Uitspraak
Arrest d.d. 15 september 2004
Rolnummer 0300386
HET GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN
Arrest van de vierde kamer voor burgerlijke zaken in de zaak van:
[1 t/m 20 appellanten]
allen wonende en/of gevestigd te Heerenveen,
appellanten,
in eerste aanleg: eisers,
hierna te noemen: appellanten,
procureur: mr P. Stehouwer,
tegen
de gemeente Heerenveen,
zetelende te Heerenveen,
geïntimeerde,
in eerste aanleg: gedaagde,
hierna te noemen: de gemeente,
procureur: mr V.M.J. Both.
Het geding in eerste instantie
In eerste aanleg is geprocedeerd en beslist zoals weergegeven in het vonnis uitgesproken op 21 mei 2003 door de rechtbank te Leeuwarden.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 20 augustus 2003 is door appellanten hoger beroep ingesteld van genoemd vonnis met dagvaarding van de gemeente tegen de zitting van 3 september 2003.
De conclusie van de dagvaarding in hoger beroep luidt:
"bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, te vernietigen het vonnis, op 21 mei 2003 door de Rechtbank te Leeuwarden tussen appellanten als eisers en geïntimeerde als gedaagde onder rolnummer 54124/HA ZA 02-263 gewezen, en, opnieuw rechtdoende, de vorderingen van appellanten alsnog geheel toe te wijzen, met veroordeling van geïntimeerde in de kosten van de procedure in beide instanties."
Appellanten hebben een memorie van grieven genomen.
Bij memorie van antwoord is door de gemeente verweer gevoerd met als conclusie:
"het hoger beroep van appellanten ongegrond te verklaren, het vonnis van de rechtbank te bekrachtigen, de vorderingen van appellanten af te wijzen en appellanten te veroordelen in de proceskosten."
Tenslotte hebben partijen de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest.
De grieven
Appellanten hebben tien grieven opgeworpen.
De beoordeling
1. Door appellanten zijn, behoudens tegen de feiten vastgesteld onder r.o. 2.2 (MvG punt 32) geen grieven aangevoerd zodat ook het hof in zoverre van die feiten zal uitgaan.
2. Het gaat in deze zaak om het volgende.
In 1964 is een gedeelte van het dorp Oudeschoot, namelijk het deel dat gelegen is ten westen van de A32 - die Oudeschoot doorsneed - en grensde aan Heerenveen, bij Heerenveen getrokken en vanaf dat moment Heerenveen gaan heten.
Bij besluit van 6 maart 2000 heeft de gemeenteraad van Heerenveen beslist om aan dit deel van Heerenveen zijn oude naam Oudeschoot terug te geven, waarmee de grens tussen Heerenveen en Oudeschoot wordt gewijzigd. Het besluit geldt echter niet voor het gehele gebied; een gedeelte van het gebied is, op uitdrukkelijk verzoek van de daar gevestigde ondernemers, buiten de naamswijziging gebleven en heet nog steeds Heerenveen.
Aanleiding voor de naamswijziging was een lobby van de lokale belangengroepering Plaatselijk Belang Oudeschoot (hierna: Plaatselijk Belang), die onder meer op basis van een enquête, waaruit naar voren zou komen dat 86% van de inwoners van Oudeschoot de naamswijziging zou wensen, de gemeenteraad ertoe heeft bewogen de naamswijziging door te zetten.
Tegen het besluit van 6 maart 2000 is bezwaar aangetekend door een aantal belanghebbenden. Het bezwaar is ongegrond verklaard op 8 januari 2001. Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de rechtbank Leeuwarden, sector bestuursrecht.
Op 3 juni 2002 heeft de gemeenteraad een nieuw besluit genomen, waarbij de ingangsdatum van de naamswijziging is gesteld op 1 juli 2003 (in plaats van een eerder genoemde datum van 1 januari 2003). Bij dat besluit is tevens besloten het bezwaar tegen het besluit van 6 maart 2000 (alsnog) niet-ontvankelijk te verklaren, omdat het besluit tot naamswijziging niet een besluit in de zin van de Awb behelst.
