ECLI:NL:GHDHA:2023:2342

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Civiel recht

Team Handel

Zaaknummer hof : 200.319.480/01

Zaaknummer rechtbank : C09/634806 / KG ZA 22/802

Arrest in kort geding van 12 december 2023

in de zaak van

Compaxo Vlees Zevenaar B.V.,

gevestigd in Zevenaar,

appellante,

advocaat: mr. B.J.P.G. Roozendaal, kantoorhoudend in Breda,

tegen

De Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, meer speciaal de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit),

zetelend in Den Haag,

verweerder,

advocaat: mr. M. Dijkstra, kantoorhoudend in Den Haag.

Het hof zal partijen hierna noemen Compaxo en de Staat.

1.De zaak in het kort

1.1

Compaxo wil de slachtcapaciteit van haar bedrijf aanzienlijk vergroten en vordert dat de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) voldoende gekwalificeerd keuringspersoneel beschikbaar stelt voor de verplichte controles. De voorzieningenrechter in de rechtbank heeft deze vordering afgewezen.

1.2

Het hof bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter.

2.Procesverloop in hoger beroep

2.1

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 11 november 2022, waarmee Compaxo in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 20 oktober 2022;
het herstelexploot van 16 november 2022;
de memorie van grieven van Compaxo, met bijlagen;
de memorie van antwoord van de Staat, met bijlagen;
de bijlagen 21-23 die Compaxo ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling heeft overgelegd.

2.2

Op 3 november 2023 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd.

3.Feitelijke achtergrond

3.1

Compaxo exploiteert een bedrijf dat zich onder meer bezighoudt met het slachten van varkens ten behoeve van de vleesverwerking. De NVWA is verantwoordelijk voor de uitvoering van officiële controles van vers vlees als bedoeld in artikel 5, lid 1 sub e, van Verordening 2017/625 (hierna: de Verordening). Op grond daarvan zijn bij Compaxo namens de NVWA verplicht keurende dierenartsen en KDS (Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector)-assistenten aanwezig ten behoeve van de kwaliteitscontroles van vlees.

3.2

Compaxo was sinds juni 2020 met de NVWA in overleg over de uitbreiding van haar slachtcapaciteit per september 2021 naar vijf dagen per week met diensten van twaalf uur (in plaats van de toenmalige tien uur), en – toen dat niet mogelijk bleek vanwege een tekort aan personeel bij de NVWA – naar drie dagen van twaalf uur en twee dagen van tien uur per week (hierna: 3x12 en 2x10 uur) per oktober 2021.

3.3

De NVWA (in de persoon van [betrokkene 1]) heeft bij e-mail van 23 oktober 2020 onder meer als volgt aan Compaxo bericht:

"Zoals in mijn mail van 24 september aangegeven krijgen wij in juli 2021 een nieuwe opleidingsklas beschikbaar. Met deze extra capaciteit verwachten wij een deel van de aanvraag van COMPAXO in te kunnen vullen. Hierbij richten we ons op het voorstel 2x12 uur, 3x 10 uur. De aanvraag 5x12 uur is voor ons, gelet op de daarbij behorende leegloop uren, niet te realiseren.

Dus ze verwachten vanaf juli 2x12 uur te kunnen leveren. Mocht je dat willen inpassen, laat me dat dan aub weten; ook NVWA zal met een extra dienst te maken krijgen en ik moet kijken of ik dat kan invullen.”

3.4

In een e-mail van 17 februari 2021 heeft de NVWA (in de persoon van [betrokkene 2]), als volgt geantwoord op de mededeling van Compaxo een aanvraag te willen doen voor 2x8 uur vanaf eind 2022:

“Graag ontvang ik een volledige aanvraag zodat wij de capaciteitsberekening kunnen maken en ons hierop kunnen voorbereiden. Dus per dag de gewenste PM keuringstijd aangegeven. Uiteraard reken ik op een gegarandeerde afname. Ik zie graag je reactie tegemoet."

