ECLI:NL:GHDHA:2023:1927

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Civiel recht

Team Handel

Zaaknummer hof : 200.317.328/01

Zaaknummer rechtbank : C/09/632831 / KG ZA 22-676

Arrest in kort geding van 5 september 2023

in de zaak van

Silver Specialistische Zorg B.V.,

gevestigd in Tilburg,

appellante,

advocaat: mr. K.J. Breedijk, kantoorhoudend in Tilburg,

tegen

Staat der Nederlanden (ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),

zetelend in Den Haag,

verweerder,

advocaat: mr. A.H.T. van Gijssel, kantoorhoudend in Den Haag.

Het hof zal partijen hierna noemen: Silver en de Staat.

1.De zaak in het kort

1.1

Het gaat in deze zaak over regels voor beroepen in de psychologie. De beroepsvereniging voor beroepen in de psychologie (de FGzPt) heeft regels opgesteld voor de opleidingen tot gezondheidszorgpsycholoog en/of psychotherapeut. Silver wil dat de Staat ervoor zorgt dat die regels worden geschrapt. Zij wijst op een uitspraak van de bestuursrechter waarin is geoordeeld dat niet de beroepsorganisatie, maar de minister verantwoordelijk is voor de regels voor gezondheidszorgpsychologen en psychotherapeuten.

1.2

Het hof wijst de vorderingen van Silver af omdat de beroepsvereniging haar regels inmiddels heeft gewijzigd. Silver heeft daarom geen belang meer bij toewijzing van haar vorderingen. Ook zijn de vorderingen van Silver (gedeeltelijk) te algemeen geformuleerd. Wel moet de Staat de proceskosten van de procedure bij de voorzieningenrechter aan Silver vergoeden, omdat de beroepsvereniging de regels pas heeft gewijzigd nadat Silver een procedure was gestart.

2.Procesverloop in hoger beroep

2.1

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

de dagvaarding met grieven van 3 oktober 2022, met bijlagen, waarmee Silver in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 7 september 2022 (hierna: het vonnis);
de memorie van antwoord van de Staat, met bijlagen;
de bijlagen die Silver (producties Q tot en met W) en de Staat (producties 12 tot en met 20) bij gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling hebben overgelegd.

2.2

Op 29 juni 2023 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toen toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd.

3.Feitelijke achtergrond

Wettelijk beschermde beroepen in de psychologie

3.1

In de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (de Wet BIG) wordt onderscheid gemaakt tussen basisberoepen en specialismen. Wat betreft de psychologische beroepen wordt onderscheid gemaakt tussen:

de basisberoepen gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut (waarop art. 3 Wet BIG van toepassing is, hierna ook: de basisberoepen), en
de specialismen klinisch psycholoog en klinisch neuropsycholoog (waarop art. 14 Wet BIG van toepassing is, hierna ook: de specialismen).

3.2

De minister van VWS (hierna: de minister) is verantwoordelijk voor de toegang tot de basisberoepen. Deze basisberoepen mogen op grond van (de preambule bij) de Wet BIG alleen worden uitgeoefend door personen die staan ingeschreven in het BIG-register. De minister beslist op aanvragen om inschrijving in het BIG-register. Om als gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut te kunnen worden ingeschreven, moet zijn voldaan aan opleidingseisen die bij algemene maatregel van bestuur zijn gesteld (art. 24 en 26 Wet BIG). Die eisen zijn opgenomen in het Besluit gezondheidszorgpsycholoog en het Besluit psychotherapeut.

3.3

Voor de toegang tot de specialismen geldt een ander regime. Niet de minister is daarvoor verantwoordelijk, maar een beroepsorganisatie die voldoet aan de eisen van art. 14 Wet BIG. Voor de psychologische beroepen is dat sinds 2015 de Federatie voor Gezondheidszorgpsychologen en Psychotherapeuten (hierna: de FGzPt).

Regeling van de beroepsorganisatie FGzPt

3.4

De FGzPt heeft in 2015 een regeling opgesteld met niet alleen regelgeving over de instelling van specialismen, maar ook over de opleidingen voor de basisberoepen (de Regeling Gezondheidszorgpsycholoog en Psychotherapeut, basisberoep en specialismen, hierna: de Regeling). De minister heeft met de Regeling ingestemd. De FGzPt heeft de Regeling een aantal keer aangepast, onder meer in 2020. Ook daarmee heeft de minister ingestemd.

