Uitspraak
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
1. [APPELLANT 1],
gevestigd te [plaatsnaam],
2. [APPELLANT 2],
wonende te [plaatsnaam],
3. [APPELLANT 3],
gevestigd te [plaatsnaam],
appellanten,
hierna te noemen: [appellanten],
procureur: mr. P.J.L.J. Duijsens,
tegen
HET HOOGHEEMRAADSCHAP VAN DELFLAND,
zetelende te Delft,
geïntimeerde,
hierna te noemen: Delfland,
procureur: mr. P.C.M. de Graaf.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 26 september 2003 zijn [appellanten] in hoger beroep gekomen van het vonnis van 13 augustus 2003, door de rechtbank te ‘s-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven hebben [appellanten] vijf grieven (genummerd I, II, II, III en IV) tegen het vonnis aangevoerd, welke door Delfland bij memorie van antwoord zijn bestreden. Delfland heeft tevens een ordner met 15 producties gedeponeerd. Op 13 april 2006 hebben partijen schriftelijke pleitnotities overgelegd (met inbegrip van pleitnotities in repliek en dupliek). Ten slotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Partijen zijn niet opgekomen tegen de in de rechtsoverwegingen 1.1 en 1.2 van het bestreden vonnis door de rechtbank vastgestelde feiten; hierover bestaat tussen partijen verder ook geen geschil. Het hof zal daarom eveneens van deze feiten uitgaan. Met in achtneming hiervan en gezien de stukken gaat het in deze zaak om het volgende. [appellanten] exploiteren elk een glastuinbouwbedrijf in de polder Noordland te ‘s-Gravenzande. Deze polder is gelegen binnen het gebied waarvoor Delfland is belast met het waterpeilbeheer. Op 19 september 2001 heeft het in het gebied van Delfland hevig geregend. Het slotenstelsel in de polder Noordland heeft toen het regenwater niet kunnen bergen. Daardoor zijn de kassen van [appellanten] onder water komen te staan.
2. [appellanten] hebben bij de rechtbank (kort samengevat) gevorderd Delfland te veroordelen hun daardoor ontstane schade (nader op te maken bij staat) te vergoeden, alsmede Delfland te bevelen op straffe van een dwangsom in de polder Noordland bepaalde voorzieningen te treffen en/of werkzaamheden uit te voeren. Zij baseerden deze vorderingen erop, dat Delfland op verwijtbare wijze heeft nagelaten tijdig preventieve maatregelen te treffen en jegens hen in zijn zorgplicht is tekortgeschoten. De rechtbank heeft de vorderingen tot schadevergoeding en tot het treffen van maatregelen grotendeels afgewezen en heeft [appellanten] overigens niet-ontvankelijk verklaard.
3. De eerste grief is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat Delfland uitgebreid heeft toegelicht dat het sedert 1998 wel degelijk bezig is geweest met maatregelen en dat Delfland in redelijkheid kon besluiten om nog niet over te gaan tot verbreding van de duiker onder de Noordlandse weg. Ter onderbouwing wordt aangevoerd dat het water op eenvoudige wijze naar de dichtbij gelegen Noordzee zou kunnen worden afgevoerd door het aanleggen van een pijpleiding met pompen; natuurwaarden zouden in dit verband voor het belang van appellanten dienen te wijken. Zij stellen dat, indien natuurbelangen de voorrang krijgen boven hun belangen, uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeit dat zij worden gecompenseerd voor het bijzondere nadeel dat zij daardoor lijden. Voorts had het knelpunt eenvoudig kunnen worden opgelost door de genoemde duiker te verbreden, waardoor het water het gebied had kunnen verlaten en naar de Nieuwe Waterweg had kunnen afvloeien zonder invloed op andere polders. Ook heeft Delfland volgens [appellanten] het gemaal aan de Krimsloot pas in 2002 en dus te laat aangepast. Voorts was de capaciteit van gemaal Oost te klein en was de storingsgevoeligheid van dat gemaal te groot. Ook had de polder Noordland het hoogste aantal knelpunten zowel in 2000 als in 2002, hetgeen zou duiden op een structurele achterstand in het onderhoud en het waterhuishoudingssysteem. De tweede grief komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat Delfland een beroep op overmacht toekomt omdat sprake zou zijn van een uitzonderlijke gebeurtenis, en tegen de conclusie dat de schade zich ook zou hebben voorgedaan als Delfland alle maatregelen zou hebben genomen. [appellanten] wijzen er daarbij op dat de minister van Binnenlandse Zaken van mening was dat de regenval van 19 september 2001 in het Westland niet uitzonderlijk meer te noemen viel en dat structurele maatregelen genomen dienden te worden. Zij wijzen er voorts op dat vóór 1998 elders in Nederland al zeer zware regenbuien zijn gevallen. Zij zijn bovendien van mening dat de waterhuishouding van Delfland in staat moet zijn om een regenval van 100 mm per 24 uur op zodanige wijze te verwerken dat voor hen geen overlast ontstaat. Voorts stellen zij dat Delfland vóór 19 september 2001 onvoldoende heeft voorbemalen, dat Delfland te laat op de weerberichten heeft gereageerd, dat de hoogste alarmfase te laat is uitgeroepen, dat op de dag zelf te laat op hun klachten is gereageerd en dat te laat noodpompen zijn ingezet. Omdat door het niet volgen van het calamiteitenplan het daardoor beschermde specifieke gevaar zich heeft verwezenlijkt, menen [appellanten] dat het op de weg van Delfland ligt om aan te tonen dat de schade ook zou zijn ontstaan indien Delfland terzake geen verwijt zou kunnen worden gemaakt. Tenslotte stellen zij dat bij een optimale werking van het systeem hun percelen niet zouden zijn ondergelopen; dat het systeem niet optimaal werkte bleek volgens [appellanten] al toen bij een regenval van 39 cm hun percelen onder water begonnen te lopen. De derde grief is gekant tegen het feit dat de rechtbank dit laatste buiten beschouwing heeft gelaten. De vierde grief klaagt over de afwijzing van en de niet-ontvankelijkverklaring in de vordering van [appellanten] tot veroordeling van Delfland tot het treffen van bepaalde maatregelen. Deze grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
4. Het hof stelt voorop dat het antwoord op de vraag hoever de verplichtingen van Delfland die voortvloeien uit zijn waterbeheerstaak, zich uitstrekken, mede afhangt van de financiële en andere middelen die Delfland ter beschikking staan, en dat aan Delfland dienaangaande een zekere beleidsvrijheid niet kan worden ontzegd. Bij de beantwoording van de vraag of Delfland jegens [appellanten] onrechtmatig heeft gehandeld door niet, voorafgaand aan de hevige regenval van 19 september 2001, voldoende structurele preventieve maatregelen te nemen, neemt het hof de volgende omstandigheden in aanmerking.
4.1 Nadat zich in september 1998 voor het eerst in het gebied van Delfland een calamiteit in de vorm van ernstige wateroverlast door hevige regenval had voorgedaan, heeft Delfland met hulp van externe deskundigen de ontstane overlast en de oorzaken daarvan geanalyseerd en de mogelijkheden tot een structurele aanpak van de problematiek onderzocht. Dat heeft geleid tot een evaluatierapport van Delfland zelf van 20 oktober 1998 en een extern rapport van maart 1999. In de Verenigde Vergadering van Delfland van 6 april 1999 is op basis van die rapporten besloten de voorgestelde structurele aanpak binnen 18 maanden verder te laten uitwerken in een project Afvoer- en BergingsCapaciteit Delfland (verder: ABCDelfland) en voor een tweetal concrete maatregelen geld in de begroting van 2000 te reserveren. De uitwerking van de structurele aanpak heeft haar beslag gekregen in het rapport “Water binnen veilige kaders” van het project ABCDelfland van augustus 2000. Na inspraak heeft de Verenigde Vergadering van Delfland op 19 april 2000 besloten tot vaststelling van een aantal nieuwe uitgangspunten en ontwerpnormen voor de waterhuishouding in Delfland en tot uitvoering van een aantal concrete maatregelen (investeringskosten meer dan ƒ 125.000.000,-), gericht op het vergroten van de afvoer- en bergingscapaciteit van de boezem van Delfland.
