ECLI:NL:GHDHA:2018:2061

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Afdeling Civiel recht

Zaaknummer : 200.132.293/02

Zaak-rolnummer rechtbank : C/09/416740 / HA ZA 12-470
Arrest van 14 augustus 2018

in de zaak met bovenvermeld zaaknummer van:

[appellante],gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal,appellante in het principaal beroep,

verweerster in het voorwaardelijk incidenteel beroep,

nader te noemen: [appellante],

advocaat: mr. W.H. Lindhout te Bergen op Zoom,

tegen:

STAAT DER NEDERLANDEN(ministerie van Economische Zaken)zetelend te Den Haag,

geïntimeerde in het principaal beroep,

appellant in het voorwaardelijk incidenteel beroep,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. J.P. Heinrich te Den Haag.

Het geding

Bij exploot van 25 juli 2013 is [appellante] in hoger beroep gekomen van het door de rechtbank Den Haag tussen partijen gewezen vonnis van 1 mei 2013. [appellante] heeft vervolgens bij memorie van grieven (met producties) veertien grieven aangevoerd. Hierna heeft de Staat verweer gevoerd bij memorie van antwoord in principaal appel en van zijn kant voorwaardelijk incidenteel appel ingesteld, onder aanvoering van drie grieven. Op 4 april 2017 is de zaak ambtshalve geroyeerd. [appellante] heeft op 23 mei 2017 de zaak opnieuw opgebracht en op 6 juni 2017 een memorie van antwoord in het voorwaardelijk incidenteel appel genomen. Hierop hebben partijen hun zaak mondeling bepleit op 25 januari 2018, waarna arrest is bepaald.

Beoordeling van het hoger beroep

De feiten

De door de rechtbank in rechtsoverwegingen 2 van het bestreden vonnis van 1 mei 2013 (hierna: het vonnis) vastgestelde feiten staan niet ter discussie, met uitzondering van de feiten onder 2.2 en 2.7 die volgens [appellante] deels onjuist dan wel onvolledig zijn weergegeven. Het hof gaat uit van de aldus niet betwiste feiten. Hierna zal het hof de door hem vastgestelde feiten en het geschil weergeven.

De feiten en het daarop gebaseerde geschil betreffen, voor zover in hoger beroep van belang en zakelijk weergegeven, het volgende.
(2.1) [appellante] (hierna: [appellante]) is een bedrijf dat sinds 1960 lege kokkelschelpen in haar producten verwerkt. Het merendeel van de schelpen wordt als calciumbron verwerkt in vogelgrit (voor duiven en kippen). Een klein deel wordt verwerkt tot bodembedekker (schelpenzand). Voorts produceert het bedrijf onder meer roodsteen en maagkiezel ten behoeve van vogels.
(2.2) De kokkelschelpen werden verkregen door de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee. Nadat het visvlees uit de kokkelschelpen was verwijderd/was weggerot, werden deze schelpen door [appellante] verwerkt. Tijdens het rottingsproces waren de kokkelschelpen opgeslagen in een loods van het bedrijf European Shell Store B.V. (hierna: ESS).
(2.3) Bij brief/persbericht van 11 december 2003 heeft de minister van LNV naar aanleiding van de evaluatie van het schelpdiervisserijbeleid (EVA II) laten weten na te zullen gaan met welke maatregelen een vitale schelpdiervisserij kan worden behouden die geen onomkeerbare schade aan de natuur toebrengt.
(2.4) Bij brief van 28 juni 2004 heeft het toenmalige kabinet zijn Waddenzeebeleid aan de Tweede Kamer uiteengezet. Daarbij is geoordeeld dat de mechanische kokkelvisserij onvoldoende mogelijkheden had om zich duurzaam te ontwikkelen en daarom niet paste binnen het uitgangspunt van ecologisch duurzame economische ontwikkeling van de Waddenzee. Dit heeft het kabinet doen besluiten om vanaf 1 januari 2005 geen vergunningen meer af te geven voor het mechanisch vissen van kokkels in de Waddenzee (hierna: het Kabinetsbesluit). Daarbij heeft de Minister van LNV de kokkelvissers toegezegd een redelijke vergoeding te zullen betalen voor de hierdoor geleden schade. Vervolgens is de Commissie Schadebepaling Kokkelvisserij (hierna: de Schadecommissie) ingesteld om te adviseren over de hoogte van de te betalen nadeelcompensatie.
(2.5) [appellante] heeft zich op 10 december 2004 schriftelijk tot de Schadecommissie gewend met een verzoek om nadeelcompensatie. Op 24 januari 2005 heeft zij in een presentatie haar verzoek aan de Schadecommissie toegelicht.
(2.6) Bij brief van 20 mei 2005 heeft de Schadecommissie onder meer bericht dat volgens haar voorlopige bevindingen in de categorie "Aanverwante bedrijven" twee bedrijven vallen en dat de Schadecommissie zal nagaan of deze bedrijven voor schadevergoeding in aanmerking komen en zo ja, welk bedrag redelijk zou zijn. Met deze twee bedrijven waren bedoeld [appellante] en ESS.
(2.7) Bij brief van 28 juni 2005 heeft de Schadecommissie aan [appellante] bericht dat zij de Minister zal adviseren dat de door [appellante] geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat deze volgens de Commissie niet het gevolg is van het Kabinetsbesluit.
(2.8) Bij brief van 15 september 2006 heeft ook de Minister van LNV aan [appellante] bericht dat de door haar geleden schade niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat de schade in een te ver verwijderd verband staat met het Kabinetsbesluit.