De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 8 januari 2001 op de voet van art. 6:18 en 6:19 Awb tevens gericht geacht tegen het besluit van 3 juni 2002. Bij uitspraak van 25 juni 2002 heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 8 januari 2001 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang in verband met het besluit van 3 juni 2002. Het beroep tegen het besluit van 3 juni 2002 is ongegrond verklaard, nu naar het oordeel van de rechtbank daarin terecht is geoordeeld dat het besluit tot naamswijziging, geen vaststelling of wijziging van rechten en verplichting van de inwoners van het betreffende dorp of van anderen inhoudt, zodat het besluit niet op rechtsgevolg is gericht en niet kan worden gekwalificeerd als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb.
Per 1 juli 2003 is de naamswijziging gerealiseerd.
3. In de onderhavige procedure stellen appellanten - allen ondernemers gevestigd in het gedeelte van Heerenveen dat per 1 juli 2003 weer Oudeschoot is gaan heten - zich op het standpunt dat de gemeente onrechtmatig handelt door de naamswijziging door te voeren. De rechtbank heeft de vordering van de gemeente afgewezen. Tegen die beslissing en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen richten zich de grieven.
4. Voor wat betreft de grondslag van de stelling dat de gemeente onrechtmatig handelt, zal het hof uitgaan van hetgeen appellanten daarover in de memorie van grieven hebben gesteld. Die stellingen houden in - kort samengevat - dat de bedoelde onrechtmatigheid primair gelegen is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur; subsidiair in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid en meer subsidiair vanwege het ontbreken van enige vorm van nadeelcompensatie.
5. Het hof stelt hierbij voorop dat het in deze zaak in essentie gaat om de beoordeling van het publiekrechtelijk handelen van de gemeente, daaruit bestaande dat zij, op basis van een daaraan voorafgaand besluit van de gemeenteraad, per 1 juli 2003 voor een gedeelte van Heerenveen een naamswijziging heeft doorgevoerd.
Naar het oordeel van het hof is het weinig zinvol hierbij een onderscheid aan te brengen tussen het raadsbesluit van 6 maart 2000 (respectievelijk dat van 3 juni 2002), en de uitvoering van dat besluit. In de eerste plaats staat tussen partijen vast dat tegen het besluit geen bestuursrechtelijke rechtsgang openstond zodat geen sprake is van een besluit met formele rechtskracht. In de tweede plaats is het hof van oordeel dat het besluit en de uitvoering daarvan zodanig samenhangen, dat deze als een onlosmakelijk geheel moeten worden beschouwd en tezamen moeten worden beoordeeld.
6. Het hof zal eerst ingaan op de stelling van appellanten dat de naamswijziging in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Het hof stelt daarbij voorop dat een overheidslichaam als de gemeente bij de uitoefening van haar bevoegdheden - daaronder begrepen het nemen van besluiten - gebonden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Bij schending van een van die beginselen is in beginsel sprake van onrechtmatig handelen van het overheidslichaam.
Waar de rechtbank blijkens r.o. 8 en r.o. 9 van het bestreden vonnis mogelijk van een andere maatstaf is uitgegaan - waar zij onder meer overweegt dat de rechter slechts dient in te grijpen waar sprake is van een 'evident onrechtmatig besluit' alsmede dat de stellingen van appellanten slechts kunnen worden beoordeeld in het licht van de maatschappelijke betamelijkheid van art. 6:162 BW - is die maatstaf dan ook onjuist. In zoverre slaagt grief II.
7. Met betrekking tot de stelling van appellanten dat de gemeente gehandeld heeft in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, is door hen in de eerste plaats aangevoerd dat sprake is van strijd met het bepaalde in art. 3:2 Awb (het zorgvuldigheidsbeginsel) en art. 3:4 Awb (het vereiste van een zorgvuldige belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel). Voorts is een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
Het hof overweegt hierover het volgende.
