ECLI:NL:GHDHA:2018:2246

Gerechtshof Den Haag

Datum uitspraak
11 september 2018
Publicatiedatum
3 september 2018
Zaaknummer
200.227.312
Instantie
Gerechtshof Den Haag
Type
Uitspraak
Rechtsgebied
Civiel recht
Procedures
  • Hoger beroep kort geding
Rechters
Vindplaatsen
  • Rechtspraak.nl
AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Hoger beroep fosfaatreductieplan 2017 en de gevolgen voor melkveehouderijen

In deze zaak heeft de Staat der Nederlanden hoger beroep ingesteld tegen een vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag, dat op 16 augustus 2017 was gewezen. Dit vonnis had betrekking op de Regeling fosfaatreductieplan 2017, die was ingesteld om de mestproductie door melkveehouderijen te beheersen. De voorzieningenrechter had de Regeling buiten werking gesteld voor een aantal melkveehouderijen, omdat deze in strijd zou zijn met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De Staat heeft in hoger beroep vijf grieven ingediend, onder andere tegen de oordelen van de voorzieningenrechter en de buitenwerkingstelling van de Regeling.

Het hof heeft de feiten van de zaak vastgesteld, waarbij het belang van de Nitraatrichtlijn en de Meststoffenwet werd benadrukt. De Regeling was bedoeld om de fosfaatproductie te reduceren, aangezien Nederland gebruik maakt van een derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest toe te passen. Het hof heeft de eerdere arresten van 31 oktober 2017 in aanmerking genomen, waarin de vorderingen van melkveehouders waren afgewezen. Het hof oordeelde dat de Regeling niet onmiskenbaar in strijd was met hogere regelgeving en dat de voorzieningenrechter ten onrechte de Regeling buiten werking had gesteld.

Uiteindelijk heeft het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vorderingen van de geïntimeerden afgewezen. De kosten van het geding zijn voor rekening van de geïntimeerden, die als in het ongelijk gestelde partijen zijn aangemerkt. Dit arrest bevestigt de noodzaak van de Regeling voor het behoud van de fosfaatproductieplafonds en de naleving van Europese richtlijnen.

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Afdeling Civiel recht
Zaaknummer : 200.227.312/01
Zaak- en rolnummers rechtbank : C/09/533501 / KG ZA 17-686, C/09/535698 / KG ZA 17-958 en C/09/536861 / KG ZA 17-1053

arrest van 11 september 2018

inzake

de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),

zetelend te Den Haag,
appellant,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. E.H. Pijnacker Hordijk te Den Haag,
tegen
1. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
2. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
3. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
4.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
5. de commanditaire vennootschap
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
6. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
7.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
8. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
9.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
10. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
11. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
12.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
13. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
14. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
15.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
16.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
17. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
18. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
19. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
20. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
21.
[naam] ,
wonende te Ederveen,
22. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
23. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te Giethoorn,
24. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
25. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
26. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
27. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
28. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
29. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
30. de
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
31.
[naam] ,handelend onder de naam
[naam eenmanszaak] ,
wonende te [woonplaats] ,
32. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
33.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
34. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
35. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
36. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
37. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
38. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
39. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
40. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
41. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
42. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
43. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
44. de
Maatschap G.H. [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
45.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
46. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
47.
[naam bedrijf] B.V.,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
48. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
49. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
50. de eenmanszaak
[naam eenmanszaak] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
51. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
52. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
53. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
54. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
55. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
56. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
57.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
58. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
59. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
60. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
61. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
62. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
63.
[naam bedrijf] B.V.,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
64. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
65. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] .
66. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
67. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
68.
[naam] ,handelend onder de naam
[naam eenmanszaak] ,
wonende te [woonplaats] ,
69. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
70. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
71. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
72. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
73.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
74.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
75. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
76. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
77.
[naam] ,
wonende te [woonplaats] ,
78. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
79. de
Maatschap [naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
80. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
81. de vennootschap onder firma
[naam vennootschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
82. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
83. de maatschap
[naam maatschap] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
geïntimeerden,
hierna te noemen: geïntimeerden,
advocaat geïntimeerden 1, 3-42 en 44-83: mr. J.M.M. Kroon te Wageningen,
geïntimeerden 2 en 43: niet verschenen.

Het geding

1. Bij exploot van 5 september 2017 heeft de Staat hoger beroep ingesteld tegen het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 16 augustus 2017. Bij memorie van grieven met één productie heeft de Staat vijf grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd en toegelicht. De verschenen geïntimeerden hebben die grieven bij memorie van antwoord bestreden. Partijen hebben de zaak op 2 juli 2018 doen bepleiten door hun advocaten, de Staat mede door mr. G.A. Dictus. Partijen hebben aan het hof pleitnotities overgelegd.