3.5

In de Regeling staat onder meer dat de Commissie Registratie en Toezicht (CRT) van de FGzPt met betrekking tot de basisberoepen tot taak heeft om praktijkopleidingsinstellingen te erkennen.

Intrekking van de erkenning van Silver als praktijkopleidingsinstelling

3.6

Silver is een instelling in de geestelijke gezondheidszorg en verleent psychologische zorg. Bij Silver werken ongeveer 50 psychologen: gezondheidszorgpsychologen, psychotherapeuten en afgestudeerde basispsychologen die nog geen opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut hebben gevolgd. Silver wenst (het praktijkdeel van) deze opleiding te verzorgen en daarvoor subsidie te ontvangen (de zogeheten “beschikbaarheidsbijdrage”) van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa).

3.7

Tussen 2012 en 2018 beschikte Silver (althans een aan haar verwante entiteit) over een erkenning als praktijkopleidingsinstelling voor de opleidingen gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut. De FGzPt heeft deze erkenning met ingang van 1 juli 2018 ingetrokken. Silver kwam door die intrekking niet meer in aanmerking voor de beschikbaarheidsbijdrage.

Uitspraak van de bestuursrechter

3.8

Silver heeft in bestuursrechtelijke procedures geklaagd over de Regeling van de FGzPt. Zij heeft onder meer bezwaar gemaakt tegen de instemming van de minister met de aangepaste Regeling van de FGzPt (zie hiervoor in 3.4). Silver heeft toen aangevoerd dat de Regeling van de FGzPt geen betrekking mag hebben op de basisberoepen, omdat op grond van art. 3 Wet BIG niet de FGzPt maar de minister bevoegd is regels te stellen ten aanzien van (de BIG-inschrijving van) die beroepen.

3.9

Het in 3.8 genoemde bezwaar van Silver is gegrond verklaard bij uitspraak van de bestuursrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 (hierna: de uitspraak van de bestuursrechter). In de uitspraak is onder meer overwogen (in r.o. 3.5, onderstrepingen toegevoegd door het hof):

“(…) In de nota staat (…) dat de regelingen van de FGzPt niet alleen voorschriften bevatten voor specialisten (vanwege artikel 14 van de Wet BIG), maar ook voor opleidingsinstellingen voor de basisberoepen van gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut (als bedoeld in artikel 3 van de Wet BIG). De wet kent echter geen grondslag om in te stemmen met de regelingen ten aanzien van de onderdelen die betrekking hebben op de artikel 3 van de Wet BIG-beroepen. De verantwoordelijkheid voor de basisberoepen ligt volledig bij de minister en niet bij de FGzPt.

In de huidige situatie leidt dat ertoe dat de strengere verenigingsregels van de FGzPt tot wettelijke regels worden verheven en als zodanig worden toegepast. Partijen die daar niet aan voldoen, komen per definitie niet in aanmerking om de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog of psychotherapeut te verzorgen. (…)

De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister met deze instemming van de Regeling niet heeft gehandeld zoals het een zorgvuldig handelend bestuursorgaan betaamt en dat het bestreden besluit daarom in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van de Awb.)

Ten onrechte heeft de minister geen aanleiding gezien om de FGzPt op te dragen de aspecten in de regeling die betrekking hebben op artikel 3 van de Wet BIG te schrappen en de beschermde titels uit artikel 3 van de Wet BIG te verwijderen uit de Regeling.Door opnieuw in te stemmen met een dergelijke verwarrende en onjuiste regelgeving, laat de minister zijn regelgevende bevoegdheid inmiddels feitelijk invullen door een daartoe niet bevoegde private instelling en vult de minister zelf zijn bevoegdheid tot het stellen van regels voor de basisberoepen onvoldoende in. Dat klemt temeer nu meerdere partijen de minister hebben gevraagd actie te ondernemen en zij er in de praktijk tegenaan lopen dat de FGzPt strengere eisen stelt dan bij wet voorzien.”