4.2 Bij het in rechtsoverweging 4.1 bedoelde besluit d.d. 19 april 2000 is tevens besloten tot het verrichten van een studie naar de noodzakelijke verbeteringen van de waterhuishouding van de binnen het gebied van Delfland gelegen polders. Deze diende te leiden tot een plan van aanpak in september 2001, waarna voor alle polders en boezemgebieden van Delfland plannen tot structurele verbetering van de waterhuishouding zouden worden uitgewerkt.
4.3 Daarnaast heeft Delfland, blijkens door haar overgelegde producties Knelpunten polders Interne werklijst d.d. 20 juli 2000 en Knelpunten polders, Interne werklijst opgeloste knelpunten d.d. 19 april 2002, in verschillende polders na de wateroverlast van 1998 concrete knelpunten in het waterbeheer aangepakt.
4.4 Bovendien heeft de Verenigde Vergadering van Delfland op 21 september 2000 een nieuw calamiteitenplan vastgesteld. In dat plan is voor wateroverlast door onder meer tekortschieten van de bemaling een calamiteitenbestrijdingsplan voorzien.
5. Gelet op het boven overwogene is het hof van oordeel dat Delfland na de calamiteit in 1998 op voortvarende en zorgvuldige wijze zijn beleid heeft aangepast, de implementatie van het aangepaste beleid ter hand heeft genomen en is overgegaan tot de uitvoering van specifieke maatregelen op korte termijn. Dat die implementatie op 19 september 2001 nog niet was voltooid en de specifieke door [appellanten] genoemde maatregelen nog niet waren genomen, acht het hof niet onrechtmatig, waarbij bedacht moet worden dat het gaat om omvangrijke programma’s van maatregelen, waarvan een aantal een grote investering vergt, dat ingrepen in het waterhuishoudkundig systeem in onderlinge samenhang dienen te worden genomen en dat ook bij de inzet van ambtelijke capaciteit prioriteit moet worden gesteld. Daarbij hoefde Delfland geen prioriteit te geven aan maatregelen die mogelijk eenvoudig en/of zonder invloed op de waterhuishouding elders in het gebied te nemen zijn, als het van oordeel was dat andere maatregelen urgenter waren en een betere oplossing boden voor het gebied als geheel. Het enkele feit dat in de polder Noordland (nagenoeg) het grootste aantal knelpunten is geconstateerd, zegt niets over de urgentie van die knelpunten. Delfland mocht ook, gelet op de terzake ontvangen externe adviezen, over het algemeen voorrang geven aan maatregelen op boezemniveau boven maatregelen in de polders.
6. [appellanten] hebben bij repliek in schriftelijk pleidooi in hoger beroep voor het eerst aangevoerd dat gebleken is dat de capaciteit van de duiker onder de Noordlandse weg te klein was omdat door die duiker een riolering was getrokken. Uitgaande van de veronderstelling dat deze stelling juist is (aan het gedane bewijsaanbod gaat het hof derhalve voorbij), overweegt het hof als volgt. Voor zover [appellanten] beogen Delfland hiermee een nieuw verwijt te maken, is het hof van oordeel dat zulks gelet op het late tijdstip in de procedure in strijd komt met een goede procesorde en daarom buiten beschouwing moet blijven. Voor zover het aangevoerde strekt tot nadere onderbouwing van het feit dat de capaciteit van de duiker te gering was, verandert dat niets aan het oordeel van het hof dat Delfland in beginsel zelf de prioriteit tussen de te nemen maatregelen dient te bepalen.