Beoordeling van het hoger beroep

2. Het hof gaat uit van de volgende feiten:
a. De mest van runderen bevat nitraten en fosfaten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor de bodem en het grond- en oppervlaktewater. De Europese Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991) verplicht ertoe de nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere nitraatverontreiniging van dien aard te voorkomen. Deze richtlijn is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd door middel van, voornamelijk, de Meststoffenwet. De Meststoffenwet bevat een stelsel van gebruiksnormen.
De Nitraatrichtlijn bepaalt dat landbouwbedrijven in iedere lidstaat per jaar maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond mogen aanwenden. Van deze norm kan worden afgeweken onder bepaalde voorwaarden en met goedkeuring van de Europese Commissie. Een dergelijke afwijking wordt een derogatie genoemd.
Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een derogatie om meer stikstof uit dierlijke mest te kunnen aanwenden op de bodem (maximaal 250 kilogram stikstof per hectare). Voorwaarde daarvoor is steeds geweest dat de mestproductie in Nederland, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat, per jaar het feitelijke productieniveau van 2002 niet mag overstijgen. Het in de derogatie vermelde fosfaatproductieplafond ligt voor Nederland op een totaal van 172,9 miljoen kilogram per jaar. Op grond van vrijwillige sectorale afspraken binnen de veehouderijsector kunnen de gezamenlijke Nederlandse melkveehouderijen 84,9 miljoen kilogram fosfaat van het totaal produceren. De ten tijde van het bestreden vonnis geldende derogatie van de Europese Commissie had een looptijd tot en met 31 december 2017 (Uitvoeringsbesluit van de Commissie van 16 mei 2014, 2014/291/EU). Artikel 7 van de Derogatiebeschikking bepaalt:
“Artikel 7
Maatregelen inzake mestproductie
De nationale autoriteiten in Nederland zorgen ervoor dat de nationale mestproductie wat stikstof en fosfor betreft het niveau van het jaar 2002 niet overschrijdt. Dit betekent dat de productierechten voor varkens en pluimvee worden gehandhaafd voor de duur van de bij dit besluit verleende derogatie.
Bovendien zorgen de bevoegde Nederlandse autoriteiten ervoor dat vanaf januari 2015 een passend deel van de mestoverschotten uit de zuivelsector wordt verwerkt.”
Vanaf 1984 gold een systeem van koemelkquotering. Dit stelsel beperkte de melkproductie en daarmee werd tevens de mestproductie door melkvee beperkt. Op 1 april 2015 is het stelsel van melkquota afgeschaft. Het besluit daartoe is in 2008 in Europees verband genomen. Met het oog op de afschaffing van de melkquota heeft een groot aantal Nederlandse melkveehouders de melkveestapel uitgebreid in de aanloop naar 1 april 2015.
In een brief van 12 december 2013 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris) gereageerd op het rapport “ex ante evaluatie mestbeleid 2013” van het Planbureau voor de Leefomgeving en Wageningen-UR (Kamerstukken
II2013/14, 33 037, nr. 80, pagina 7). In die brief schrijft de staatssecretaris onder meer:
“Zoals aangegeven verwachten PBL en WUR dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zal liggen.
Wanneer uit de monitoring van de mestmarkt blijkt dat de feitelijke fosfaatproductie in enig jaar het plafond van 2002 overschrijdt, zijn nadere productiebegrenzende maatregelen aan de orde.”
In 2014 is het fosfaatproductieplafond van de totale sector niet overschreden, maar het voor de melkveesector gehanteerde plafond wel. Gelet op deze ontwikkeling heeft het kabinet het noodzakelijk gevonden om maatregelen te treffen om de mestproductie door de Nederlandse melkveehouderij te beheersen. Medio 2014 is het Wetsvoorstel verantwoorde groei melkveehouderij ingediend (Kamerstukken
II2014/15, 33 979). Met dit voorstel werd beoogd groei voor melkveebedrijven mogelijk te maken via grondgebondenheid en/of mestverwerking. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel staat onder meer vermeld (pagina 5):

“Voor de melkveehouderij wordt gewezen op het onherroepelijk vervallen van de melkquotering per 1 april 2015, waardoor voortzetting van de huidige situatie niet mogelijk is. Aangegeven is dat een wetsvoorstel zal worden uitgewerkt waarin groei van melkveehouderijen wordt toegestaan, op voorwaarde dat voldoende grond onder het bedrijf ligt om de extra fosfaatproductie die het gevolg is van uitbreiding in zijn geheel te kunnen plaatsen dan wel dat de extra fosfaatproductie in zijn geheel wordt verwerkt.”