Kort geding Silver

3.1

Na de uitspraak van de bestuursrechter heeft Silver de onderhavige kort gedingprocedure tegen de Staat ingesteld. Silver heeft gevorderd, kort gezegd, dat de Staat wordt bevolen om de FGzPt te gebieden dat de Regeling wordt gewijzigd (zie hierna in 4.1).

Ontwikkelingen daarna: Regeling Specialismen en aanwijzing Silver als opleidingsinstelling

3.11

Op 20 september 2022 - nadat Silver de kort gedingprocedure had ingesteld - heeft de FGzPt de Regeling vervangen door een nieuwe regeling, namelijk de Regeling Specialismen Psychologische BIG beroepen (hierna: de Regeling Specialismen). De Regeling (zie hiervoor in 3.4) is daarin vervallen verklaard. De minister heeft met de Regeling Specialismen ingestemd en die instemming is gepubliceerd in de Staatscourant (Stct. 2022 nr. 29016).

3.12

Op 13 april 2023 heeft de minister Silver aangewezen als opleidingsinstelling tot gezondheidszorgpsycholoog (voor de duur van één jaar en onder voorwaarden).

4.Procedure bij de voorzieningenrechter

4.1

Silver heeft de Staat gedagvaard en (na wijziging van eis) gevorderd, samengevat:

I een bevel aan de Staat om de FGzPt op te dragen om alle aspecten in de Regeling die betrekking hebben op art. 3 Wet BIG, onmiddellijk te schrappen en de beschermde titels uit art. 3 Wet BIG uit de Regeling te verwijderen, waarbij deze schrapping alle aspecten van regelingen, besluiten van commissies en overige documenten en gedragingen van de FGzPt dient te beslaan;

II een bevel aan de Staat om een afschrift van deze opdracht te publiceren in de Staatscourant;

III een bevel aan de Staat om een afschrift van deze opdracht toe te zenden aan alle bij de opleiding betrokken partijen,

een en ander op straffe van een dwangsom en met veroordeling van de Staat in de proceskosten.

4.2

De voorzieningenrechter heeft de vorderingen afgewezen, kort gezegd omdat de Staat toezeggingen heeft gedaan waardoor Silver geen belang meer heeft bij haar vorderingen. Omdat de Staat pas na de dagvaarding van Silver concrete stappen heeft ondernomen om aan de uitspraak van de bestuursrechter te voldoen, heeft de voorzieningenrechter de proceskosten gecompenseerd.

5.Vordering in hoger beroep

5.1

Silver is in hoger beroep gekomen omdat zij het niet eens is met het vonnis. Zij heeft verschillende grieven naar voren gebracht. Ook heeft zij haar eis gewijzigd. Silver vordert in hoger beroep (zakelijk weergegeven en, ten aanzien van vordering II, met inachtneming van de mondelinge aanvulling van Silver op de zitting):

I een bevel aan de Staat om de FGzPt te gebieden om alle aspecten in de Regeling die betrekking hebben op art. 3 Wet BIG, onmiddellijk te schrappen en de beschermde titels uit art. 3 Wet BIG uit de Regeling te verwijderen;

II een bevel aan de Staat om de FGzPt te gebieden om alle overige aspecten die volgen uit de Regeling van de FGzPt, waaronder (sub)regelingen, besluiten van commissies, erkennings- en kwaliteitskaders en alle overige documenten en gedragingen van de FGzPt, die betrekking hebben op art. 3 Wet BIG, onmiddellijk te schrappen, zodat niet in sub-regelingen of enig ander document of handelen dezelfde situatie (het onrechtmatig gebruik van de beschermde titels en het opstellen van buitenwettelijke regels of aanvulling e.d. betreffende artikel 3-beroepen) feitelijk blijft bestaan, althans een in goede justitie te bepalen opdracht hiertoe;

III een bevel aan de Staat om een afschrift van de hiervoor in I en II genoemde opdrachten aan de FGzPt te publiceren in de Staatscourant en

IV toe te zenden aan de door de minister aangewezen opleidingsinstellingen;

V een bevel aan de Staat om de opleidingsinstellingen te verbieden om gebruik te maken van de Regeling en alle overige aspecten die volgen of voortkomen uit de Regeling van de FgzPt, waaronder (sub)regelingen, besluiten van commissies, erkennings- en kwaliteitskaders en alle overige documenten van de FGzPt in het kader van de opleiding;

VI van het onder I tot en met V gevorderde afschriften aan Silver te verstrekken,

een en ander op straffe van een dwangsom en met veroordeling van de Staat in de proceskosten.