7. Voor zover de vordering van [appellanten] ertoe strekt Delfland te veroordelen de door hen genoemde specifieke waterhuishoudkundige maatregelen te nemen, overweegt het hof als volgt. [appellanten] vorderen in hoger beroep nog slechts het creëren van een afdoende waterberging, gebaseerd op 325 m³ per hectare, het verbreden van de onderdoorgang onder de Noordlandseweg tot 2.50 meter, alsmede het aanleggen van een buisleiding naar zee en het aanbrengen van een pomp met een capaciteit van 35 m³ per minuut, gemeten aan het einde van de buisleiding. Besluiten betreffende de door [appellanten] voorgestane maatregelen zijn besluiten omtrent de regeling van de waterbeheersing of tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken als bedoeld in artikel 153, eerste lid, onder a, van de Waterschapswet. Met zodanige besluiten wordt ingevolge artikel 6:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht de schriftelijke weigering zodanige besluiten te nemen gelijkgesteld. Tegen deze besluiten (en de schriftelijke weigering zodanige besluiten te nemen) kunnen belanghebbenden beroep instellen bij gedeputeerde staten. Ingevolge artikel 155 van Pro de Waterschapswet staat tegen de besluiten van gedeputeerde staten als hier bedoeld beroep op de bestuursrechter open. [appellanten] hadden ter zake van deze maatregelen dan ook eerst besluiten van Delfland moeten uitlokken en daartegen de bestuursrechtelijke rechtsgang moeten volgen. In hun desbetreffende vorderingen kunnen zij bij de burgerlijke rechter niet worden ontvangen. Nu van een weigeringsbesluit zijdens Delfland inzake het aanleggen van een pijpleiding naar de Noordzee om reden van natuurbescherming niet is gebleken, dient voorts reeds daarom het beroep van [appellanten] op nadeelcompensatie buiten behandeling te blijven.
8. Dat Delfland al voor 1998 had moeten beginnen met aanpassen van zijn waterhuishoudingsbeleid omdat er eerder al sprake was van verhevigde regenval, hebben [appellanten] onvoldoende onderbouwd. Niet is gesteld of gebleken dat er vóór 1998 in waterschapskringen daarover zodanige consensus bestond dat moet worden geoordeeld dat Delfland in dit opzicht onrechtmatig heeft gehandeld.
9. Delfland heeft gesteld dat tot de regenval in september 1998 zijn waterhuishoudingssysteem erop was berekend om een neerslag van 50 mm in 48 uur te verwerken. [appellanten] hebben dat onvoldoende gemotiveerd betwist. Zij hebben weliswaar gesteld dat de waterhuishouding van Delfland in staat moet zijn om een regenval van 100 mm per 24 uur op zodanige wijze te verwerken dat geen wateroverlast voor hen ontstaat, maar deze stelling vindt geen grondslag in het recht, noch hebben zij zich beroepen op of is anderszins gebleken van een toezegging van deze strekking zijdens Delfland.
10. Het hof laat in het midden of de op 19 september 2001 in delen van Delfland gevallen hoeveelheid regen als uitzonderlijke gebeurtenis moet worden aangemerkt. In elk geval heeft het KNMI op basis van gegevens van een aantal meetstations berekend dat in een gedeelte van Delfland tussen de 85 en 102 mm regen is gevallen tussen 19 september 10:00 uur en 20 september 10:00 uur (bijlage 2.1) en heeft het KNMI aangegeven dat de kans op een regenval van 107 mm in 24 uur in Nederland kleiner is dan eens per 125 jaar. Daartegenover is een beroep op een door de minister van Binnenlandse Zaken ten overvloede gedane uitspraak dat de situatie in het Westland niet uitzonderlijk meer is te noemen, omdat zich in 1998 en 1999 in Delfland situaties van wateroverlast hebben voorgedaan, onvoldoende. Ook als de op 19 september 2001 gevallen hoeveelheid regen niet groter zou zijn dan die van de betreffende dagen in 1998 en 1999 en niet binnen kortere tijd zou zijn gevallen, staat vast dat het waterhuishoudkundige systeem (berging in bodem en oppervlaktewater, inclusief noodopvanggebieden en afvoercapaciteit) van Delfland niet op een dergelijke regenval was berekend en daarop ook niet berekend hoefde te zijn. Dat bij [appellanten] de inundatie reeds zou zijn begonnen nadat 39 mm regen was gevallen, doet daaraan niet af, nu niet is aangegeven binnen hoeveel tijd die neerslaghoeveelheid is gevallen. Een waterverwerkingssysteem waarin binnen 48 uur 50 mm regen kan worden opgevangen behoeft, zoals ook Delfland stelt, niet noodzakelijkerwijs in staat te zijn om 39 mm te verwerken als die hoeveelheid binnen zeer korte tijd valt.
