Uitspraak
Uitspraak: 27 oktober 2005
Rolnummer: 00/58
Rolnr. rechtbank: 98/1396
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer),
zetelende te ‘s-Gravenhage,
appellant in het principaal appel,
geïntimeerde in het incidenteel appel,
hierna te noemen: de Staat,
procureur: mr. W.T. Braams,
tegen
1. de stichting STICHTING WATERPAKT,
gevestigd te Amsterdam,
2. de stichting STICHTING NATUUR EN MILIEU,
gevestigd te Utrecht,
3. de vereniging VERENIGING CONSUMENTENBOND,
gevestigd te ‘s-Gravenhage,
4. [APPELLANTE SUB 4],
wonende te [woonplaats],
5. [APPELLANT SUB 5],
wonende te [woonplaats],
6. [APPELLANT SUB 6],
wonende te [woonplaats],
geïntimeerden in het principaal appel,
appellanten in het incidenteel appel,
hierna tezamen te noemen: Waterpakt c.s.,
procureur: mr. H.J.A. Knijff.
Het geding in hoger beroep
Voor het procesverloop tot het tussenarrest in deze zaak van 2 augustus 2001 verwijst het hof naar die uitspraak. Het hof vermeldt dat de rechtbank bij het bestreden vonnis voor recht heeft verklaard dat het nalaten van de Staat, daarin bestaande dat hij niet heeft gewaarborgd dat tussen 18 december 1998 en 18 december 1999 per landbouw- of veehouderijbedrijf per hectare niet meer dierlijke mest op of in de bodem wordt gebracht dan die welke 210 kg stiksof bevat, onrechtmatig is jegens Waterpakt c.s., een soortgelijke vordering voor een latere periode heeft afgewezen, en voorts de Staat heeft veroordeeld zodanige maatregelen te nemen dat in 2002 aan de gebruiksnorm voor dierlijke mest van 210 kg stikstof per bedrijf per hectare wordt voldaan, met dien verstande dat, voor zover de Staat van de Europese Gemeenschappen toestemming verkrijgt een hogere gebruiksnorm te hanteren, deze hogere gebruiksnorm in de plaats treedt van de norm van 210 kg. In het tussenarrest van 2 augustus 2001 heeft dit hof laatstgenoemde veroordeling vernietigd en de behandeling van grief 1 in het principaal beroep en grieven II, III en IV in het incidenteel beroep aangehouden totdat het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in de inbreukzaak C 322/00 uitspraak zal hebben gedaan. Het cassatieberoep hiertegen heeft de Hoge Raad verworpen bij arrest van 21 maart 2003.
Op 24 juni 2004 heeft de Staat een akte houdende uitlating en overlegging producties genomen, met producties (waaronder de bedoelde uitspraak van het Hof van Justitie van 2 oktober 2003, zaak C-322/00). Daarop hebben Waterpakt c.s. een antwoordakte genomen. Op 27 juni 2005 hebben partijen hun zaak (wederom) voor het hof doen bepleiten, de Staat door mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te ‘s-Gravenhage, en Waterpakt c.s. door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, beiden aan de hand van aan het hof overgelegde pleitnota’s. Vervolgens hebben partijen de stukken overgelegd en wederom arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. In bovengenoemd tussenarrest is reeds aangegeven dat de inzet van het hoger beroep is de vraag of de Staat in gebreke is (gebleven) bij de implementatie van de Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 12 december 1991) en, zo ja, of de Staat (mede) daardoor of daarmee onrechtmatig jegens Waterpakt c.s. handelt.
2. Het Hof van Justitie heeft in de inbreukzaak uitspraak gedaan op 2 oktober 2003 (zaak C-322/00; Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk der Nederlanden). Met dat arrest is uitgesproken dat de Staat niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 5, leden 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn op hem rustende verplichtingen. De Staat heeft dit inmiddels ook erkend en maatregelen genomen.
3. Thans komt de vraag aan de orde of Waterpakt c.s. voldoende belang hebben bij de door hen gevorderde verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld. De Staat heeft dit bestreden, onder meer met een beroep op het relativiteitsvereiste.
4. In de stukken en ter gelegenheid van het pleidooi op 27 juni 2005 hebben Waterpakt c.s. naar voren gebracht dat zij belang hebben bij de bij dagvaarding in eerste aanleg gevorderde verklaring voor recht, (a) omdat het voor hen belangrijk is dat zij hun achterban kunnen melden dat de jarenlange procedure heeft geleid tot het bereiken van positief resultaat, (b) omdat aanzienlijke kosten moeten worden gemaakt wanneer het grond- en oppervlaktewater ernstig is vervuild, te weten kosten om dit water voor menselijke consumptie geschikt te maken en kosten omdat particuliere putbezitters genoodzaakt zijn alleen drinkwater uit flessen te gebruiken of aansluiting te nemen op het waterleidingnet, welke kosten Waterpakt c.s. - in een afzonderlijke procedure en op basis van de in dit geding te verkrijgen verklaring voor recht - op de Staat willen verhalen, en (c) omdat de puteigenaren gezondheidsbelangen hebben nu zij gezondheidsrisico’s lopen wanneer zij het water uit hun waterputten drinken.