In een brief van 3 oktober 2014 (Kamerstukken
II2014/15, 33979, nr. 6, p. 4) heeft de staatssecretaris in het kader van dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer bericht:
“Per brief van 12 december 2013 (Kamerstuk 33 037, nr. 80) heb ik u toegezegd de mogelijke neveneffecten van het stelsel van verantwoorde groei van de melkveehouderij extern te laten doorrekenen. Ik heb hiertoe het Landbouw Economisch Instituut (LEI) opdracht gegeven.
(...)
Ik zie in de ex ante evaluatie door het LEI de bevestiging dat het stelsel verantwoorde groei melkveehouderij, zoals dit thans ter behandeling in uw Kamer ligt, het juiste instrument is om economische ontwikkeling in de melkveehouderij mogelijk te maken en tegelijkertijd te borgen dat de groei binnen de milieurandvoorwaarden kan plaatsvinden. Mocht echter uit monitoringgegevens blijken dat door de groei van de melkveehouderij het nationale fosfaatproductieplafond wordt overschreden waardoor Nederland niet langer voldoet aan de derogatievoorwaarden zijn, zoals ik in de eerder genoemde brief aan uw Kamer heb gemeld, productiebegrenzende maatregelen aan de orde. Daarbij ligt de introductie van een stelsel van dierrechten voor de melkveehouderij het meest voor de hand. Groei op individuele melkveebedrijven zal daarbij nog steeds mogelijk zijn, maar de totale melkveestapel wordt begrensd. De uitwerking van de maatregel zal er op gericht zijn te voorkomen dat anticiperend gedrag wordt beloond.”
De Wet verantwoorde groei melkveehouderij is per 1 januari 2015 in werking getreden door wijziging van de Meststoffenwet. Om grondloze groei van melkveehouders te voorkomen, is per 1 januari 2016 een stelsel van grondgebonden groei ingevoerd (AMvB Grondgebonden groei melkveehouderij, Besluit van 26 september 2015,
Stb.2015, nr. 344). In de Nota van Toelichting (pagina 3) bij dat besluit staat vermeld:
“Voor de realisatie van de doelen van het mestbeleid is een strikte grondgebondenheid op bedrijfsniveau geen voorwaarde. Bedrijven met melkvee die hun overschot aan dierlijke mest binnen de geldende regels elders afzetten, dragen bij aan de realisatie van de doelen van het mestbeleid. Grondgebondenheid is echter wel een maatschappelijke randvoorwaarde om te kunnen blijven produceren. Grondgebonden veehouders kunnen in belangrijke mate voorzien in hun eigen ruwvoer, hebben – in geval van een huiskavel van voldoende omvang – mogelijkheden om hun veestapel te weiden en hebben afzetmogelijkheden voor hun eigen mest. Grondgebondenheid kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan de realisatie van duurzaamheidsdoelen in de melkveehouderij. Het maatschappelijke draagvlak voor grondloze melkveebedrijven en voor volledige grondloze uitbreiding neemt af.
Volledig grondloze groei is een ongewenste ontwikkeling voor de melkveehouderij. Om die reden heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, per brief van 12 december 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 33 037, nr. 80) de ambitie uitgesproken het grondgebonden karakter van de melkveehouderij ook in de toekomst te willen behouden en versterken. Dat is ook de ambitie van de sector en de partijen in de zuivelketen.”
i. In de jaren 2015 en 2016 is het totale fosfaatproductieplafond uit de derogatiebeschikking overschreden.
Bij brief van 2 juli 2015 (Kamerstukken
II2014/15, 33979, nr. 98) heeft de staatssecretaris de Tweede Kamer geïnformeerd over de invulling van verdere productiebeperkende maatregelen. Hij heeft in die brief een wetsvoorstel aangekondigd tot wijziging van de Meststoffenwet “ter introductie van een productiebegrenzing in de melkveehouderij in de vorm van fosfaatrechten” (hierna: het wetsvoorstel fosfaatrechten). Melkveehouderijen zouden vanaf 1 januari 2017 alleen fosfaat mogen produceren – en dus alleen melkvee mogen houden – als zij over voldoende rechten beschikken. Bij de introductie van het stelsel krijgen bedrijven met melkvee een hoeveelheid fosfaatrechten toegekend. De peildatum voor die toekenning is 2 juli 2015. Met het stelsel wordt wettelijk geborgd dat de fosfaatproductie onder het niveau van het fosfaatplafond blijft.
Bij brief van 3 maart 2016 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken
II2015/16, 33 979, nr. 108) heeft de staatssecretaris over het stelsel van fosfaatrechten bericht:

