Uitspraak
Uitspraak: 11 november 2004
Rolnummer: 02/535
Rolnrs. rechtbank: 98/4281 en 99/716
HET GERECHTSHOF TE 'S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
B&R RECYCLING BV,
gevestigd te Middelharnis,
appellante,
hierna te noemen: B&R,
procureur: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen
PROVINCIE ZUID-HOLLAND,
zetelende te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Provincie,
procureur: mr. R. Lever.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 23 april 2002 is B&R in hoger beroep gekomen van het vonnis van 23 januari 2002 door de rechtbank te 's-Gravenhage gewezen tussen partijen.
Bij memorie van grieven (met een productie) heeft B&R zes grieven tegen het vonnis aangevoerd, welke door de Provincie bij memorie van antwoord zijn bestreden. Vervolgens heeft B&R een akte genomen, waarop de Provincie bij antwoordakte heeft gereageerd.
Tenslotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1.1 Partijen zijn niet opgekomen tegen de in rechtsoverweging 1 van het bestreden vonnis vermelde feiten en hierover bestaat tussen partijen ook geen geschil. Het hof zal daarom eveneens van deze feiten uitgaan. Uit deze feiten en hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht, blijkt dat het in dit geding gaat om het volgende:
1.2 B&R oefent op een perceel te Middelharnis een bedrijf uit dat zich bezig houdt met het be- en verwerken van in het afvalstadium geraakte kit-, hars-, en lijmkokers/worsten/inliners en -resten. Dit bedrijf is een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer.
1.3 Vanwege capaciteitsproblemen heeft B&R in 1995 een bouwvergunning voor de bouw van een extra loods aangevraagd. De beslissing op de bouwvergunningaanvraag is aangehouden in afwachting van de beschikking op de aanvraag van een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer (Wm) (milieuvergunning). De milieuvergunning is op 28 februari 1997 aangevraagd en uiteindelijk na verlening op 4 augustus 1998 van kracht geworden.
1.4 Gedeputeerde Staten van de Provincie (hierna: GS) hebben besloten B&R toestemming te verlenen om haar activiteiten tot 1 januari 1998 voort te zetten in afwachting van voornoemde milieuvergunning. Dit gedoogbesluit is laatstelijk verlengd tot 1 mei 1998.
1.5 Aan het gedoogbesluit waren onder andere de navolgende voorschriften verbonden:
c. 3 Indien na acceptatie van kunststoffen is vastgesteld dat een partij overige kunststoffen niet is verontreinigd met ongewenste stoffen dient deze partij op de vloeistofdichte vloer buiten de hal opgeslagen te worden. De opslag dient zodanig te geschieden dat geen verspreiding van kunststoffen naar buiten de inrichting kan plaatsvinden.
c. 4 Indien na acceptatie is vastgesteld dat een partij overige kunststoffen verontreinigd is met ongewenste stoffen dient deze partij op de speciaal daartoe bestemde vloeistofdichte voorziening buiten de hal te worden opgeslagen. Deze voorziening bestaat uit een vloeistofdichte vloer met keerwanden, die tezamen een vloeistofdichte bak vormen, zodat geen percolaat in het riool of in de bodem kan geraken. De opslag dient zodanig te geschieden dat geen verspreiding van kunststoffen naar buiten de inrichting kan plaatsvinden. De voorziening dient beschermd te zijn tegen inregenen.
1.6 Nadat diverse malen was geconstateerd dat B&R in overtreding was ten aanzien van de wijze van opslaan van van buiten de inrichting afkomstige partijen verontreinigd kunststofafval, hebben GS bij besluit van 28 november 1997 aan B&R tweemaal een last onder dwangsom opgelegd (verder ook: het dwangsombesluit). Dit betreft onder meer een last onder dwangsom van ƒ 50.000,- per week dat - kort gezegd - ondeugdelijke opslag van van buiten de inrichting afkomstige bedrijfsafvalstoffen en/of van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen, anders dan schone kunststoffen, buiten het bebouwde gedeelte van de inrichting plaatsvindt. Aan deze last was een begunstigings-termijn van twee weken verbonden.
1.7 Tegen dit besluit heeft B&R een bezwaarschrift ingediend. Tevens heeft zij aan de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.8 In het uittreksel van het proces-verbaal van de openbare zitting van 16 maart 1998 bij de Voorzitter van de ABRS is het volgende vermeld:
"De voorzitter merkt op dat, indien wordt uitgegaan van een bouwperiode van acht weken, de extra loods op 1 juli 1998 in gebruik zal kunnen worden genomen.
Verweerders verklaren dat de aan het gedoogbesluit van 13 mei 1997 verbonden voorwaarden ook op andere wijze kunnen worden nageleefd, bijvoorbeeld door het aanbrengen van een vloeistofdichte bak.
De vraag van de Voorzitter of het mogelijk is een dergelijke bak aan te brengen wordt door verzoekster bevestigend beantwoord.
Verzoekster verklaart zich bereid deze voorziening binnen twee weken aan te brengen.