(2.9) Aan ESS, de andere aanverwante onderneming, is wel nadeelcompensatie toegekend.

(2.10) [appellante] heeft, nadat zij eerder haar vordering had gestuit, de Staat bij brief van 26 januari 2012 aansprakelijk gesteld voor de door haar geleden schade als gevolg van het Kabinetsbesluit.

(2.11) Vervolgens heeft [appellante] zich tot de rechtbank gewend en (zakelijk weergegeven) gevorderd, na vermindering van eis:

- een verklaring voor recht dat de Staat jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld en aansprakelijk is voor de daardoor ontstane schade van [appellante];

- veroordeling van de Staat tot betaling van een bedrag van € 2.281.925,-- , althans een door de rechtbank ex aequo et bono te bepalen bedrag, aan schadevergoeding, met rente en kosten.

[appellante] heeft zich daarbij met name beroepen op het gelijkheidsbeginsel en het zogenaamde ‘égalitébeginsel’ (het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten).

(2.12) De rechtbank heeft deze vorderingen bij het vonnis afgewezen en [appellante] veroordeeld in de proceskosten. De rechtbank heeft daartoe, zakelijk weergegeven, onder meer het volgende overwogen:

a. a) Het niet-ontvankelijkheidsverweer van de Staat wordt verworpen.

b) Er is geen reden voor toekenning van schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel, en wel op grond van het volgende.

(i) De Schadecommissie heeft als getroffen groep beschouwd de kokkelsector (de kokkelvissers en kokkelvleesverwerkende bedrijven), alsmede de kokkelschelpverwerkende onderneming ESS, die schelpen opslaat en geen alternatieve mogelijkheden heeft haar activa te benutten. Als referentiegroep is de visserijsector genomen.

(ii) Als ervan uit wordt gegaan dat [appellante] behoort tot de groep waarop een bijzondere last is komen te rusten als gevolg van het Kabinetsbesluit, dan komt zij toch niet voor schadevergoeding in aanmerking omdat de nadelige gevolgen niet vallen buiten het normale bedrijfsrisico van [appellante]

c) Wat het beroep op het gelijkheidsbeginsel betreft, gaat het om de vergelijking met ESS die wel schadevergoeding heeft gekregen. Het beroep hierop wordt verworpen. Immers als vast zou komen te staan dat ESS net als [appellante] adequate maatregelen had kunnen en moeten treffen en heeft getroffen, kan sprake zijn van een foutieve beslissing om ESS te compenseren, maar dat betekent dan niet dat gelijkheid zou moeten worden betracht jegens [appellante]

d) De weigering om aan [appellante] schadevergoeding toe te kennen is naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet onaanvaardbaar.