“Het stelsel zal voorzien in een zeer beperkte voorziening voor knelgevallen. Beperkt om te voorkomen dat er extra moet worden afgeroomd ten behoeve van deze voorziening. Het gaat daarbij om nader te specificeren situaties, bijvoorbeeld om ondernemers die als gevolg van ziekte van de ondernemer of als gevolg van een dierziekte aantoonbaar minder melkvee hielden op de peildatum, en ook om recent gestarte bedrijven die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee dat bedoeld is voor melkproductie op het bedrijf. Knelgevallen worden gedeeltelijk gecompenseerd.”

In een advies over het wetsvoorstel fosfaatrechten van de Raad van State van 15 juli 2016 (Stcrt. 2016, nr. 47481) overweegt de Afdeling onder meer:

“De Afdeling merkt evenwel op dat zich ook de situatie kan voordoen dat in de reguliere bedrijfsvoering voor de peildatum aantoonbare (vervangings)investeringen zijn gedaan om de stallen te renoveren, waardoor die stallen op 2 juli 2015 nog niet of minder bezet werden door melkvee. Dat is geen buitengewone omstandigheid zoals in het wetsvoorstel geregeld, maar door deze “latente ruimte” bij de vaststelling van de hoeveelheid fosfaatrechten buiten beschouwing te laten, kan wel sprake zijn van een inmenging in het eigendom. De toelichting besteedt echter geen aandacht aan deze situatie in het kader van de 1 EP-toets. De Afdeling adviseert dit wel te doen, nu voorstelbaar is dat deze situatie tot gerechtelijke procedures kan leiden en op voorhand niet kan worden uitgesloten dat dan tot het oordeel wordt gekomen dat in dergelijke concrete gevallen geen sprake is van een “fair balance”.