In reactie daarop heeft Compaxo (in de persoon van [betrokkene 3]) diezelfde dag geantwoord dat Compaxo per eind 2022 op in de e-mail aangegeven tijden gedurende vijf dagen per week diensten van twee keer acht uur (hierna: 5x2x8 uur) wil kunnen draaien, en gevraagd voor hoelang de NVWA een afnamegarantie wil. De NVWA (in de persoon van [betrokkene 2]) heeft op 18 februari 2021 op deze e-mail (door middel van antwoorden in rood in de hiervoor genoemde e-mail van [betrokkene 3]) geantwoord:
“ik zou zelf gezien de inspanning die wij moeten verrichten een zekerheid van tenminste twee jaar willen hebben.”

3.5

Bij e-mail van 19 april 2021 heeft de NVWA Compaxo eraan herinnerd om
"alvast een formele aanvraag in te schieten"

3.6

Daarop heeft Compaxo in een e-mail van 16 juni 2021 het volgende geantwoord:

“Zoals je aangeeft, hebben wij zeer zeker de intentie om eind 2022 2 diensten te gaan draaien van 2x 8 uur zonder vlinderen. Destijds is door [betrokkene 2]aangegeven, dat de aanvraag 9 maanden van te voren ingediend moet worden. En dat dan de garantie gegeven kan worden dat dan de aanvraag gehonoreerd wordt. (…) Wij zullen de officiële aanvraag 12 maanden van te voren indienen zodat jullie 3 maanden meer speel tijd hebben om alles te regelen. Zou je bovenstaand verhaal bij jullie intern kunnen toetsen, niet dat wij eind 2022 een probleem hebben omdat het niet ingevuld kan worden.”

3.7

De NVWA heeft Compaxo op 21 juli 2021 laten weten dat de capaciteit onvoldoende was om per september 2021 diensten van 3x12 en 2x10 uur in te vullen.

3.8

Compaxo heeft op 30 juli 2021 een overeenkomst gesloten met Best Star Meat om per 1 oktober 2022 substantieel meer varkens te gaan slachten. Om die overeenkomst te kunnen nakomen was de beschikbaarheid van een keuringsteam van de NVWA voor de gevraagde 5x2x8 uur per dag noodzakelijk.

3.9

In een e-mail van 31 oktober 2021 aan Compaxo schrijft de NVWA onder meer dat een dienst van 06.00 uur tot 24.00 uur met hierin per ploeg een pauze van 1 uur vanwege afspraken met de vakbonden niet mogelijk is, en vervolgt:

"Wat wel mogelijk is een PM keuring van 06.00 uur tot 22:00 met vlinderen. Ik verzoek u derhalve de aanvraag op deze manier in te dienen. Mocht tijdens de onderhandelingen die KDS voert met de vakbond toch nog meer ruimte bieden dan zal u hierover worden geïnformeerd."

3.1

Bij e-mail van 2 december 2021 heeft Compaxo een formeel verzoek ingediend voor de uitbreiding van de slachtcapaciteit naar 5x2x8 uur.

3.11

Bij e-mail van 6 december 2021 bevestigt de NVWA dat het verzoek om uitbreiding is ontvangen en schrijft vervolgens:

“Zowel de NVWA als de KDS zullen de werving opstarten om voldoende capaciteit beschikbaar te hebben om de diensten te kunnen invullen. Wij zullen u van de voortgang van de werving op de hoogte houden. Een garantie op voorhand kunnen wij helaas niet geven omdat zowel de werving als het verloop van medewerkers onvoorspelbaar is.”

3.12

De NVWA heeft Compaxo na de ontvangst van het officiële verzoek om uitbreiding van de keuringscapaciteit steeds op de hoogte gehouden van de voortgang bij het werven van personeel. Daarbij heeft zij benadrukt dat zij geen garanties kon geven dat dit personeel tijdig beschikbaar zou zijn.