5. Het onder (a) genoemde belang betreft een soort immateriële genoegdoening in de vorm van een erkenning dat de zaak ergens toe heeft geleid. Dit is niet een voldoende belang voor (het handhaven van) een vordering in rechte.
6. Ten aanzien van het onder (c) genoemde belang overweegt het hof het volgende. Niet is gesteld, en het is ook geenszins aannemelijk, dat het grond- en oppervlakte water in ongezuiverde vorm in Nederland (in relevante mate) voor menselijke consumptie wordt gebruikt. Voor zover er nitraat in dit water zit in hoeveelheden die gezondheidsrisico’s meebrengen, wordt het in Nederland vóór consumptie gezuiverd of helemaal niet gedronken. Daarom valt het belang van de puteigenaren bij vermindering van gezondheidsrisico’s door schoner grond- en oppervlaktewater samen met het onder (b) genoemde belang.
7.1 Voor het onder (b) genoemde belang geldt het volgende. Dit belang is aanwezig als Waterpakt c.s. de Staat aansprakelijk kunnen houden voor de door hen gestelde kosten (waterzuiverings- en drinkwaterkosten) vanwege schending van de Nitraatrichtlijn. Europees rechtelijk is hiervoor in ieder geval nodig dat de geschonden regeling ertoe strekt rechten aan Waterpakt c.s. toe te kennen. Dit is naar het oordeel van het hof niet het geval. Daartoe overweegt het hof het volgende.
7.2 De Nitraatrichtlijn kent aan particulieren geen recht op grond- en oppervlaktewater met een bovengrenswaarde van 50 mg nitraat per liter water - of enige andere bepaalde bovengrenswaarde - toe.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is de in de Nitraatrichtlijn genoemde grenswaarde van 50 mg nitraat per liter water opgenomen in een bijlage die ertoe strekt de Lid-Staten te laten vaststellen welke wateren door verontreiniging door nitraat (kunnen) worden beïnvloed. Anders dan Waterpakt c.s. met hun incidentele grief III betogen, behelst artikel 3 lid 1 met Pro bijlage I van de Nitraatrichtlijn geen verplichting voor de Lid-Staten om een bovengrenswaarde van 50 mg nitraat per liter water te bereiken. Artikel 3 lid 1 bepaalt Pro in dit opzicht niet meer dan dat de Lid-Staten volgens de criteria van bijlage I vaststellen welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege Pro blijven. Tot de criteria van bijlage I voor het vaststellen van wateren behoort of grondwater meer dan 50 mg nitraat per liter bevat of zou kunnen bevatten indien de beschermingsmaatregelen van artikel 5 achterwege Pro blijven. Daarmee is geen waarde van 50 mg nitraat per liter grond- of oppervlaktewater als maximaal toelaatbaar nitraatgehalte voorgeschreven. Waterpakt c.s. kunnen hieraan dus geen aanspraak op water met maximaal 50 mg nitraat per liter ontlenen.
Evenmin is verplicht gesteld dat het water vanaf een (bepaalde) toekomstige datum niet meer dan 50 mg nitraat per liter (of een andere vastgestelde hoeveelheid) mag bevatten. Zo’n datum is ook niet door enige koppeling aan de gebruiksnormen van bijlage III in de Nitraatrichtlijn vastgelegd.
7.3 Met artikel 5 van Pro de Nitraatrichtlijn is, kort gezegd, de verplichting aan de Lid-Staten opgelegd om actieprogramma’s op te stellen en uit te voeren die bestaan uit (onder meer) de maatregelen van bijlage III. Bijlage III bepaalt dat de maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elke landbouw- of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt. Deze hoeveelheid bedraagt de hoeveelheid mest per hectare die 170 kg nitraat bevat, met de bepaling dat Lid-Staten voor het eerste actieprogramma van vier jaar een maximaal 210 kg nitraat bevattende hoeveelheid dierlijke mest mogen toestaan en dat Lid-Staten ook andere hoeveelheden mogen toestaan, mits daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstellingen en dit wordt gemotiveerd aan de hand van objectieve criteria en hiervan mededeling aan de Commissie wordt gedaan.