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel fosfaatrechten (Kamerstukken
II2015/16, 34 532, nr. 3, p. 20), staat hierover vermeld:
“Voor de in genoemde brief van 3 maart 2016 aangehaalde mogelijkheid voor recent gestarte bedrijven, die ofwel op de peildatum aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan ofwel waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee, voorziet onderhavig wetsvoorstel niet in een voorziening. Van een voorziening is afgezien omdat een afbakening tot uitsluitend recent gestarte bedrijven waarbij geen sprake is van een bedrijfsoverdracht – een voorziening die uitsluitend ziet op bedrijven die vanaf «nul» zijn begonnen – zeer kwetsbaar is. (...)
Naast de kwetsbare afbakening van «recent gestarte bedrijven» is ook de afbakening van «aantoonbaar onomkeerbare financieringsverplichtingen» kwetsbaar. (...) Gezien het grote financiële belang voor landbouwers om maximaal fosfaatrechten toegekend te krijgen is een scherpe afbakening van de knelgevallenvoorziening een voorwaarde om misbruik te voorkomen. Een voorziening die teveel ruimte laat voor een ruime interpretatie heeft als risico dat teveel fosfaatrechten worden toegekend en daarmee de fosfaatproductie door melkvee nationaal nog verder kan toenemen. De regering acht het een te groot risico om een kwetsbare knelgevallenvoorziening op te nemen in onderhavig wetsvoorstel en heeft besloten de voorziening te beperken tot eerder genoemde categorie van gevallen.”
De Europese Commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat een stelsel van fosfaatrechten, die verhandelbaar zijn en daarom een waarde vertegenwoordigen, staatssteun vormt en duidelijk gemaakt het niet aanvaardbaar te achten dat de overschrijding van het derogatieplafond zou worden hersteld met behulp van staatssteun. Daarom is besloten om de invoering van het stelsel van fosfaatrechten uit te stellen tot 1 januari 2018 en om in 2017 andere maatregelen te treffen om de fosfaatproductie terug te dringen.
Om de fosfaatproductie in 2017 terug te dringen is in overleg met de zuivelsector een fosfaatreductieplan opgesteld. Onderdeel van dit fosfaatreductieplan is de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (Stcrt. 2017, nr. 9915, hierna: de Regeling). De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en liep tot en met 31 december 2017. De Regeling bepaalt in de kern dat melkveehouders hun aantal vrouwelijke runderen stapsgewijs moeten reduceren of een heffing moeten betalen. In de Regeling staat onder meer vermeld:
“Artikel 1 (begripsbepalingen)
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(...)
c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd (...);
d. referentieaantal: aantal runderen van de houder dat op 2 juli 2015 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met 4%, behoudens het bepaalde in artikel 7 en 9, zesde lid;
e. doelstellingsaantal: aantal runderen dat overeenkomt met het aantal runderen van de houder dat op 1 oktober 2016 in het I&R-systeem is geregistreerd verminderd met het krachtens artikel 3 toe te passen verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal;
(...)
g. GVE: grootvee-eenheid;
(...)
Artikel 2 (omrekeningsfactor GVE)
Onder rund (...) wordt verstaan GVE overeenkomstig de volgende omrekeningsfactoren:
a. 0,23 GVE voor een rund van 0 tot 1 jaar;
b. 0,53 GVE voor een rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd;
c. 1 GVE voor een rund dan ten minste eenmaal heeft gekalfd.
Artikel 3 (verminderingspercentage)
1.Het verminderingspercentage, bedoeld in artikel 1, onderdeel e, bedraagt:
a. 5% voor elke maand in periode 1;
b. 10% voor elke maand in periode 2;
c. ten hoogste 20% voor elke maand in periode 3;
d. ten hoogste 40% voor elke maand in de perioden 4 en 5.
2. De verminderingspercentages voor de perioden 3 tot en met 5 worden telkens uiterlijk op de laatste dag van de voorafgaande periode door de minister vastgesteld en bekendgemaakt in de Staatscourant en bedragen niet minder dan het verminderingspercentage van de voorafgaande periode.
Artikel 4 (geldsom houders melkvee)
1. De minister legt de houder die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking over elk van de in artikel 1, tweede lid, genoemde maanden, met uitzondering van maart en april, een verplichting tot betaling van een geldsom in euro’s op.
2. De hoogte van de geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt overeen met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging:(het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 240.
3. De minister legt de houder, bedoeld in het eerste lid, een verplichting tot betaling van een geldsom op over de maand april van periode 1, waarbij de hoogte van de geldsom overeenkomt met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging:(het gemiddeld aantal runderen in april van periode 1 verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 480.
4. De geldsom is niet verschuldigd indien in de desbetreffende maand:
a. het gemiddeld aantal runderen niet hoger is dan het referentieaantal, of
b. het gemiddeld aantal runderen gelijk of lager is dan het getal dat overeenkomt met het doelstellingsaantal voor die maand.
5. Indien in de tweede maand van een periode het gemiddeld aantal runderen overeenkomt met of lager is dan het doelstellingsaantal voor die maand, is de geldsom die op grond van het eerste lid in voorkomend geval verschuldigd is over de voorafgaande maand alsnog niet verschuldigd.
(...)
Artikel 6 (solidariteits-geldsom)
1. De minister legt de houder die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking over elk van de in artikel 1, tweede lid, genoemde maanden, met uitzondering van maart en april, een verplichting tot betaling van een solidariteits-geldsom in euro’s op.
2. De hoogte van de solidariteits-geldsom, bedoeld in het eerste lid, komt overeen met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging:(het gemiddeld aantal runderen in de desbetreffende maand verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 56.
3. De minister legt de houder, bedoeld in het eerste lid, een verplichting tot betaling van een geldsom op over periode 1, waarbij de hoogte van de geldsom overeenkomt met de uitkomst van de volgende vermenigvuldiging:(het gemiddeld aantal runderen in de maand april van periode 1 verminderd met het referentieaantal) vermenigvuldigd met 112.
4. De solidariteits-geldsom is niet verschuldigd indien in de desbetreffende maand de houder:
a. op grond van artikel 4 een geldsom is verschuldigd, of
b. een gemiddeld aantal runderen houdt dat gelijk is of lager dan zijn referentieaantal.
5. Indien in de tweede maand van een periode het gemiddeld aantal runderen overeenkomt met of lager is dan het referentieaantal, is de geldsom die op grond van het eerste lid in voorkomend geval verschuldigd is over de voorafgaande maand alsnog niet verschuldigd.
6. In het geval artikel 4, vijfde lid, van toepassing is en in de perioden 2 tot en met 5 voor de tweede maand van de desbetreffende periode ingevolge het eerste lid een solidariteits-geldsom verschuldigd is, is deze geldsom, berekend overeenkomstig het tweede lid, eveneens verschuldigd over de eerste maand van die periode.
Artikel 7 (referentieaantal grondgebonden bedrijf)
Indien houder producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking en runderen hield op 2 juli 2015 op een grondgebonden bedrijf, is het referentieaantal voor de toepassing van de artikelen 4 en 6 niet verminderd met 4%.”
Het wetsvoorstel fosfaatrechten en de Regeling bevatten een identieke knelgevallenregeling voor bedrijven waar door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad of vernieling van de melkveestallen het fosfaatrecht minimaal 5% lager uitvalt.
Bij de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel fosfaatrechten heeft Tweede Kamerlid Geurts een amendement ingediend waarmee is beoogd meer ruimte te bieden voor een knelgevallenregeling. In het amendement wordt voorgesteld een adviescommissie in te stellen om de regering te adviseren of de knelgevallenregeling moet worden uitgebreid. In het amendement staat voorts vermeld:

“Hierbij verwachten de indieners dat de commissie in het bijzonder oog heeft voor bedrijven die voor 2 juli 2015 onomkeerbare financieringsverplichtingen zijn aangegaan. Dit geldt evenzeer voor biologische melkveehouders die op 2 juli 2015 in een bedrijfsontwikkelproces zaten dat zich moeilijk laat combineren met fosfaatrechten, bijvoorbeeld door het proces van omschakeling van gangbaar naar biologisch of vice versa. De commissie kan bij adviezen meewegen wat de impact van een eventuele uitbreiding is op de generieke afroming en het fosfaatproductieplafond.”

Ter uitvoering van het amendement van Geurts heeft de staatssecretaris een adviescommissie ingesteld, die de opdracht heeft gekregen om tot een eenmalig advies te komen over de reikwijdte van de knelgevallenregeling. Op 30 juni 2017 heeft de adviescommissie haar advies uitgebracht. In dat advies heeft zij tot uitdrukking gebracht een regeling voor de “categorie onomkeerbare investeringsverplichtingen” niet mogelijk te achten omdat
“deze bedrijven niet als groep af te bakenen zijn”(p. 13). Ten aanzien van biologische melkveehouders heeft de adviescommissie geconcludeerd dat deze zich
“in het perspectief van de Nitraatrichtlijn en de derogatiebeschikking niet onderscheiden van grondgebonden gangbare melkveebedrijven.”Naar het oordeel van de Commissie worden de biologische melkveehouders daarom als groep niet onevenredig getroffen door de peildatum van 2 juli 2015.
In totaal 51 melkveehouderijen hebben zich begin 2017 tot de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag gewend, met de vordering tot buitenwerkingstelling van de Regeling. Bij vonnissen van 4 mei 2017 heeft de voorzieningenrechter de Regeling ten aanzien van die eisers buiten werking gesteld vanwege strijd met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM (hierna: artikel 1 EP). De vonnissen zijn op
www.rechtspraak.nlgepubliceerd onder de volgende nummers: ECLI:NL:RBDHA:2017:4632, ECLI:NL:RBDHA:2017:4633, ECLI:NL:RBDHA:4634, ECLI:NL:RBDHA:2017:4635, ECLI:NL:RBDHA:2017:4637 en ECLI:NL:RBDHA:4638.
Door de Staat is tegen deze vonnissen hoger beroep ingesteld. De Staat heeft in afwachting van de uitkomst van het hoger beroep een zogenoemde lichte toets ontwikkeld voor melkveehouders die zich op het standpunt stellen in gelijke omstandigheden te verkeren als de melkveehouders in de kort gedingen die tot de vonnissen van 4 mei 2017 hebben geleid. Die melkveehouders konden zich melden bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en aan de hand van een aantal over te leggen stukken, waar globaal naar wordt gekeken, aantonen dat zij grondgebonden zijn gegroeid en vóór de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Indien dat uit de stukken blijkt, worden op grond van de Regeling wel heffingen opgelegd, maar wordt uitstel van betaling verleend en worden reeds geïnde bedragen teruggestort.
Bij arresten van 31 oktober 2017 heeft dit hof de vonnissen van de voorzieningenrechter van 4 mei 2017 vernietigd en de vorderingen van de oorspronkelijk eisers in die zaken afgewezen. De arresten zijn op
www.rechtspraak.nlgepubliceerd onder de volgende nummers ECLI:NL:GHDHA:2017:3067, ECLI:NL:GHDHA:2017:3068, ECLI:NL:GHDHA:2017:3069, ECLI:NL:GHDHA:2017:3070, ECLI:NL:GHDHA:2017:3071 en ECLI:NL:GHDHA:2017:3072.
3. Geïntimeerden vorderen in dit geding primair de Regeling geheel of gedeeltelijk buiten werking te stellen, en subsidiair de werking van de Regeling op te schorten totdat de Commissie Knelgevallen haar advies heeft gegeven over knelgevallen onder het regime van de fosfaatrechten. Meer subsidiair vorderen zij dat een voorziening wordt getroffen die geraden wordt geacht en in alle gevallen vorderen zij veroordeling van de Staat in de kosten van het geding.