3.13

De NVWA heeft Compaxo in juni 2022 medegedeeld, dat het de NVWA waarschijnlijk niet gaat lukken per 1 oktober 2022 voldoende gekwalificeerd en ervaren personeel ter beschikking te stellen. Vervolgens zijn twee sprintsessies gehouden met betrokkenen in een poging een oplossing te vinden. Dat heeft niet tot resultaat geleid.

3.14

Tot op heden is er onvoldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar om de slachtcapaciteit bij Compaxo te kunnen uitbreiden naar 5x2x8 uur.

4.Procedure bij de rechtbank

4.1

Compaxo heeft de Staat gedagvaard en samengevat gevorderd:

primair: de NVWA te bevelen per 31 oktober 2022 voldoende en ervaren personeelsleden op de slachtlocatie van Compaxo ter beschikking te stellen gedurende vijf dagen per week, in twee diensten van 8 uur per dag, of
subsidiair:de NVWA te bevelen uiterlijk 31 oktober 2022 te starten met de eigen werving en aanvullend hierop de bestaande uitzendbureaus Flexvet en Vetwork opdracht te geven voor de werving van vijf toezichthoudende dierenartsen en acht officiële assistenten, op straffe van een dwangsom.

4.2

De voorzieningenrechter heeft de vorderingen afgewezen en Compaxo in de kosten veroordeeld.

5.Vorderingen in hoger beroep

5.1

Compaxo is in hoger beroep gekomen omdat zij het niet eens is met het vonnis. Zij heeft verschillende bezwaren tegen het vonnis aangevoerd. Compaxo heeft haar eis gewijzigd en vordert nu, zakelijk weergegeven:

de Staat te bevelen dat per drie maanden te rekenen vanaf de datum van de uitspraak, althans met ingang van een datum die het hof redelijk acht, de minister c.q. de NVWA voldoende en ervaren personeelsleden ter beschikking stelt voor de uitvoering van officiële controles op de slachtlocatie van Compaxo te Zevenaar, welke hierin bestaat dat vijf dagen per week, twee diensten van 8 uur per dag (06:00-14:00 uur en 14:00-22:00 uur) het keuringsteam van de NVWA op de slachtlocatie van Compaxo in Zevenaar aanwezig is voor het uitvoeren van officiële controles, op straffe van een aan Compaxo te verbeuren dwangsom van € 10.000,- per dag voor iedere dag of gedeelte van de dag dat de minister c.q. de NVWA niet aan de te dezen te nemen uitspraak voldoet, met een maximum van € 2.500.000,- dan wel een door het hof in redelijkheid te bepalen dwangsom;

althans zodanige voorlopige voorzieningen te gelasten als het hof passend en doeltreffend lijken;

met veroordeling van de Staat in de proceskosten.

6.Beoordeling in hoger beroep

De NVWA heeft geen gerechtvaardigd vertrouwen bij Compaxo opgewekt (grief 1)

6.1

Compaxo betoogt allereerst dat de NVWA bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen heeft opgewekt dat zij per 1 oktober 2022 voldoende gekwalificeerd personeel beschikbaar zou hebben om 5x2x8 uur slachten mogelijk te maken. Compaxo baseert die stelling op (i) de e-mail van de NVWA van 17 februari 2021 [hof: bedoeld is het antwoord van 18 februari 2021] waarin de NVWA een afnamegarantie heeft genoemd voor de door Compaxo gewenste 5x2x8 uur, in samenhang met het feit dat Compaxo die garantie naar haar zeggen meteen heeft gegeven; (ii) de e-mail van 31 oktober 2021 van de NVWA waarin zij schrijft dat een keuring van 6.00 uur tot 22.00 uur mogelijk is; (iii) de e-mail van 6 december 2021 waarin de NVWA naar aanleiding van het formele verzoek van Compaxo om 5x8x2 uur te mogen slachten, schrijft dat
“de NVWA en KDS de werving [zullen] opstarten om voldoende capaciteit beschikbaar te hebben om de diensten te kunnen invullen.”