Het hof geeft in dit arrest geen oordeel over de tussen partijen in geschil zijnde vraag of de bepalingen van artikel 5 en Pro bijlage III van de Nitraatrichtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn om direct te werken, doordat de Staat verplicht is om maatregelen te treffen waardoor maximaal per hectare een hoeveelheid mest gestort wordt die 170 kg nitraat bevat, althans 210 kg nitraat, zolang de Staat geen mededeling aan de Commissie heeft gedaan van de keuze om een andere, deugdelijk gemotiveerde hoeveelheid vast te stellen. Ook indien directe werking ten aanzien van bepaalde bepalingen zou worden aangenomen, betekent dit immers alleen dat particulieren zich voor de nationale rechter op deze bepalingen kunnen beroepen jegens de Staat; het betekent niet dat deze bepalingen ertoe strekken rechten aan particulieren toe te kennen, op grond waarvan zij de Staat aansprakelijk kunnen stellen (i.c. in een vervolgprocedure) voor de kosten van zuivering van grond- en oppervlaktewater c.q. de kosten van ander drinkwater. Naar het oordeel van het hof hebben de bepalingen deze strekking niet. Met de Nitraatrichtlijn - en in het bijzonder (ook) met de in artikel 5 neergelegde Pro verplichting actieprogramma’s te maken en uit te voeren - is wel ten doel gesteld de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen, maar hiertoe is geen norm gesteld waaraan het water kan (gaan) voldoen. De Nitraatrichtlijn draagt de Lid-Staten op actieprogramma’s met beschermingsmaatregelen op te stellen en uit te voeren. Er is geen beoogde, bepaalbare waterkwaliteit als verplichting neergelegd waaraan particulieren jegens de Staat kwaliteitsaanspraken kunnen ontlenen. De Raad van de Europese Gemeenschappen heeft uitdrukkelijk onder ogen gezien dat het vele jaren kan duren voordat de beschermingsmaatregelen tot verbetering van de waterkwaliteit kunnen leiden.
Daarom kan er bij schending van de Nitraatrichtlijn geen vergoedingsplicht van de Staat ontstaan voor de door Waterpakt c.s. gestelde schade.
8. Het hof oordeelt dat ook artikel 6:162 BW Pro geen vergoedingsplicht van de Staat voor de door Waterpakt c.s. gestelde schade meebrengt. Gelet op de omstandigheid dat de verplichting om beschermingsmaatregelen te treffen vooral de functie heeft om waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen, terwijl er geen normen als eindresultaat zijn voorgeschreven waaraan het grond- en oppervlaktewater moet voldoen, moet worden geoordeeld dat de algemene (uit artikel 6:162 BW Pro voortvloeiende) plicht van de Staat en zijn verantwoordelijkheid voor het opstellen van actieprogramma’s welke aan de eisen van de Nitraatrichtlijn voldoen, niet de strekking heeft een in beginsel onbeperkte groep van derden te beschermen tegen de vermogensschade die kan ontstaan doordat grond- en oppervlaktewater niet zonder meer voor menselijke consumptie geschikt is.
9. Gelet op het voorgaande is het beroep van de Staat gericht tegen tegen de verklaring voor recht dat de Staat jegens Waterpakt c.s. onrechtmatig heeft gehandeld, gegrond en falen de incidentele grieven van Waterpakt c.s. die gericht zijn op een verdergaande verklaring voor recht dan de rechtbank heeft gegeven, wegens gebrek aan voldoende belang bij een dergelijke verklaring. Het vonnis moet worden vernietigd. De grieven en de incidentele grieven behoeven geen verdere bespreking.
10. Bij (deels tussen-)arrest van 2 augustus 2001 is het bestreden vonnis reeds vernietigd voor wat betreft de daarin achter het tweede streepje van het dictum vermelde veroordeling van de Staat tot het treffen van nader aangeduide maatregelen en de daaraan gekoppelde, achter het vierde streepje opgenomen, uitvoerbaarverklaring bij voorraad. Ook de desbetreffende vordering is bij dat arrest al afgewezen. Het hof doet dit thans niet opnieuw en zal het bestreden vonnis thans alleen voor het overige vernietigen, gelet op hetgeen in dit arrest is overwogen.
11. Waterpakt c.s. worden als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hoger beroep.
Beslissing
Het hof:
In het principaal en in het incidenteel beroep:
- vernietigt het bestreden vonnis voor wat betreft de daarin achter het eerste streepje van het dictum vermelde verklaring voor recht, de proceskosten veroordeling en de daaraan gekoppelde, achter het vierde streepje opgenomen, uitvoerbaarverklaring bij voorraad;
- wijst de desbetreffende vordering af;
- veroordeelt Waterpakt c.s. in de kosten van de procedure in eerste aanleg, aan de zijde van de Staat begroot op € 251,18 aan verschotten en € 1.808,- aan salaris voor de procureur;
- veroordeelt Waterpakt c.s. in de kosten van de procedure in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op deze uitspraak in het principaal hoger beroep begroot op € 294,09 aan verschotten en € 4.917,- aan salaris voor de procureur en in het incidenteel hoger beroep begroot op nihil aan verschotten en € 2.458,50 aan salaris voor de procureur;
- wijst af het meer of anders gevorderde;
- verklaart dit arrest voor wat betreft de proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.K. Welbedacht, S.A. Boele en G. Dulek-Schermers en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 27 oktober 2005 in aanwezigheid van de griffier.
Het arrest is wegens afwezigheid van de voorzitter ondertekend door mr. Boele.