Korte weergave van de grieven

5.2

Silver bestrijdt met haar
grieven 1 en 3het oordeel van de voorzieningenrechter dat de Staat voldoende tegemoet is gekomen aan de belangen van Silver zodat Silver geen belang meer heeft bij haar vordering.
Grief 2richt zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de erkenning als opleidingsinstelling moet plaatsvinden op basis van nieuwe regelgeving en dat daarop niet kan worden vooruitgelopen.
Grief 4heeft betrekking op de compensatie van de proceskosten.

6.Beoordeling in hoger beroep

Vordering I: wijziging Regeling

6.1

Het hof zal het hoger beroep beoordelen aan de hand van de vorderingen in hoger beroep van Silver, en daarbij allereerst ingaan op vordering I (kort gezegd: de schrapping van alle art. 3 Wet BIG-aspecten uit de Regeling). Silver heeft deze vordering ingesteld naar aanleiding van het oordeel van de bestuursrechter dat de FGzPt in de Regeling ten onrechte voorschriften heeft opgenomen met betrekking tot de basisberoepen gezondheidszorgpsycholoog en psychotherapeut (zie hiervoor in 3.9).

6.2

Het hof stelt voorop dat de vordering ex nunc moet worden beoordeeld, dat wil zeggen naar de huidige stand van zaken. In dit verband zijn de volgende (door de Staat aangevoerde en door Silver niet gemotiveerd bestreden) ontwikkelingen van belang:

de FGzPt heeft de Regeling vervangen door de Regeling Specialismen (zie hiervoor in 3.11);
de minister heeft aangekondigd dat de kwaliteitseisen in het Besluit gezondheidszorgpsycholoog zullen worden geactualiseerd en aangevuld (met als beoogde datum van inwerkingtreding 1 januari 2024);
de minister heeft beslist dat de eis van erkenning van praktijkopleidingsinstellingen door de FGzPt, komt te vervallen;
de minister heeft Silver aangewezen als opleidingsinstelling (voor één jaar en onder voorwaarden, zie hiervoor in 3.12).

6.3

Naar het oordeel van het hof heeft Silver door deze ontwikkelingen - in het bijzonder door de vervanging van de Regeling door de Regeling Specialismen - geen belang meer bij vordering I. Silver heeft in haar appeldagvaarding (toen de Regeling Specialismen al was vastgesteld) immers niet gesteld dat de Regeling Specialismen nog aspecten bevat met betrekking tot de basisberoepen. Zij heeft op de mondelinge behandeling ook niet gemotiveerd weersproken dat vordering I door de Regeling Specialismen achterhaald is, zoals de Staat bij memorie van antwoord heeft gesteld.

Vordering II

6.4

Naar het oordeel van het hof komt vordering II evenmin voor toewijzing in aanmerking, omdat Silver onvoldoende concreet heeft gemaakt welk belang zij nog heeft bij die vordering. Dat lag wel op haar weg, gelet op het oordeel van de voorzieningenrechter en de hiervoor in 6.2 genoemde ontwikkelingen.

6.5

Los hiervan geldt dat vordering II zo algemeen is geformuleerd dat deze te ruim en onbepaald is. Silver vordert immers een bevel aan de Staat om de FGzPt te gebieden om onmiddellijk te schrappen “
alle overige aspecten die volgen uit de Regeling van de FGzPt, waaronder (sub)regelingen, besluiten van commissies, erkennings- en kwaliteitskaders en alle overige documenten en gedragingen van de FGzPt, die betrekking hebben op art. 3 Wet BIG”,zonder dat zij concreet heeft gemaakt (i) welke (sub)regelingen, besluiten van commissies, kaders, documenten en gedragingen de FGzPt volgens haar aanpassing behoeven en (ii) welke onderdelen uit die (sub)regelingen, besluiten van commissies, kaders, documenten en gedragingen moeten worden geschrapt. Van belang hierbij is nog dat de uitspraak van de bestuursrechter betrekking heeft op de Regeling, en niet op regelgeving of besluitvorming van de FGzPt in algemene zin (zie de onderstreepte passages in de uitspraak van de bestuursrechter hiervoor in 3.9).