6.2

Het hof is voorlopig van oordeel dat Compaxo op grond van deze e-mails er niet gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat haar wens zou worden gehonoreerd om per 1 oktober 2022 5x2x8 uur te mogen slachten. Compaxo heeft pas op 2 december 2021 een formele aanvraag ingediend. Ter zitting heeft zij toegelicht dat het feit dat zij dit niet eerder heeft gedaan ermee verband hield dat zij bij een officiële aanvraag ook een afnamegarantie moest geven en dat hiermee grote bedragen gemoeid zijn. Zo lang Compaxo nog geen officiële aanvraag had gedaan, mocht Compaxo, aldus het hof, alleen al om die reden redelijkerwijs niet verwachten dat de NVWA zich er zonder voorbehoud op had vastgelegd dat zij de wensen van Compaxo zou (kunnen) honoreren. Overigens valt een dergelijke onvoorwaardelijke toezegging ook niet af te leiden uit de door de NVWA aan Compaxo gezonden e-mails. Daaruit blijkt alleen dat de NVWA zich zal inspannen om aan de wensen van Compaxo te voldoen. In dit verband wijst het hof er voor de volledigheid nog op dat de opmerking in de e-mail van 31 oktober 2021 duidelijk verband houdt met de eisen van de vakbonden (en geen toezegging inhoudt van de kant van de NVWA). Nadat Compaxo haar aanvraag officieel had ingediend, heeft de NVWA bovendien in haar communicatie steeds uitdrukkelijk aangegeven dat zij geen garanties kon geven.

Op de NVWA rust een zwaarwegende inspanningsverplichting (grief 2)

6.3

Compaxo betoogt dat op grond van artikel 5, eerste lid, onder e van de Verordening op de Staat een resultaatsverplichting rust om te beschikken over voldoende gekwalificeerd personeel.

6.4

Het hoofddoel van de Verordening is om binnen de EU een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens, dier en milieu te waarborgen. Het Hof van Justitie (hierna: HvJ EU) heeft tegen deze achtergrond in zijn arrest van 5 november 2014^[1]het volgende beslist over de vraag of de nationale autoriteiten op grond van (de voorloper van) de Verordening verplicht zijn ook op zondag dierenartsen ter beschikking te stellen voor slachtcontroles:

“De bepalingen van verordening nr. 854/2004 voorzien dus niet alleen in een beoordelingsbevoegdheid betreffende de risico’s voor de volksgezondheid en voor de gezondheid van de dieren, maar ook in de verplichting voor de bevoegde autoriteiten om toe te zien op de aard en de snelheid van de vastgestelde procedures en om te beschikken over het nodige personeel.

(…)

Bovendien kan de bevoegde autoriteit niet worden verplicht om te voldoen aan elk controleverzoek van de slachthuizen, aangezien verordening nr. 854/2004 geen dergelijke verplichting oplegt aan de lidstaten.

Alleen de bevoegde autoriteit beschikt immers over informatie betreffende alle slachthuizen, zodat enkel zij kan beslissen, daarbij rekening houdend met de taken die zij in de verschillende slachthuizen dient te verrichten, of de sanitaire slachtcontroles op de door het slachthuis voorgestelde dagen kunnen worden uitgevoerd. (…).”

6.5

Het hof leidt hieruit af dat de nationale autoriteiten in beginsel dienen te beschikken over voldoende personeel om de verplichte keuringen uit te voeren, maar dat zij geen resultaatsverplichting hebben om alle door de slachterijen gewenste controles uit te voeren. Het is immers volgens het HvJ EU aan de nationale autoriteit om te beslissen of de slachtcontroles op de door het slachthuis voorgestelde dagen kunnen worden uitgevoerd. Daarbij mag de nationale autoriteit rekening houden met de taken die zij in andere slachthuizen moet verrichten. Dat heeft de NVWA in dit geval ook gedaan. Het feit dat de NVWA in haar eigen, destijds geldende, Planningskader een termijn aanhield van minimaal zes maanden voor het indienen van een aanvraag voor extra keuringscapaciteit, en dat Compaxo haar aanvraag lang voordien heeft ingediend, leidt niet tot een ander oordeel. Daarmee heeft de NVWA zich immers niet verplicht om voor iedere tijdig ingediende aanvraag de verzochte keuringscapaciteit te leveren.