Zorgvuldigheidsbeginsel
8. Voor zover appellanten aanvoeren dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen nu het besluit genomen is zonder dat er uitsluitsel was over de betrouwbaarheid van de door Plaatselijk Belang uitgevoerde enquête, zeker nu later uit een door tegenstanders van de naamswijziging georganiseerde enquête andere resultaten zijn gebleken, faalt dit betoog. Het hof overweegt daartoe dat de bevoegdheid van de gemeente om een besluit te nemen als hier aan de orde, ook aanwezig is wanneer daarvoor geen draagvlak onder de plaatselijke bevolking bestaat, zodat niet kan worden aangenomen dat er een rechtsplicht voor de gemeente bestond om zich van een dergelijk draagvlak te vergewissen. Het enkele feit dat de gemeente niet verder getreden is in de betrouwbaarheid van de enquête - overigens contrair aan het advies van B&W - maakt de besluitvorming omtrent de naamswijziging derhalve niet onzorgvuldig.
Uit het voorgaande vloeit voort dat verder in het midden kan blijven of er draagvlak was voor de naamswijziging.
Vertrouwensbeginsel
9. Ter onderbouwing van het beroep op het vertrouwensbeginsel is door appellanten aangevoerd dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het besluit uit 1964, waarbij een gedeelte van de naam van het dorp Oudeschoot is gewijzigd in Heerenveen, op grond waarvan - zo begrijpt het hof de stelling van appellanten - appellanten het gerechtvaardigde vertrouwen mochten hebben dat die naamswijziging niet zou worden teruggedraaid.
Het hof overweegt het volgende. De gestelde omstandigheid is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver dat burgers het gerechtvaardigde vertrouwen mogen hebben dat nimmer terug wordt gekomen op eenmaal genomen besluiten. Nu appellanten geen bijkomende feiten of omstandigheden hebben gesteld die het beroep op het vertrouwensbeginsel in het onderhavige geval nader zouden kunnen adstrueren, kan het beroep op dat beginsel niet slagen.
Evenredigheidsbeginsel
10. Voor zover appellanten zich hebben beroepen op strijd met het bepaalde in art. 3:4 Awb, geldt het volgende.
Lid 1 van art. 3:4 Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan bij zijn besluitvorming alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen. De gemeente heeft bij de voorbereiding van het besluit de openbare voorbereidingsprocedure, neergelegd in afdeling 3:4 van de Awb, gevolgd. Voorts blijkt uit de op de besluitvorming hebbende stukken dat de gemeenteraad bekend was met de bezwaren die bij onder meer appellanten bestonden tegen de naamswijziging, terwijl die belangen ook bij de besluitvorming zijn betrokken (zie met name het advies aan de raad van het college van B&W d.d. 7 mei 2002) - zij het niet met het door appellanten gewenste resultaat - is daarmee voldaan aan het vereiste van de genoemde bepaling.
11. Lid 2 van art. 3:4 Awb bevat het evenredigheidsbeginsel, en houdt in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit, niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Aldus bevat art. 3:4 lid 2 Awb een proportionaliteitseis.
Hierbij is echter wel van belang dat, nu het gaat om een besluit waarbij de gemeente volledige beleidsvrijheid had, pas sprake is van onevenredigheid in het geval dat, gelet op het belang van appellanten, het bestuursorgaan, onder afweging van alle betrokken belangen, in redelijkheid niet tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
12. In dit verband is allereerst van belang wat het doel is van het gewraakte besluit. Door de gemeente is - onder verwijzing naar de beraadslagingen in de gemeenteraad - gesteld dat het gaat om 'historische motieven': het besluit zou een 'historische vergissing' (namelijk de naamswijziging in 1964) herstellen door de oude naam Oudeschoot weer in te voeren voor het bewuste gedeelte van Heerenveen. Voorts is ter zake aangevoerd dat door de naamswijziging recht wordt gedaan aan een bij een deel van de inwoners levende wens.
Voor wat betreft de nadelen van het besluit is door appellanten aangevoerd dat zij door de naamswijziging schade lijden doordat zij hun adres moeten wijzigen op "briefpapier, auto's, visitekaartjes, software, reclameborden en advertenties en dergelijke." Ook zullen zij kosten moeten maken voor adreswijzigingen en een gewijzigde vermelding in diverse (telefoon)gidsen. Onder verwijzing naar een schrijven van PPT Post c.c. 15 februari 1995 stellen appellanten verder dat de adreswijzigingen een negatieve invloed zullen hebben op de kwaliteit van de postverzending en -bezorging. Tenslotte is aangevoerd dat appellanten ernstig nadeel zullen ondervinden van de mindere naamsbekendheid die Oudeschoot en opzichte van Heerenveen geniet.