4. De voorzieningenrechter heeft de Regeling buiten werking gesteld ten aanzien van die geïntimeerden die de zogenaamde lichte toets van de RVO hebben of alsnog zullen doorstaan. De voorzieningenrechter bepaalde daarbij dat de Staat diende te bewerkstelligen dat die toets binnen twee weken na indiening van een daartoe strekkend en genoegzaam onderbouwd verzoek, dient te zijn uitgevoerd. De voorzieningenrechter heeft de kosten van het geding in die zin gecompenseerd dat iedere partij de eigen kosten draagt. De voorzieningenrechter overwoog daartoe, samengevat weergegeven, dat hij zijn vonnissen van 4 mei 2017 tot uitgangspunt neemt en dat moet worden beoordeeld of zich na 4 mei 2017 feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die maken dat de afweging die in die vonnissen is gemaakt, anders moet uitvallen. Die vraag heeft hij ontkennend beantwoord. Omdat de procedure zich niet leent voor een diepgaand onderzoek naar de individuele situatie van eisers, maar de Staat wel in een knelgevallenregeling had behoren te voorzien, is de Regeling buiten werking gesteld ten aanzien van die eisers die de zogenoemde lichte toets doorstaan.
5. De Staat vordert in hoger beroep vernietiging van het bestreden vonnis en afwijzing van de vorderingen van geïntimeerden. De grieven van de Staat laten zich als volgt samenvatten. Met
grief 1voert de Staat aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte zijn vonnissen van 4 mei 2017 tot uitgangspunt heeft genomen.
Grief 2komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de Regeling in strijd komt met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (hierna ook: artikel 1 EP). Met
grief 3keert de Staat zich tegen het oordeel dat hij in een knelgevallenregeling had behoren te voorzien en
grief 4richt zich tegen de buitenwerkingstelling van de Regeling. Met
grief 5komt de Staat op tegen de compensatie van de proceskosten.
6. Bij beoordeling van de grieven verwijst het hof naar zijn arresten van 31 oktober 2017. In die arresten zijn, samengevat, de volgende beslissingen gegeven:
  • artikel 13 Landbouwwet kan dienen als grondslag voor de Regeling en van strijd met artikel 104 Grondwet is geen sprake;
  • de Regeling als zodanig is niet onmiskenbaar in strijd met artikel 1 EP;
  • voor het oordeel dat sprake is van een buitensporige individuele last is inzicht nodig in alle bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden van elke individuele veehouder, zoals zijn vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden etc. Dat inzicht is niet gegeven;
  • een kort geding als dit leent zich er bovendien in het algemeen niet voor om op dergelijk individueel niveau te beoordelen of de uitwerking van de Regeling tot een disproportionele last leidt;
  • voor zover is aangevoerd dat ook buiten de kaders van artikel 1 EP sprake is van schade die valt buiten het normale bedrijfsrisico, faalt dat betoog op dezelfde gronden;
  • deze conclusies gelden ook voor de biologische veehouders en (andere) grondgebonden groeiers.
7. Het hof houdt vast aan deze oordelen en verwijst voor een nadere uitwerking daarvan naar de arresten van 31 oktober 2017. Daaraan wordt in verband met de in dit geding ingenomen stellingen nog het volgende toegevoegd.
8. Namens geïntimeerden is tijdens het pleidooi aangevoerd dat uit de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 (Kamerstukken
II, 2012/13, 33 322, nr. 8, p.1-4) niet de voorzienbaarheid van de Regeling is af te leiden omdat uit die brief volgt dat verwerkte en geëxporteerde mest niet zou moeten meetellen bij de berekening van het behalen van het productieplafond. Het hof volgt geïntimeerden niet in dit betoog. Waar het om gaat is dat uit die brief is af te leiden dat er, door het vervallen van één van de twee pijlers uit het mestbeleid, aanvullende maatregelen noodzakelijk zouden zijn om overschrijding van het mestplafond te voorkomen. Het feit dat nog niet bekend was hoe die maatregelen er precies uit zouden zien, en dat dus ook niet de Regeling als zodanig is genoemd, betekent niet dat de Regeling niet voorzienbaar was. Daar komt overigens bij dat in die brief de optie waarbij op bedrijfsniveau een maximum aantal te houden dieren zou worden ingevoerd, nadrukkelijk is genoemd (pagina 3).
9. Ook ten aanzien van de brief van 12 december 2013 (Kamerstukken
II, 2013/14, 33 037, nr. 80, p. 7) hebben geïntimeerden aangevoerd dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de Regeling voorzienbaar was, omdat in die brief de mogelijkheid open werd gelaten dat individuele melkveehouderijen zouden groeien. In die brief is echter evenzeer sprake van productiebegrenzende maatregelen indien zich een overschrijding van het productieplafond zou voordoen. In het licht daarvan waren maatregelen zoals uiteindelijk neergelegd in de Regeling voorzienbaar.