6.6

Op de Staat rust echter – zoals Compaxo terecht heeft aangevoerd – naar het voorlopig oordeel van het hof wél een zwaarwegende inspanningsverplichting om ervoor te zorgen dat er voldoende personeel beschikbaar is om de verplichte keuringen uit te voeren. Daarvoor moet de Staat niet alleen voldoende financiële middelen ter beschikking stellen, maar ook alles doen wat redelijkerwijs van haar verwacht kan worden om voldoende geschikt personeel te werven. Het hof zal hierna beoordelen of de Staat aan die inspanningsverplichting heeft voldaan.

De NVWA heeft aan de op haar rustende inspanningsverplichting voldaan (grief 3)

6.7

Compaxo verwijt de Staat dat de NVWA zich onvoldoende heeft ingespannen om het benodigde personeel te werven. Het hof is voorshands van oordeel dat dit, gelet op de gemotiveerde betwisting door de Staat, onvoldoende aannemelijk is geworden. Tussen partijen is niet in geschil dat er al jarenlang een groot tekort op de arbeidsmarkt is aan dierenartsen en officiële assistenten, juist voor werkzaamheden in slachthuizen. De Staat heeft gesteld dat zij alles uit de kast haalt om meer dierenartsen en assistenten te werven, maar dat dit gelet op de krappe arbeidsmarkt en het hoge personeelsverloop onvoldoende effect heeft gesorteerd. Zij heeft die stelling ook onderbouwd met een overzicht van alle wervingsinspanningen. Die inspanningen blijken ook uit de door Compaxo overgelegde presentatie van de projectgroep die zich binnen de NVWA bezighoudt met werving. Daarmee heeft de Staat over het geheel genomen voldaan aan haar inspanningsplicht. Het hof werkt dat hierna uit.

6.8

De stelling van Compaxo dat er in 2021 voldoende kandidaat-assistenten waren, althans campagnematig binnen de hele EU geworven hadden kunnen worden, is door de Staat weersproken onder verwijzing naar e-mails van de gespecialiseerde uitzendbureaus Vetwork en Flexvet die de betreffende assistenten volgens Compaxo zouden kunnen werven. Uit die e-mail van Flexvet blijkt dat alle stakeholders
“net als de NVWA (…) naarstig op zoek [zijn] naar dierenartsen”maar binnen de EU geen geschikt personeel kunnen vinden. Het hof vindt het voorshands onvoldoende aannemelijk dat het campagnematig werven van personeel hierin verandering zou hebben gebracht. Het gebrek aan geschikte kandidaten verklaart (grotendeels) waarom enkele jaren geen internationale opleidingsklas voor dierenartsen is gestart. Weliswaar heeft de werving van EU dierenartsen ook enige tijd stilgelegen, maar de Staat heeft als verklaring hiervoor onder meer aangevoerd dat zij bezig was om de eerdere campagnes te evalueren. Dat stond de Staat vrij.