De grieven van [appellante] in het principaal appel

3. Met grief I klaagt [appellante] erover dat zij niet in de gelegenheid is gesteld zich afdoende te verweren, hetgeen in strijd is met een goede procesorde. De grieven II en III betreffen de feitenvaststelling. Met grief IV wordt geklaagd over onjuiste weergave van de grondslagen van de vordering van [appellante]. Volgens grief V overweegt de rechtbank ten onrechte dat ESS geen alternatieve mogelijkheden zou hebben om haar activa te benutten. In grief VI betoogt [appellante] dat [appellante], anders dan de rechtbank overweegt, in dezelfde keten zat als ESS. De grieven VII, VIII, IX en X bevatten (in diverse varianten) klachten over het uiteindelijke oordeel van de rechtbank dat niet gezegd kan worden dat het verbod op de mechanische kokkelvisserij buiten het normale bedrijfsrisico van [appellante] valt, met het daaraan verbonden oordeel dat er geen grond is voor toekenning van schadevergoeding op grond van het égalitébeginsel. Grief XI bevat als klacht dat de rechtbank ten onrechte het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen. Met grief XII wordt geklaagd over de verwerping van het beroep op de (beperkende werking van) de redelijkheid en billijkheid. De grieven XIII en XIV bevatten klachten over de proceskostenveroordeling en de afwijzende beslissing in het dictum.

De grieven van de Staat in het voorwaardelijk incidenteel appel

4. Grief 1 bevat als klacht dat de rechtbank ten onrechte [appellante] ontvankelijk heeft verklaard in haar vordering. In grief 2 betoogt de Staat dat de rechtbank ten onrechte niet heeft overwogen dat de vordering was verjaard. Grief 3 bevat als klacht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op [appellante] een ‘speciale last’ drukt.

Beoordeling van de vordering in hoger beroep en de daarop betrekking hebbende grieven in het principaal appel

5. [appellante] heeft in hoger beroep vernietiging van het vonnis gevorderd en een eiswijziging geformuleerd, waarbij de vordering in eerste aanleg op details is gewijzigd. Zij vordert thans, zakelijk weergegeven:

een verklaring voor recht dat de Staat jegens [appellante] onrechtmatig heeft gehandeld en aansprakelijk is voor de daardoor ontstane schade van [appellante];
veroordeling van de Staat tot betaling aan [appellante] van een bedrag van € 2.281.925,-- , althans een door de rechtbank ex aequo et bono te bepalen bedrag, aan schadevergoeding, met de wettelijke rente vanaf 6 oktober 2011, althans vanaf de dag der dagvaarding in eerste aanleg;
terugbetaling door de Staat van hetgeen [appellante] uit kracht van het vonnis ten onrechte aan de Staat heeft betaald, met wettelijke rente;
veroordeling van de Staat in de proceskosten in beide instanties, de nakosten daaronder begrepen, met wettelijke rente daarover.

beoordeling van grief I

6. Met deze grief klaagt [appellante] erover dat haar, ondanks de uitvoerige conclusie van antwoord van de Staat en de daarna beperkte aktewisseling, na de comparitie na antwoord geen gelegenheid meer is gegeven voor repliek en/of pleidooi. Zij vindt dit in strijd met een goede procesorde.

7. [appellante] heeft geen belang bij deze grief, nu zij in hoger beroep ruimschoots gelegenheid heeft gehad haar standpunt naar voren te brengen. Overigens heeft de rechtbank toepassing gegeven aan artikel 132, lid 2 Rv en kennelijk verdere instructie niet nodig geacht. Het hof acht dit begrijpelijk, mede gelet op het uitvoerige proces-verbaal van de comparitie na antwoord. [appellante] heeft ook niet toegelicht waarom dit anders is. Grief I wordt verworpen.
beoordeling van grieven II en III

8. [appellante] heeft geen belang bij deze grieven, nu het hof de feiten zelfstandig heeft vastgesteld (in r.o. 2).
beoordeling van grief IV

9. [appellante] heeft bij deze grief geen belang nu het hof overeenkomstig de vordering van [appellante] het beroep op het gelijkheidsbeginsel als primaire grondslag zal behandelen en het beroep op het égalitébeginsel als subsidiaire grondslag. Overigens heeft ook de rechtbank beide grondslagen behandeld.
beoordeling van de grieven V, VI en XI (het gelijkheidsbeginsel)

10. Het hof zal deze grieven gezamenlijk behandelen, waarbij [appellante] (samengevat) stelt dat [appellante] hetzelfde moet worden behandeld als ESS die wel schadevergoeding heeft gekregen.

11. Vast staat dat ESS, die een loods voor de opslag van schelpen had, in dit geval in opdracht van [appellante], gedurende het rottingsproces voor de opslag van de kokkelschelpen zorgde. ESS behoorde dan ook als zodanig niet tot de groep vergunningplichtige kokkelvissers, die als rechtstreeks getroffenen voor nadeelcompensatie in aanmerking zijn gekomen. Desondanks heeft ESS als ‘aanverwant bedrijf’ nadeelcompensatie gekregen. Volgens [appellante] ondervond [appellante] als ‘aanverwant bedrijf’ op vergelijkbare wijze als ESS de gevolgen van het Kabinetsbesluit, zodat zij op dezelfde wijze moet worden behandeld.