10. Het hof volgt geïntimeerden ook niet in hun stelling dat de door de Staat ontwikkelde “lichte toets” vergelijkbaar is met de toets aan artikel 1 EP. Zoals het hof in zijn eerdere arresten heeft uitgewerkt, vereist de toets aan artikel 1 EP een breder onderzoek dan uitsluitend een onderzoek naar (het moment van) de uitgevoerde investeringen. Daar komt bij dat bij het onderzoek naar de vraag of er sprake is van een individuele en disproportionele last, mede van belang is of de betrokkene ten opzichte van degenen die zich in een met hem vergelijkbare situatie bevinden, disproportioneel wordt getroffen. Het enkele feit dat geïntimeerden de lichte toets hebben doorstaan, betekent dan ook niet dat die geïntimeerden individueel disproportioneel door de Regeling worden getroffen.
11. Geïntimeerden hebben verder nog aangegeven dat zij van mening zijn dat in dit kort geding een beoordeling van de situatie van alle individuele geïntimeerden dient plaats te vinden. In de arresten van 31 oktober 2017 heeft het hof reeds overwogen dat een kort geding zich er in het algemeen niet toe leent om op individueel niveau te beoordelen of de uitwerking van de Regeling tot een disproportionele last leidt. Dat geldt ook in deze zaak. Het hof voegt daar aan toe dat die individuele toets in voorkomend geval door de bestuursrechter wordt uitgevoerd en dat er in dit stadium, waarin de Regeling is uitgewerkt, ook geen noodzaak meer is om die individuele toets in een kort geding uit te voeren.
12. In deze zaak zijn verder geen gronden voor de vordering aangevoerd die niet al in de eerdere zaken zijn beoordeeld. Tegen die achtergrond slagen de grieven 1-4 en moet het bestreden vonnis worden vernietigd. Het bewijsaanbod van geïntimeerden wordt reeds gepasseerd omdat het niet voldoet aan de eisen die daaraan in hoger beroep moeten worden gesteld en er overigens binnen de grenzen van dit kort geding geen ruimte is voor nadere bewijslevering.
13. Geïntimeerden hebben zowel in eerste aanleg als in hoger beroep te gelden als de in het ongelijk gestelde partijen en moeten worden veroordeeld in de kosten van het geding. Grief 5, die anders dan geïntimeerden aanvoeren, wel degelijk (het uitblijven van) de proceskostenveroordeling van geïntimeerden aanvecht, slaagt dan ook. De Staat heeft in eerste aanleg in elk van de drie gevoegd behandelde zaken een griffierecht van € 618,- betaald. De oorspronkelijk eisers in elk van die zaken zullen worden veroordeeld tot betaling van in totaal drie maal € 618,-. Alle geïntimeerden samen zullen worden veroordeeld tot voldoening van (éénmaal) het salaris van de advocaat in eerste aanleg.

Beslissing

Het hof:
- vernietigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 16 augustus 2017,
en
opnieuw rechtdoende:
  • wijst de vorderingen af;
  • veroordeelt geïntimeerden in de kosten van het geding in eerste aanleg, aan de zijde van de Staat tot op 16 augustus 2017 begroot op drie maal € 618,- aan verschotten en € 816,- aan salaris advocaat, aldus dat geïntimeerden 1-73, 74-82 en 83 worden veroordeeld tot betaling van steeds € 618,- en gezamenlijk tot betaling van (éénmaal) € 816,-;
  • veroordeelt geïntimeerden in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 716,- aan griffierecht, € 97,31 aan explootkosten en € 3.222,- aan salaris advocaat en op € 157,- aan nasalaris voor de advocaat, nog te verhogen met € 82,- indien niet binnen veertien dagen na aanschrijving in der minne aan dit arrest is voldaan en vervolgens betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden, en bepaalt dat deze bedragen binnen 14 dagen na de dag van de uitspraak dan wel, wat betreft het bedrag van € 82,-, na de datum van betekening, moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van genoemde termijn van 14 dagen;
  • verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. J.J. van der Helm, S.A. Boele en P. Glazener en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 11 september 2018 in aanwezigheid van de griffier.