breed. Gelet op het bovenstaande zal het hof [appellanten] toelaten te bewijzen dat bovenbedoelde sloot op 19 september 2001 slechts 80 cm breed was terwijl deze 2 meter breed moest zijn, en dat zij Delfland daarvan vóór 19 september 2001 hebben verwittigd doch dat Delfland daarop geen actie heeft ondernomen, dan wel dat deze toestand van de sloot het gevolg was van gebrekkig toezicht door Delfland. Voor zover [appellanten] mochten slagen in dit bewijs, zal hen worden toegelaten te bewijzen dat het bedrijf ten gevolge van deze nalatigheid van Delfland onder water is gelopen. Het hof ziet geen aanleiding Delfland te belasten met het bewijs dat, als komt vast te staan dat Delfland bij het onderhoud in gebreke is gebleven, de percelen van [appellanten] niettemin toch onder water zouden zijn gelopen. De onderhouds- en toezichtplicht van Delfland vloeit immers voort uit zijn algemene taakomschrijving en betreft geen specifieke, op het voorkomen van overstroming van percelen van ingelanden gerichte veiligheidsnorm. Ten aanzien van de overige watergangen hebben [appellanten] hun stellingen tegenover de gemotiveerde betwisting door Delfland onvoldoende onderbouwd, zodat het hof hen te dier zake niet tot bewijs zal toelaten. Nu niet aannemelijk is geworden dat Delfland in algemene zin in het slootonderhoud nalatig is geweest, komt de vordering van [appellanten] tot veroordeling van Delfland tot “het baggeren op de juiste diepte en het brengen van de bij gedaagde in beheer zijnde sloten conform de Legger en de Algemene Keur” niet voor toewijzing in aanmerking.
14. Het hof zal elke verdere beslissing aanhouden.
Beslissing
Het hof:
- laat [appellanten] toe bewijs te leveren als bedoeld in rechtsoverweging 13;
- bepaalt dat, ingeval [appellanten] bewijs door middel van getuigen wensen te leveren, de getuigen zullen worden gehoord in een van de zalen van het Paleis van Justitie, Prins Clauslaan 60 te 's-Gravenhage, ten overstaan van de hierbij benoemde raadsheer-commissa-ris mr. A.V. van den Berg op 9 februari 2007 om 9.30 uur, dan wel, indien een der partijen vóór 26 januari 2007 onder gelijktijdige opgave van de verhinderdata van beide partijen voor de maanden februari, maart en april 2007, opgeeft dan verhinderd te zijn, op een door de raadsheer-commissaris nader te bepalen datum en tijdstip;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, A.V. van den Berg en A.E.A.M. van Waesberghe en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 21 december 2006 in aanwezigheid van de griffier.