12. De Staat heeft aangevoerd dat ESS noch [appellante], in de strikte betekenis van de jurisprudentie (zie hierna bij 18), tot de ondernemingen behoren die rechtstreeks door het Kabinetsbesluit zijn getroffen. Desondanks is ESS nadeelcompensatie toegekend, mede op advies van de Schadecommissie, omdat (in de woorden van de advocaat van de Staat bij de comparitie in eerste aanleg) ESS haar activa niet op een andere manier kon aanwenden en ESS, anders dan [appellante], geen mogelijkheden had haar schade te beperken, terwijl ESS veel meer dan [appellante] afhankelijk was van de aanvoer van kokkelschelpen. [appellante] heeft deze argumenten van de Staat betwist.

13. Het hof overweegt dat in ieder geval vaststaat dat [appellante] zelf (i) naast producten waarin kokkelschelpen waren verwerkt ook producten maakte zonder kokkelschelpen en (ii) alternatieven voor de kokkelschelpen uit de Waddenzee heeft gevonden (zij het dat deze duurder zijn bij de inkoop). [appellante] heeft dus mogelijkheden gevonden om de gevolgen van het Kabinetsbesluit op te vangen. Mocht het zo zijn, zoals [appellante] stelt, dat ESS deze mogelijkheden ook (in vergelijkbare mate) heeft gehad, dan is wellicht ten opzichte van ESS een foutief schadevergoedingsbesluit genomen. Uit het gelijkheidsbeginsel vloeit echter niet de verplichting voor de Staat voort om een foutieve beslissing te herhalen. Dit betekent dat [appellante] reeds hierom geen aanspraak heeft op schadevergoeding wegens schending van het gelijkheidsbeginsel. Verder onderzoek naar de in dit verband door [appellante] gestelde situatie bij ESS kan daarom achterwege blijven.

14. [appellante] heeft daarnaast aangevoerd dat de Staat in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door kokkelvleesverwerkende ondernemingen wel en [appellante] niet te compenseren. Zowel [appellante] als de kokkelvleesverwerkende bedrijven zijn volgens [appellante] aan te merken als kokkelverwerkende ondernemingen: [appellante] verwerkte (samen met ESS) de schelpen en de kokkelvleesverwerkende ondernemingen verwerkten het vlees. Ook verwerken de kokkelvleesverwerkende ondernemingen meer dan alleen kokkels, wat betekent dat ook zij uitwijkmogelijkheden hadden, aldus [appellante].

15. Deze stelling wordt bij gebreke van deugdelijke onderbouwing gepasseerd. Het louter verwijzen naar kokkelvleesverwerkende ondernemingen zonder verdere details te geven van de ondernemingen waarom het gaat, en zonder informatie te geven over hun precieze bedrijfsopzet, is in dit verband ontoereikend. In ieder geval is de enkele verwijzing naar bladzijde 7 van productie 14 bij inleidende dagvaarding onvoldoende, nu de daar genoemde kokkelvleesverwerkende ondernemingen in een andere categorie vallen dan [appellante] omdat zij als geïntegreerde vis- en verwerkingsbedrijven vergunningplichtig zijn.

beoordeling van de grieven VII tot en met X (het égalitébeginsel)

16. De grieven VII tot en met X betreffen de afwijzing van de vordering op de (subsidiaire) grondslag, kort gezegd, het égalitébeginsel ofwel het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten. Dit beginsel vormt de (belangrijkste) rechtsgrond voor schadevergoeding (nadeelcompensatie) bij rechtmatig overheidsoptreden. Het houdt in dat bestuursorganen gehouden zijn tot compensatie van onevenredige, buiten het normale maatschappelijke of normale ondernemingsrisico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen rustende schade die het gevolg is van rechtmatig overheidsoptreden ter behartiging van het openbaar belang. Het hof zal deze grondslag, mede gelet op de devolutieve werking van het hoger beroep, opnieuw beoordelen.