Verweerders zeggen toe dat gedurende deze twee weken niet zal worden gecontroleerd.
Verzoekster verklaart dat ze de bak zo spoedig mogelijk zal aanbrengen, maar dat zij niet op de dag wil worden vastgepind. Het kan immers zijn dat de bak door omstandigheden, die haar niet zijn toe te rekenen, na twee weken nog niet geheel is voltooid.
De voorzitter merkt op dat hij ervan uit gaat dat verweerders in de door verzoekster bedoelde omstandigheden niet aanstonds zullen overgaan tot het innen van de verbeurde dwangsommen."
1.9 Bij uitspraak van 23 maart 1998 heeft de Voorzitter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen, daartoe onder meer overwegend dat de overtredingen relatief eenvoudig ongedaan kunnen worden gemaakt door het op het buitenterrein aanbrengen van een vloestofdichte bak (waarin de vuile kunststoffen afgedekt met een zeil kunnen worden opgeslagen) en dat voor het oordeel dat de begunstigingstermijn van twee weken te kort is, gezien het voorgaande geen grond bestaat.
1.10 Bij brief van 11 juni 1998 hebben GS aan B&R bericht dat de dwangsom twee keer is verbeurd, omdat zowel op vrijdag 10 april 1998 als op vrijdag 17 april 1998 is geconstateerd dat op het voorterrein, op een niet vloeistofdichte verharding in de buitenlucht en niet tegen inregening beschermd, bepaalde (in de brief genoemde) van buiten de inrichting afkomstige bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen, anders dan schone kunststoffen, waren opgeslagen.
1.11 Bij brief van 21 september 1998 hebben GS aan B&R bericht dat de dwangsom nogmaals is verbeurd, omdat op vrijdag 24 april 1998 wederom is geconstateerd dat in strijd met het dwangsombesluit van buiten de inrichtingen afkomstige bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen, anders dan schone kunststoffen, buiten het bebouwde gedeelte van de inrichting waren opgeslagen.
1.12 Op 22 oktober 1998 is aan B&R betekend een dwangbevel van de Provincie van 18 september 1998, strekkende tot invordering van de eerste twee verbeurde dwangsommen, zijnde (inclusief buitengerechtelijke kosten en kosten van het exploit) ƒ 107.803,12.
1.13 Op 23 februari 1999 is aan B&R betekend een dwangbevel van de Provincie van 8 februari 1999, strekkende tot invordering van de derde verbeurde dwangsom van ƒ 50.000,-.
2.1 In dit geding is B&R tegen voornoemde dwangbevelen van 22 oktober 1998 en 23 februari 1999 in verzet gekomen, en wel bij dagvaarding van 19 november 1998, respectievelijk van 26 februari 1999. Zij heeft gevorderd dat de rechtbank, bij vonnis zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, de dwangbevelen buiten werking dan wel buiten effect stelt en de Provincie veroordeelt in de kosten van het geding.
2.2 De rechtbank heeft de vorderingen ten aanzien van beide dwangbevelen bij vonnis van 23 januari 2002 afgewezen.
B&R is van dit vonnis tijdig in hoger beroep gekomen.
3.1 B&R heeft bij akte in hoger beroep van 15 mei 2003 aangevoerd dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen inmiddels is verjaard, omdat na het wijzen van het vonnis in de verzetprocedure op 23 januari 2002 de (aanvankelijk door het verzet geschorste) verjaringstermijn weer is gaan lopen en de Provincie nadien geen stuitingshandelingen heeft verricht.
3.2 Ingevolge artikel 5:35 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verjaart de bevoegdheid tot invordering van verbeurde bedragen door verloop van zes maanden na de dag waarop zij is verbeurd. Artikel 5:35 lid 2 Awb bepaalt dat de verjaring wordt geschorst door ieder wettelijk beletsel voor invordering van de dwangsom.
Ingevolge artikel 5:26 lid 4 van de Awb wordt de tenuitvoerlegging geschorst door het verzet tegen de dwangbevelen. Dit is een wettelijk beletsel voor invordering, zodat daardoor de verjaring wordt geschorst.
Op verzoek van de rechtspersoon kan de rechter de schorsing van de tenuitvoerlegging opheffen (artikel 5:26 lid 4 Awb).
3.3 Door voornoemde bepalingen liepen de verjaringstermijnen ten aanzien van de eerste twee dwangsommen vanaf de betekening op 22 oktober 1998 tot de schorsing door het verzet op 19 november 1998, zijnde vier weken, en ten aanzien van de derde dwangsom vanaf de betekening op 23 februari 1999 tot de schorsing door het verzet op 26 februari 1999, zijnde drie dagen, en voorts beide vanaf 23 januari 2002, zijnde de datum van het bestreden vonnis.