6.9

Compaxo heeft verder gesteld dat de eis dat de internationaal geworven dierenartsen Nederlands spreken op B2-niveau (hierna: de taaleis) indirecte discriminatie oplevert. Deze taaleis kan volgens Compaxo niet worden gerechtvaardigd om redenen van algemeen belang of volksgezondheid omdat op de werkvloer veelal in het Engels wordt gecommuniceerd, ook door de leidinggevenden. De Staat heeft echter naar het voorlopig oordeel van het hof voldoende onderbouwd dat zij er een gerechtvaardigd belang bij heeft dat de dierenartsen behoorlijk Nederlands spreken. Enerzijds moeten de dierenartsen op de werkvloer onder hoge druk hun instructies duidelijk kunnen overbrengen, waarvoor het nodig is dat zij (ook) Nederlands spreken omdat niet alle werknemers Engels spreken. Anderzijds vindt de verslaglegging in het Nederlands plaats, zodat het ook daarom nodig is dat de dierenartsen in voldoende mate Nederlands beheersen. Het daarvoor vereiste niveau wordt volgens de Staat niet gehaald met alleen een taalcursus. Het hof is daarom van oordeel dat de Staat de taaleis mag stellen.

6.1

Compaxo heeft ten slotte gesteld dat zij bereid is een tijdelijke salarisverhoging voor de hele sector te betalen. De Staat heeft echter gesteld dat er op dit moment binnen de bestaande salarisschalen voldoende ruimte is om het beoogde personeel een aantrekkelijk salaris te bieden. Het probleem bij de werving van nieuw personeel zit volgens de Staat voornamelijk in de onaantrekkelijkheid van het beroep, en niet zozeer in de hoogte van het salaris. Het hof kan er bij die stand van zaken niet van uitgaan dat het tijdelijk verhogen van de salarissen een oplossing zou bieden voor het personeelsprobleem, nog daargelaten dat het onwenselijk is dat een slachterij een deel van de salarissen betaalt van personeel dat geacht wordt het slachtproces onafhankelijk te keuren.

6.11

Het hof komt gelet op dit alles voorshands tot de conclusie dat de Staat aan haar inspanningsplicht heeft voldaan. Van de NVWA mag echter wel worden gevergd zich maximaal te blijven inspannen om zo spoedig mogelijk alsnog voldoende gekwalificeerd personeel te leveren om aan de aanvraag van Compaxo te voldoen.

Keuringscapaciteit andere slachterijen (grief 4)

6.12

Compaxo stelt ten slotte nog dat een aantal kleinere slachterijen op de rand van faillissement staat of inmiddels gefailleerd is. Het keuringspersoneel dat vrijkomt als deze slachterijen wegvallen, zou volgens Compaxo bij haar moeten worden ingezet. De Staat heeft echter aangevoerd dat deze ontwikkeling op dit moment nog niet ertoe leidt dat extra keuringspersoneel beschikbaar is. Het hof kan er daarom in dit kort geding niet van uitgaan dat extra keuringspersoneel beschikbaar is dat bij Compaxo kan worden ingezet.

Conclusie en proceskosten (grief 5)

6.13

De conclusie is dat het hoger beroep van Compaxo niet slaagt. De argumenten van Compaxo zijn daartoe ontoereikend. In ieder geval kan de Staat niet worden veroordeeld tot het beschikbaar stellen van personeel dat nu niet voorhanden is. Daarom zal het hof het vonnis bekrachtigen. Het hof zal Compaxo als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van het hoger beroep.

7.Beslissing

Het hof:

- bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 20 oktober 2022;

- veroordeelt Compaxo in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat bepaald op € 783,- aan griffierecht, € 3.549,- aan salaris voor de advocaat (3 punten, tarief II) en € 173,- aan nasalaris, te verhogen met € 90,- indien niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan dit arrest is voldaan en vervolgens betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden;

- bepaalt dat binnen veertien dagen na de dag van de uitspraak dan wel, wat betreft het bedrag van € 90,-, na de datum van betekening, aan deze kostenveroordeling moet zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van genoemde termijn van 14 dagen tot aan de dag der algehele voldoening;

- verklaart dit arrest wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mr. M.A.F. Tan - de Sonnaville, mr. M.P.J. Ruijpers en mr. E. Bauw en in het openbaar uitgesproken op 12 december 2023 in aanwezigheid van de griffier.