13. Het hof oordeelt hierover als volgt.
De gemeenteraad heeft het niet kwantificeerbare belang dat het betrokken gebied weer de oude historische naam terugkrijgt, zwaarder laten wegen dan het belang van de ondernemers om in een plaats met een bekendere klank gevestigd te zijn. Bij een weging van dergelijke imponderabilia zal niet licht sprake zijn van door de rechter vast te stellen onevenredigheid en daarmee van een onrechtmatige gedraging van de gemeente. Of de door appellanten gestelde, doch niet inzichtelijk gemaakte, concrete nadelen in de vorm van de kosten van adreswijzigingen c.a. de gemeente ervan had moeten weerhouden van haar besluit af te zien, dan wel dit alleen doorgang te laten vinden indien het was vergezeld van een passende vergoedingsregeling van de daarmee voor de daar gevestigde bedrijven bijbehorende kosten, kan het hof op dit moment evenwel onvoldoende beoordelen.
14. Voor wat betreft de door appellanten gestelde nadelige gevolgen overweegt het hof dat appellanten tot op heden geen inzicht hebben gegeven in de omvang van de door hen, per procespartij, geleden of nog te lijden schade. Weliswaar acht het hof op basis van de stukken aannemelijk dat zij in ieder geval in enige mate schade hebben geleden, zoals door de kosten die verbonden zijn aan het zenden van adreswijzigingen. Enige indicatie omtrent het verwachten schadebedrag ontbreekt echter. Voorts is de door appellanten gestelde negatieve invloed vanwege de geringere naamsbekendheid van Oudeschoot in het geheel niet onderbouwd.
Naar het oordeel van het hof is het, alvorens enige verdere beslissing kan worden gegeven, noodzakelijk dat appellanten de door hen gestelde schade nader onderbouwen en kwantificeren.
Daarna kan ook aan de orde komen het verweer van de gemeente, dat de door appellanten gestelde schade minder is doordat zij ruim van te voren wisten dat er een naamswijziging zou komen. De bewijslast van deze stelling rust bij de gemeente.
15. Vooruitlopend op de verdere beoordeling overweegt het hof voorts het volgende.
Naar het oordeel van het hof is er onvoldoende grond om aan te nemen dat een naamswijziging als hier aan de orde, behoort tot het normaal maatschappelijk risico. Door de gemeente is verder ook niet onderbouwd, waarom dit het geval zou zijn.
16. Indien, nadat het hof meer inzicht heeft gekregen in de nadelige gevolgen van het besluit voor appellanten, mocht blijken dat deze niet opwegen tegen de met het besluit gediende doelen (zie hierboven bij r.o. 12), komt aan de orde of sprake is van strijd met het égalité-beginsel. Aan de orde is dan of, ervan uitgaande dat het besluit genomen mag worden, de nadelige gevolgen van het besluit op een eerlijke manier over de burgers worden verdeeld.
Meer in het bijzonder is aan de orde of appellanten, in vergelijking met anderen, onevenredig getroffen zijn door het besluit. Als referentie-groep heeft daarbij te gelden de groep van alle overige ondernemers in Heerenveen. Ook een oordeel hierover zal het hof aanhouden.
17. Alvorens enige verdere beslissing te geven, zal het hof de zaak naar de rol verwijzen zodat appellanten een akte kunnen nemen voor het doen van uitlating als bedoeld in r.o. 14, waarna de gemeente een antwoord-akte kan nemen.
18. Het hof zal iedere nadere beslissing aanhouden.
De beslissing
Het gerechtshof:
verwijst de zaak -ambtshalve peremptoir- naar de rol van woensdag 27 oktober 2004 voor het nemen van een akte aan de zijde van appellanten als bedoeld in r.o. 17 (akte A (p.i.) AP);
houdt iedere nadere beslissing aan.
Aldus gewezen door mrs. Knijp, voorzitter, De Bock, en Kuiper, raden, en uitgesproken door mr Mollema, vice-president, lid van een enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mevrouw Haites-Verbeek als griffier ter openbare terechtzitting van dit hof van woensdag 15 september 2004.