11. Ter zake van de stelling van [appellanten] dat Delfland onvoldoende heeft voorbemalen heeft Delfland als verweer gevoerd dat in de boezem het waterpeil voorafgaand aan de regenval van 19 september 2001 door voorbemaling gemiddeld 13 cm onder het normale peil stond en dat in de polder Noordland niet is voorbemalen, omdat daar het waterpeil door stuwen wordt geregeld en het in verband met de afstemming tussen stuwen redelijkerwijs niet mogelijk is het peil voor korte tijd te verlagen. [appellanten] hebben vervolgens terzake niet méér naar voren gebracht dan dat na 19 september 2001 het kennelijk wel mogelijk was het peil aanzienlijk te verlagen. Dat acht het hof een onvoldoende onderbouwing. Zelfs al zou vast komen te staan dat die later gerealiseerde lage waterstand het gevolg is geweest van het bij uitzondering ten behoeve van de afwatering strijken door Delfland van een aantal stuwen, dan nog kon van Delfland niet verwacht worden dat zij dat reeds vóór 19 september 2001 zou doen, in aanmerking genomen dat een regenval van een omvang als op 19 september 2001 geconstateerd door Delfland op grond van de weersvoorspellingen niet voorzien hoefde te worden. Gelet op de inhoud van die weerberichten is het hof van oordeel dat Delfland niet te laat op de weerberichten heeft gereageerd. De stelling van [appellanten] dat op 17 september 2001 van een 20 cm te hoge waterstand melding is gedaan is door Delfland betwist en door [appellanten] ook in hoger beroep niet verder onderbouwd dan dat die melding om 11:30 uur is gedaan, terwijl na de betwisting ervan door Delfland toch van hen verwacht had mogen worden aan te geven door welke persoon, hoe en aan wie die melding is gedaan. Deze onderbouwing is derhalve onvoldoende om [appellanten] terzake nog tot bewijs toe te laten, nog daargelaten dat de aan Delfland ter beschikking staande weersvoorspellingen zoals gezegd geen aanleiding gaven om dergelijke uitzonderlijke maatregelen te nemen.
12. Ter zake van het optreden van Delfland op 19 september 2001 heeft Delfland in den brede onder verwijzing naar evaluatierapporten uiteengezet hoe de opschaling van de activiteiten heeft plaatsgevonden en hoe met de inzet van noodmateriaal is omgegaan. Daaruit blijkt dat op een vroeg tijdstip alle beschikbare noodpompen zijn ingezet en dat Delfland verder afhankelijk was van het beschikbaar komen van materiaal van derden. [appellanten] hebben hun stelling dat beschikbare noodpompen werkeloos zijn blijven staan niet onderbouwd. De vraag waar, wanneer en hoe noodpompen moeten worden ingezet in een noodsituatie als de onderhavige behoort tot de beleidsvrijheid van de rampenorganisatie van Delfland; bij de toetsing daarvan past het hof terughoudendheid. [appellanten] hebben niet onderbouwd dat terzake door Delfland zodanig verkeerde keuzes zijn gemaakt dat het hof zou moeten oordelen dat onrechtmatig jegens hen is gehandeld. Ter zake van het gevolg dat van een eerdere opschaling van de rampenorganisatie te verwachten zou zijn geweest, voeren [appellanten] niet méér aan dan dat dan eerder hulpmateriaal in de zin van pompcapaciteit zou zijn ingezet. Nu, zoals uit het boven overwogene blijkt, niet is gebleken dat beschikbare noodpompen werkeloos zijn gebleven, valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien hoe een eerdere opschaling hun schade zou hebben kunnen voorkomen. Om deze reden komt het hof ook niet toe aan toepassing van de door [appellanten] voorgestelde “omkeringsregel”.