3.4 Naar het oordeel van het hof zijn de verjaringstermijnen vervolgens na drie maanden wederom geschorst door de appeldagvaarding van 23 april 2002. Deze appeldagvaarding moet immers worden aangemerkt als een voortzetting van het verzet als bedoeld in artikel 5:26 lid 4 Awb. Anders dan in de zaak die leidde tot het arrest van de Hoge Raad van 28 juni 2002 (NJ 2003/676), waarop B&R zich beroept, heeft de rechter in de onderhavige zaak de schorsing van de tenuitvoerlegging niet opgeheven. De Provincie heeft daartoe (anders dan de rechtspersoon in voornoemde zaak) geen verzoek gedaan (noch bij vordering in reconventie, noch anderszins) en de rechter heeft een dergelijke opheffing niet uitgesproken. De uitvoerbaar bij voorraad verklaring door de rechtbank in het vonnis kan niet als zo'n opheffing worden beschouwd, omdat deze verklaring slechts ziet op de proceskostenveroordeling.
3.5 Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de verjaringstermijn van zes maanden door schorsing nog niet is verlopen.
4.1 De grieven 1 t/m 4 lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Met de grieven heeft B&R aangevoerd dat zij de dwangsommen niet heeft verbeurd, omdat zij zich, anders dan de rechtbank heeft overwogen, aan de ter zitting bij de Voorzitter van de ABRS op 16 maart 1998 gemaakte afspraken heeft gehouden, althans zich daaraan heeft gehouden voorzover dat voor haar mogelijk was.
Op die zitting was afgesproken dat B&R de vloeistofdichte bak binnen twee weken zou aanbrengen maar dat B&R niet op de dag kon worden vastgepind als de bak na twee weken nog niet geheel zou zijn voltooid.
4.2 Het hof overweegt dat niet gezegd kan worden dat de bak na twee weken "nog niet geheel" was voltooid; er moet vastgesteld worden dat met de constructie van de bak na twee weken geen aanvang was gemaakt. Pas op 13 april 1998, dus bijna vier weken na de zitting en drie weken na de uitspraak, heeft B&R de bak in elkaar laten zetten. Reeds daardoor kan niet worden gezegd dat B&R bij het innen van de dwangsommen op de dag is vastgepind. Het is hiermee aan haar zelf te wijten dat zij de bak, anders dan toegezegd, niet binnen twee weken had aangebracht. Daaraan kan niet afdoen dat B&R vervolgens volgens haar (de Provincie heeft dit betwist) na die vier, resp. drie weken nog eens tweeëneenhalve week moest wachten met het afkitten vanwege de regen.
4.3 B&R heeft, daartoe verwijzend naar p.1 van een proces-verbaal van 24 april 1998, aangevoerd dat de gedeputeerde van de Provincie, de heer J. Wolf, begin april de toezegging heeft gedaan dat (voorlopig) geen controles meer zouden plaatsvinden.
Uit het proces-verbaal waarnaar B&R verwijst, blijkt wel dat de directeur van B&R tegen de gedeputeerde heeft gezegd, dat hij (de directeur) ervan overtuigd was dat er geen verdere controles zouden plaatsvinden, maar er is niet opgenomen dat de gedeputeerde deze overtuiging deelde. Van een afspraak geen verdere controles te houden kan uit het proces-verbaal niet blijken.
De grieven 1 t/m 4 falen dan ook.
4.4 Ook de redelijkheid en billijkheid staan niet aan inning van de dwangsommen in de weg, terwijl van disproportionaliteit geen sprake is. Het besluit van 28 november 1997, waarbij de last onder dwangsommen van ƒ 50.000,- aan B&R is opgelegd (met een maximum van ƒ 250.000,-) is onherroepelijk en in dit geding niet aan de orde.
Nadat de last was opgelegd heeft het tot na 24 april 1998 geduurd voordat B&R door middel van een bak aan de (overigens reeds in mei 1997 aan haar bekend gemaakte) milieueisen heeft voldaan. Al die tijd heeft B&R de afvalstoffen buiten laten liggen in de wetenschap dat zij daarmee de haar bij het gedoogbesluit opgelegde voorschriften overtrad. Zij is ook voorafgaand aan de last meermalen op de overtreding gewezen.
4.5 Het feit dat B&R nog niet de vereiste bouw- en milieuvergunningen had, kan geenszins haar overtredingen van het gedoogbesluit rechtvaardigen, ook niet indien B&R de afgifte van die vergunningen mocht verwachten (het gedoogbesluit was juist gegeven in afwachting van de vergunningen). Ook na afgifte van de bouw- en milieuvergunningen mocht zij de bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen niet buiten laten liggen.
Dit betekent dat de grieven 5 en 6 eveneens falen.
5. Het voorgaande leidt tot afwijzing van het beroep.
Het bestreden vonnis wordt bekrachtigd en B&R wordt als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de kosten van het hoger beroep.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het bestreden vonnis van 23 januari 2002;
- veroordeelt B&R in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van de Provincie tot op deze uitspraak begroot op € 230,- aan verschotten en € 2.109,- aan salaris voor de procureur;
- verklaart dit arrest, wat de veroordeling betreft, uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. Welbedacht, Dulek en Tan-de Sonnaville en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 11 november 2004 in aanwezigheid van de griffier.