16. In dit verband is het volgende van belang. Door het Kabinetsbesluit mochten de vergunningplichtige kokkelvissers met ingang van 1 januari 2005 de mechanische kokkelvisserij niet meer uitoefenen in de Waddenzee. De kokkelvissers werden dus rechtstreeks getroffen door het Kabinetsbesluit, waarbij hun vanaf 1 januari 2005 geen vergunningen meer werden verleend voor de kokkelvisserij. De schade die [appellante] claimt is echter geen rechtstreeks gevolg van de beëindiging van de vergunningverlening, maar van het feit dat [appellante]’s contractuele relatie met de ondernemingen waarvan zij kokkelschelpen afnam, tot een einde kwam. Dit is ook de grond waarop de minister van LNV zijn besluit tot afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie (schadevergoeding) van [appellante] heeft gebaseerd (productie 9 inleidende dagvaarding).

16. Het voorgaande betekent dat niet is voldaan aan de eis voor nadeelcompensatie dat er sprake is van een
rechtstreekscausaal verband tussen het rechtmatige overheidsoptreden en de schade (zie onder meer ABRvS 9 juni 2004, BR 2004/164 en de overige vindplaatsen genoemd in de memorie van antwoord onder 4.5.8.). Reeds hierom dient de vordering op deze grondslag te stranden.

16. Overigens hoort het in beginsel tot het normale ondernemersrisico wanneer op enig moment grondstoffen niet meer (goedkoop) te krijgen zijn. Dit geldt in dit geval des te sterker nu de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee al jaren onder druk stond (zie onder meer de door de Staat bij conclusie van antwoord aangehaalde beleidsdocumenten) en het aldus voorzienbaar was dat deze grondstoffen op een gegeven moment niet meer, althans niet meer in de door [appellante] gewenste mate en tegen de door haar gewenste prijzen, beschikbaar zouden zijn. Het andersluidende betoog van [appellante] (bij memorie van grieven, onder meer 43 en 70.2) wordt verworpen.

16. Er zat weliswaar slechts een half jaar tussen het Kabinetsbesluit en de beëindiging van de vergunningverlening, terwijl de minister eerder in zijn brief/persbericht van 11 december 2003 (zie r.o. 2.3 van dit arrest) naar aanleiding van de Evaluatie van het schelpdiervisserijbeleid (EVA II) had aangegeven na te zullen gaan hoe de schelpdiervisserij op de Waddenzee behouden kon blijven zonder onomkeerbare schade aan de natuur toe te brengen, maar uit deze brief volgt hoogstens dat de
mogelijkheidbestond dat nog geen definitieve maatregelen genomen zouden worden. Er volgt dan ook niet uit dat [appellante] erop mocht vertrouwen dat de mechanische kokkelvissers, in weerwil van EVA II, zouden mogen blijven vissen in de Waddenzee, althans dat er geen nadere maatregelen op korte termijn zouden worden getroffen.

16. Het égalitébeginsel vormt in dit geval dan ook evenmin een grondslag voor de vordering van [appellante]. De grieven VII tot en met X falen, althans hoeven verder niet meer afzonderlijk besproken te worden.
beoordeling van grief XII (de redelijkheid en billijkheid)

16. Het hof acht het, evenals de rechtbank, naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid niet onaanvaardbaar dat [appellante] onder de hiervoor besproken omstandigheden geen schadevergoeding heeft gekregen. De omstandigheid dat ESS wel enige vergoeding heeft gekregen maakt dit niet anders. De grief faalt.
beoordeling van de grieven XIII en XIV

16. Deze grieven hebben geen zelfstandige betekenis en falen eveneens.

Slotsom

24. Uit het voorgaande vloeit voort dat de grieven in het principaal appel falen, terwijl het hof niet toekomt aan de beoordeling van de grieven in het voorwaardelijk incidenteel appel. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd. [appellante] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het principaal appel. Een kostenveroordeling in het incidenteel appel zal achterwege blijven.

Beslissing

Het hof:

- bekrachtigt het bestreden vonnis;

- veroordeelt [appellante] in de kosten van het principaal appel, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 4.961 aan griffierecht en € 16.503,-- aan salaris advocaat, en op € 157,-- aan nasalaris voor de advocaat, nog te verhogen met € 82,-- indien niet binnen veertien dagen na aanschrijving in der minne aan dit arrest is voldaan en vervolgens betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden, en bepaalt dat deze bedragen binnen 14 dagen na de dag van de uitspraak dan wel, wat betreft het bedrag van € 82,--, na de datum van betekening, moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW vanaf het einde van genoemde termijn van 14 dagen;

- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. H.J.M. Burg, M.A.F. Tan-de Sonnaville en J.H. Gerards en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 14 augustus 2018 in aanwezigheid van de griffier.