Uitspraak
Gerechtshof Arnhem
tweede meervoudige belastingkamer
nummer 98/2038
U i t s p r a a k
op het beroep van [X] te [Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van de Chef Bureau Heffing van de gemeente Nijmegen (hierna: de Ambtenaar) op het bezwaarschrift van belanghebbende betreffende na te melden op haar naam gestelde gedagtekende schriftelijke kennisgeving inzake leges.
1. Kennisgeving, bezwaar en geding voor het Hof
1.1. Aan belanghebbende is een op de voet van artikel 6 van Pro de Legesverordening 1997 van de Gemeente Nijmegen (hierna; de Verordening) opgemaakte kennisgeving gezonden ten bedrage van ƒ 113.025,60, berekend als volgt:
-bouwleges ƒ 100.545,60
-welstandleges ƒ 6.000,00
-bestemmingsplanlege ƒ 6.480,00
De leges zijn berekend in verband met een dijkverbeteringsplan (vergunning [01]).
1.2. Belanghebbende heeft tegen de kennisgeving bezwaar gemaakt. De Ambtenaar heeft de kennisgeving bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.
1.3. Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
De Ambtenaar heeft een vertoogschrift ingediend. Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend, de Ambtenaar een conclusie van dupliek.
1.4. De eerste mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 11 juli 2000 te Arnhem in de samenstelling Van Schie, Lamens en De Kroon. Aldaar zijn verschenen en gehoord [A], als gemachtigde van belanghebbende, tot bijstand vergezeld van [B en C], alsmede [D], namens de Ambtenaar.
1.5. De Ambtenaar heeft voorafgaand aan de mondelinge behandeling een pleitnota toegezonden aan het Hof en aan de wederpartij, welke met instemming van partijen wordt geacht ter zitting te zijn voorgedragen. Belanghebbende heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij. De inhoud van de pleitnota's moet als hier ingelast worden aangemerkt. Zonder bezwaar van de wederpartij heeft belanghebbende bij haar pleitnota een op 28 juni 2000 aan dit Hof gezonden brief overgelegd. De daarin verwoorde grief over innerlijke tegenstrijdigheid is ter zitting vervolgens ingetrokken.
1.6. Naar aanleiding van het ter zitting door het Hof tot belanghebbende gerichte verzoek om schriftelijk nadere inlichtingen te verstrekken, heeft tussen het Hof en partijen een briefwisseling plaatsgevonden, waarbij het bepaalde in de artikelen 14, lid 1, aanhef en onderdeel 2°, en 16 van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken overeenkomstige toepassing heeft gevonden.
1.7. Bij brief van 22 augustus 2000 heeft de Ambtenaar aan belanghebbende meegedeeld dat, gelet op de wijze van totstandkoming van de aanvraag voor de vergunning onverkorte handhaving van toepassing van de Verordening in deze situatie onbillijk zou zijn, voor zover die leges betrekking hebben op het onderdeel van het bouwwerk, waarvoor geen bouwvergunning is vereist. Op grond daarvan heeft zij besloten de bouwleges op grond van de hardheidsclausule te verminderen tot een bedrag van ƒ 64.694,60.
1.8. De tweede mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 21 mei 2001 te Arnhem in de samenstelling Van Schie, Matthijssen en Van Amsterdam. Aldaar zijn verschenen en gehoord belanghebbende, [E], als gemachtigde van belanghebbende, tot bijstand vergezeld van [F], alsmede [D], namens de Ambtenaar, tot bijstand vergezeld van [G].
1.9. Naar aanleiding van het ter zitting door het Hof tot belanghebbende gerichte verzoek om schriftelijk nadere inlichtingen te verstrekken, heeft tussen het Hof en partijen een briefwisseling plaatsgevonden, waarbij het bepaalde in de artikelen 14, lid 1, aanhef en onderdeel 2°, en 16 van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken overeenkomstige toepassing heeft gevonden.
1.10. Partijen hebben het Hof schriftelijk toestemming gegeven zonder mondelinge behandeling van de zaak uitspraak te doen.
2. Feiten
Het Hof stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting, als tussen partijen niet in geschil dan wel door één der partijen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, de volgende feiten vast.
2.1. Belanghebbende heeft in overleg met de gemeente Nijmegen een plan ontwikkeld voor de verbetering van de [a-dijken bij plaats 1]. Het plan behelst voornamelijk een verbreding van de bestaande dijken, de plaatsing van stalen damwandconstructies en betonnen keermuren. De [a-dijken] zijn voorzien van zogenaamde verhardingen en dijkbekledingen. Deze worden, in het kader van het normale dijkonderhoud, van tijd tot tijd - waar nodig - geheel of gedeeltelijk vervangen. Bij de onderhavige dijkverbetering worden de bestaande verhardingen en dijkbekledingen opengebroken en na verbreding van de dijken teruggeplaatst. Op een enkele plaats vindt een aanvulling plaats.