6.6

Vordering II komt bovendien niet voor toewijzing in aanmerking wegens het ontbreken van een toereikende grondslag. Silver heeft, zo begrijpt het hof, art. 24 en 26 Wet BIG genoemd als grondslag. In die bepalingen staat weliswaar dat de minister bevoegd is om (via een algemene maatregel van bestuur) eisen te stellen aan de BIG-registratie van gezondheidszorgpsychologen en psychotherapeuten, maar dat betekent niet dat de minister in algemene zin bevoegd is om eisen te stellen aan de inhoud van (sub)regelingen, besluiten, kaders, documenten en gedragingen van de FGzPt als private beroepsvereniging.

Overige vorderingen

6.7

Ook vordering V komt niet voor toewijzing in aanmerking. Voor zover deze vordering betrekking heeft op de Regeling, geldt dat de Regeling inmiddels is vervangen (zie hiervoor in 6.3). Los daarvan is ook vordering V (die deels dezelfde tekst heeft als vordering II) zo algemeen geformuleerd dat deze te ruim en onbepaald is (zie hiervoor in 6.5).

6.8

Vorderingen III, IV, VI en VII hangen samen met de hiervoor besproken vorderingen I, II en V en komen daarom evenmin voor toewijzing in aanmerking.

6.9

Partijen hebben ook nog stellingen ingenomen en stukken overgelegd met betrekking tot de aanvraag en afwijzing van de beschikbaarheidsbijdrage over het jaar 2024. Het hof laat deze kwestie buiten beschouwing omdat de vorderingen van Silver daarop geen betrekking hebben.

Conclusie ten aanzien van de grieven

6.1

Uit het voorgaande vloeit voort dat de grieven 1 tot en met 3 falen, althans niet tot vernietiging van het vonnis leiden.

6.11

Grief 4, die betrekking heeft op de compensatie van de proceskosten in eerste aanleg, slaagt echter wel. Silver had ten tijde van het uitbrengen van de dagvaarding in eerste aanleg nog belang bij vordering I, omdat de Regeling toen nog niet was vervangen en de Staat ook nog geen concrete stappen had ondernomen om aan de uitspraak van de bestuursrechter te voldoen (zie r.o. 4.3 van het vonnis). Het hof ziet daarom aanleiding om de Staat alsnog te veroordelen in de proceskosten in eerste aanleg. Door pas na het uitbrengen van de dagvaarding in eerste aanleg toezeggingen te doen, heeft de Staat de proceskosten aan de zijde van Silver immers nodeloos veroorzaakt (art. 237 Rv). Het hof zal het vonnis vernietigen wat betreft de compensatie van de proceskosten en de Staat alsnog veroordelen in de proceskosten van Silver.

Proceskosten hoger beroep

6.12

De conclusie is dat het hoger beroep van Silver alleen slaagt ten aanzien van de compensatie van proceskosten in eerste aanleg. Daarmee is Silver in hoger beroep de overwegend in het ongelijk gestelde partij, zodat Silver zal worden veroordeeld in de proceskosten van het hoger beroep.

7.Beslissing

Het hof:

vernietigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 7 september 2022 voor zover daarin is bepaald dat iedere partij de eigen kosten draagt;
veroordeelt de Staat in de proceskosten in eerste aanleg, aan de zijde van Silver tot 7 september 2022 begroot op € 784,26 aan explootkosten en griffierecht (€ 108,26 + € 676,-) en € 1.016 aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van de uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van genoemde termijn van veertien dagen tot aan de dag van betaling;
bekrachtigt het vonnis voor het overige;
wijst af het anders of meer gevorderde;
veroordeelt Silver in de kosten van het geding in hoger beroep, tot op heden aan de zijde van de Staat begroot op € 783,- aan griffierecht en € 2.366,- voor het salaris van de advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van de uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van genoemde termijn van veertien dagen tot aan de dag van betaling;
verklaart dit arrest wat betreft de proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mr. M.E. Honée, mr. A.E.A.M. van Waesberghe en mr. A. Dupain en in het openbaar uitgesproken op 5 september 2023 in aanwezigheid van de griffier.