13. Ter zake van het omgaan met klachten stelt het hof voorop dat Delfland gehouden was een adequate klachtenbehandelingsorganisatie in werking te hebben en klachten adequaat te behandelen. Uit de overgelegde stukken blijkt dat Delfland regelmatig met [appellanten] overleg heeft gevoerd over de door hen naar voren gebrachte klachten en wensen ter zake van de waterhuishouding in hun gebied. Een aantal van de door hen voorgestane voorzieningen was door Delfland ook opgenomen in de planning van zijn maatregelen; deze voorzieningen waren echter nog niet voltooid. Uit hetgeen in rechtsoverweging 5 is overwogen, volgt dat Delfland jegens [appellanten] niet onrechtmatig heeft gehandeld doordat de maatregelen niet voltooid waren. Dat Delfland op 19 september 2001 niet direct actie heeft ondernomen op meldingen zijdens [appellanten] acht het hof evenmin onrechtmatig, gelet op het feit dat in deze calamiteuze situatie Delfland een zeer groot aantal klachten uit vele hoeken heeft ontvangen (verspreid over de dag hebben honderden verontruste burgers en ondernemers contact opgenomen met Delfland; bijlage 1, blz. 1, bij de door Delfland gedeponeerde productie 12). Onder deze omstandigheid diende Delfland prioriteit te stellen ter zake van de inzet van medewerkers; Delfland hoefde, gezien het feit dat bij [appellanten] geen risico was gemeld voor de gezondheid of het leven van personen en ook geen sprake was van risico voor bijvoorbeeld het onderlopen van woonwijken, aan de meldingen van [appellanten] geen prioriteit te geven.
14. Blijkens hun vordering achten [appellanten] het optreden van Delfland ook in die zin onrechtmatig, dat Delfland de sloten niet gebaggerd zou hebben. Dat wordt door Delfland betwist. Gelet op deze betwisting had het op de weg van [appellanten] gelegen hun stelling te onderbouwen. Zij hebben dat zowel in eerste aanleg als in hoger beroep nagelaten. Evenmin hebben zij aangegeven dat en wanneer zij daarover eerder bij Delfland hebben geklaagd. Het hof acht daarom niet bewezen dat Delfland in dit opzicht onrechtmatig is tekortgeschoten; voor nadere bewijslevering zijdens [appellanten] ziet het hof gelet op het ontbreken van iedere onderbouwing geen plaats.
15. Het in de rechtsoverwegingen 4 tot en met 14 overwogene brengt het hof tot de slotsom dat de eerste, tweede, derde en vierde grief falen. De vijfde grief is gebaseerd op de veronderstelling dat Delfland jegens [appellanten] onrechtmatig heeft gehandeld. Nu het hof heeft geoordeeld dat dat niet het geval is, kan ook deze grief niet tot resultaat leiden.
16. Het vonnis zal worden bekrachtigd. [appellanten] zullen als de in het ongelijk te stellen partijen worden veroordeeld in de proceskosten van Delfland.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
- veroordeelt [appellanten] in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van Delfland tot op deze uitspraak begroot op € 245,- aan verschotten en € 1.788,- aan salaris voor de procureur;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. A.Dupain, A.V. van den Berg en A.E.A.M. van Waesberghe en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 21 december 2006 in aanwezigheid van de griffier.