2.2. Op 17 juli 1997 heeft belanghebbende de gemeente vergunning gevraagd voor het bouwen van een dijkversterking van de [a-dijk vanaf plaats 2 tot plaats 3]. In de aanvraag is onder het kopje "opgaaf van de bouwkosten" een bedrag genoemd van 16 miljoen gulden. In de door de Ambtenaar overgelegde gedingstukken is dit bedrag doorgestreept. Daarnaast is in handschrift vermeld: "zie verdere corresp."
2.3. Door [I] zijn de kosten op 12 november 1997 geraamd op ƒ 8.378.800,--, incl. omzetbelasting, waarvan ƒ 5.029.213,-- betrekking heeft op de bouwkosten van de damwanden en de keermuren en het restant (ƒ 3.349.587,--) op de kosten van de dijkverhardingen en dijkbekledingen.
2.4. De vergunning is op 9 december 1997 aan belanghebbende verleend. In de vergunning zijn de geschatte bouwkosten gesteld op ƒ 8.378.800,--. Het in de vergunning genoemde bedrag aan bouwleges is als volgt berekend:
1,2% x ƒ 8.378.800,-- = ƒ 100.545,60
2.5. Uit de inschrijving opgemaakt door de aannemer aan wie het werk is gegund is af te leiden dat de vermoedelijke kosten van het werk worden begroot op ƒ 9.106.250,--, te weten aan
-bouwkosten waterkeringen ƒ 3.941.819,--
-grondwerk/bouwrijp maken ƒ 612.298,--
-verhardingen, dijkbekleding ƒ 2.409.146,--
-overige kosten ƒ 2.142.977,--
2.6. In een brief van [I], gedagtekend 22 oktober 1997, aan de gemeente Nijmegen zijn de kosten voor bouwwerken ongespecificeerd geraamd op 4,8 miljoen gulden.
2.7. Een exemplaar van de Verordening en de daarvan deel uitmakende Tarieventabel behoort tot de stukken. Beide stukken zijn op 21 november 1996 onder nummer 1997/2 opgenomen in het Gemeenteblad van Nijmegen. In het huis-aan-huis verspreide blad "De Brug" van 24 december 1996 is de mededeling opgenomen dat het Gemeenteblad ter inzage ligt bij de publieksbalie en dat aldaar tegen betaling een exemplaar is verkrijgen.
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.4. Tussen partijen zijn niet in geschil de bedragen aan welstandleges en bestemmingsplanleges. Na de ambtshalve vermindering is nog in geschil het antwoord op de vraag of het bedrag aan te heffen bouwleges moet worden bepaald op ƒ 64.694,60, zoals de Ambtenaar verdedigt of dat de verschuldigde bouwleges, zoals belanghebbende bepleit, moet worden vastgesteld op nihil (primair), op ƒ 56.446,88,-- (subsidiair, na wijziging petitum) of op een bedrag van ƒ 60.351,-- (meer subsidiair).
3.5. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Zij hebben daaraan ter zitting geen nieuwe argumenten of verweren toegevoegd.
3.6. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de bestreden uitspraak en vermindering van de kennisgeving tot de hiervoor onder 3.1. genoemde bedragen. De Ambtenaar bepleit kennelijk vernietiging van de uitspraak en handhaving van de kennisgeving op het bedrag, waarop deze na de ambtshalve verleende vermindering nader is vastgesteld, te weten op ƒ 77.174,60, waarvan aan bouwleges een bedrag van ƒ 64.694,60.
4. Beoordeling van het geschil
Gelijkheidsbeginsel
4.1. Belanghebbende stelt zich primair op het standpunt dat de kennisgeving moet worden vernietigd. Zij heeft dit standpunt onderbouwd met het betoog dat artikel 2 van Pro de Verordening, juncto onderdeel Volkshuisvesting en Milieu, Rubriek III, par. 1, van de Tarieventabel onverbindend moet worden geacht en in zoverre buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Belanghebbende heeft erop gewezen dat ter zake van een aanvraag voor een bouwvergunning leges wordt geheven en ter zake van een aanvraag voor een aanlegvergunning niet. Dit is door de Ambtenaar bevestigd. Belanghebbende betoogt dat dit tot een onredelijke en willekeurige heffing leidt.
4.2. Dit betoog faalt, reeds omdat een aanlegvergunning en een bouwvergunning rechtens en feitelijk niet als gelijke gevallen kunnen worden beschouwd. Zo al sprake zou zijn van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld dan is de door de Ambtenaar gestelde en door belanghebbende niet gemotiveerd bestreden omstandigheid dat gemiddeld per jaar minder dan één aanlegvergunning wordt afgegeven een voldoende objectieve en redelijke rechtvaardiging - te weten redenen van doelmatigheid - om van heffing af te zien. Belanghebbendes andersluidende opvatting vindt geen steun in het recht. Van een onredelijke en willekeurige belastingheffing kan evenmin worden gesproken nu gemiddeld per jaar minder dan één aanlegvergunning wordt afgegeven en alsdan het buiten de heffing laten van aanvragen van dat soort vergunningen bezwaarlijk tot gevolg kan hebben dat de belastingheffing over vergunningen in het algemeen en over bouwvergunningen in het bijzonder als onredelijk of willekeurig moet worden bestempeld.
Werkelijke bouwkosten
4.3. Belanghebbende betoogt subsidiair, na wijziging van haar standpunt bij brief van 12 september 2000, dat de heffingsmaatstaf moet worden bepaald op ƒ 4.703.907,24, zijnde de werkelijke bouwkosten van de damwanden en keermuren en al hetgeen daarmee direct te maken heeft. Het bedrag aan bouwleges zou dan zijn ƒ 56.446,88. De Ambtenaar verdedigt dat op grond van artikel 5, eerste lid, van de Verordening, juncto onderdeel Volkshuisvesting en Milieu, Rubriek III, par. 1, van de Tarieventabel slechts de ten tijde van het doen van de aanvraag (HR 18 september 1991, BNB 1991/351) bekende aannemingssom of, zo die op dat moment niet bekend mocht zijn, een raming van de bouwkosten als heffingsmaatstaf kunnen gelden. Het Hof acht, gelet op genoemd arrest, het standpunt van de Ambtenaar juist. Reeds om die reden kan het subsidiaire standpunt geen stand houden.
Geraamde bouwkosten
4.4. Belanghebbende stelt zich meer subsidiair op het standpunt dat tot de bouwkosten niet mogen worden gerekend de kosten aan het terrein waarvoor geen bouwvergunning vereist is, te weten de kosten voor het aanbrengen van verhardingen en bekledingen van de dijken en dat de geraamde bouwkosten, daarom moeten worden gesteld op het hiervoor onder 2.3. genoemde bedrag van ƒ 5.029.212,97. Het bedrag aan bouwleges zou dan zijn ƒ 60.351,--. De Ambtenaar neemt het standpunt in dat het aanbrengen van verhardingen en dijkbekleding werkzaamheden zijn die een essentieel onderdeel uitmaken van de bouwkundige werken en dat daarom het volledige bedrag aan geschatte bouwkosten als heffingsmaatstaf in aanmerking moet worden genomen.
4.5. Belanghebbende heeft, hoewel daartoe niet verplicht, de aanvraag voor een bouwvergunning uitgestrekt tot het volledige project en het volledige bedrag van de bouwkosten. Dit brengt met zich mee dat de Ambtenaar de aanvraag moet beoordelen voor het gehele projekt, ook indien slechts een deel van de bouwactiviteiten vergunningplichtig is. Voorts moet tot de kosten van de bouwkundige werken worden gerekend datgene wat voor het funktioneren en de gehele afwerking van het bouwwerk noodzakelijk is. Daartoe behoren bij dijken het aanbrengen van de verharding en de bekleding. Van belang is nog in dit verband dat de Ambtenaar in het kader van de toepassing van de hardheidsclausule uitvoerig met de afdeling Bouw- en Woningtoezicht heeft bekeken welke elementen van de dijk minimaal in een bouwvergunningaanvraag moeten zijn vermeld om die vergunning te kunnen verlenen. De Ambtenaar heeft daarna de conclusie moeten trekken dat dan niet op een lager bedrag aan bouwkosten kan worden gekomen dan ƒ 5.391.216,87. Het meer subsidiaire standpunt dient daarom eveneens te worden verworpen.
Slotsom
4.6. De kennisgeving is terecht en tot het juiste bedrag vastgesteld. B&W hebben, gebruikmakend van de hen in - het van overeenkomstige toepassing verklaarde - artikel 63 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen gegeven bevoegdheid, het bedrag aan bouwkosten verminderd tot ƒ 64.964,60. Aldus is alleen leges berekend niet naar de oorspronkelijk begrote, maar naar de werkelijke kosten van het werk aan die dijkvakken waarin tevens bouwvergunningplichtige voorzieningen zijn getroffen. Die beleidsbeslissing staat echter niet ter beoordeling van de belastingrechter. Het beroep is ongegrond.
5. Proceskosten
Het Hof acht geen termen aanwezig de Ambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van haar beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.
6. Beslissing
Het Hof bevestigt de bestreden uitspraak.
Aldus gedaan te Arnhem op 18 februari 2002 door mr Lamens, voorzitter, Van Schie en Nieuwenhuizen, raadsheren, in tegenwoordigheid van mr Den Ouden, fiscaal jurist, als griffier.
(R. den Ouden) (J. Lamens)
De beslissing is in het openbaar uitgesproken en afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 18 februari 2002
Ieder van de partijen kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
- de naam en het adres van de indiener;
- de dagtekening;
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
- de gronden van het beroep in cassatie.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.