Uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
vestiging Leeuwarden
afdeling civiel recht
zaaknummer gerechtshof 200.069.121/01
(zaaknummers rechtbank Groningen 104072 / HA ZA 08-668)
arrest van de eerste kamer voor burgerlijke zaken van 22 januari 2013
[appellant],
wonende te [woonplaats],
appellant in het principaal en geïntimeerde in het incidenteel appel,
in eerste aanleg: eiser,
hierna te noemen: [appellant],
advocaat: mr. J.V. van Ophem, kantoorhoudende te Leeuwarden,
tegen:
1. De Staat der Nederlanden,
zetelend te 's-Gravenhage,
advocaat: mr. R.W. Veldhuis, kantoorhoudende te 's-Gravenhage,
hierna te noemen: de Staat,
2. De gemeente Groningen,
zetelend te Groningen,
advocaat: mr. R.S. van der Spek, kantoorhoudende te Leeuwarden,
hierna te noemen: de Gemeente,
geïntimeerden in het principaal en appellanten in het incidenteel appel,
in eerste aanleg: gedaagden,
hierna gezamenlijk ook te noemen: de Staat c.s.,
Het geding in eerste instantie
In eerste aanleg is geprocedeerd en beslist zoals weergegeven in het vonnis uitgesproken op 10 maart 2010 door de rechtbank Groningen.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 7 juni 2010 is door [appellant] hoger beroep ingesteld van genoemd vonnis met dagvaarding van de Staat c.s. tegen de zitting van 6 juli 2010.
De conclusie van de memorie van grieven, waarbij producties in het geding zijn gebracht, luidt:
"het vonnis d.d. 10 maart 2010 (…) partieel te vernietigen, en opnieuw rechtdoende, geïntimeerden - als gedaagden in prima - hoofdelijk te veroordelen, om aan appellant - als eiser in prima - te betalen een bedrag groot € 100.537,79, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf 25 april 2008, tot aan de dag van betaling, alsmede geïntimeerde, althans geïntimeerde sub I (de Staat) te veroordelen om aan appellant te betalen een bedrag groot
€ 66.706,84 te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 25 april 2008, tot aan de dag van betaling, zulks met veroordeling van geïntimeerden in de kosten in beide instanties."
Bij memorie van antwoord is door de Staat onder overlegging van producties verweer gevoerd en incidenteel geappelleerd met als conclusie:
"In principaal appel: tot verwerping van het beroep.
In incidenteel appel: tot vernietiging van het vonnis waarvan beroep, voor zover het principale appel daartegen is gericht.
In principaal en incidenteel appel: tot veroordeling van appellant in principaal appel tevens geïntimeerde in incidenteel appel in de kosten van het geding in eerste aanleg en in hoger beroep, en met verklaring dat deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad zal zijn, zulks met bepaling dat over die proceskostenveroordeling de wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van het te dezen te wijzen arrest."
Bij memorie van antwoord is door de Gemeente onder overlegging van producties verweer gevoerd en incidenteel geappelleerd met als conclusie:
"in het principaal appel:
verzoekt het vonnis waarvan beroep van de rechtbank Groningen (…), zo nodig onder verbetering en/of aanvulling van de gronden, te bekrachtigen
in het incidenteel appel:
verzoekt het vonnis waarvan beroep van de rechtbank Groningen (…) te vernietigen en de vorderingen van [appellant] alsnog integraal af te wijzen
en [appellant], bij arrest uitvoerbaar bij voorraad, te veroordelen in de kosten van het geding in beide instanties."
Door [appellant] is in het incidenteel appel onder overlegging van producties geantwoord met als conclusie:
"om conform het petitum van de dagvaarding in het principaal appel arrest te wijzen, uitvoerbaar bij voorraad, en - in het incidenteel appel - appellanten in het incidenteel appel daarin niet-ontvankelijk te verklaren, althans - bij onverhoopte verwerping van het principaal appel - te bekrachtigen, zo nodig onder verbetering van en/of aanvulling van de gronden, het door de rechtbank (…) tussen partijen gewezen vonnis, zulks met veroordeling van appellanten in het incidenteel appel in de kosten in beide instanties."
Voorts heeft de Staat een akte genomen.
Ten slotte hebben partijen de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest.
Gelet op artikel CIII van de Wet herziening gerechtelijke kaart (Staatsblad 2012, 313) wordt in deze voor 1 januari 2013 aanhangig gemaakte zaken uitspraak gedaan door het hof Arnhem-Leeuwarden, vestiging Leeuwarden.
De grieven
[appellant] heeft in het principaal appel vier grieven opgeworpen.
De Staat heeft in het incidenteel appel vier grieven opgeworpen.
De Gemeente heeft in het incidenteel appel twee grieven opgeworpen.
De beoordeling
in principaal en in incidenteel appel
De feiten
1. In rechtsoverweging 2 (2.1 tot en met 2.10) van het bestreden vonnis heeft de rechtbank de tussen partijen niet in geschil zijnde feiten vastgesteld. Door middel van zijn eerste grief in het incidenteel appel komt de Staat op tegen de vaststelling van de feiten in rechtsoverweging 2.2., 2.4 en 2.5. Gelet daarop zal het hof de feitenvaststelling aanpassen in de hierna te blijken zin. Met inachtneming daarvan staat het navolgende vast.
1.1 [appellant] is eigenaar van een aantal panden in [adres] in de binnenstad van Groningen. In die panden worden prostitutie-inrichtingen geëxploiteerd. [appellant] is daarbij betrokken in die zin dat hij de kamers verhuurt aan prostituees.
1.2 Het landelijk Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Bureau BIBOB) is onderdeel van (de Justitiële uitvoeringsdienst Toetsing, Integriteit en Screening van) het Ministerie van Veiligheid en Justitie en ingesteld krachtens de Wet bevordering integriteits¬beoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet BIBOB).
1.3 Bureau BIBOB heeft tot taak om desgevraagd (en dan ook verplicht) advies uit te brengen over de vraag of er ernstig gevaar bestaat dat van overheidswege verleende beschikkingen (mede) worden gebruikt om strafbare feiten te plegen; Het bureau heeft met het oog daarop toegang tot gegevens die voor anderen, bijvoorbeeld de burgemeester, niet toegankelijk zijn.
1.4 Op verzoek van de burgemeester van de Gemeente (hierna: de burgemeester) heeft Bureau BIBOB op 7 december 2006 advies uitgebracht over de mate van gevaar als bedoeld in art. 3, eerste lid, van de Wet BIBOB in verband met de aan [appellant] verleende exploitatievergunningen voor de prostitutie-inrichtingen [adres] te Groningen. De conclusie van het advies luidde dat er een ernstige mate van gevaar bestaat dat de exploitatievergunningen mede zullen worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (art. 3, eerste lid, onder b Wet BIBOB). Verder was volgens het Bureau BIBOB sprake van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in art. 3, eerste lid Wet BIBOB omdat het van [appellant] geen reactie had ontvangen op de door het bureau bij brief van 28 september 2006 gestelde vragen (art. 4, tweede lid, Wet BIBOB).
Het Bureau BIBOB heeft in zijn advies aan de burgemeester gerefereerd aan vermoedelijke betrokkenheid van [appellant] bij vrouwenhandel, illegaal wapenbezit en belastingontduiking.
1.5 Bij brief van 2 januari 2007 heeft de burgemeester aan [appellant] zijn voornemen bekend gemaakt om de aan [appellant] verleende exploitatievergunningen voor [adres] in te trekken. Daarbij heeft de burgemeester, gelet op art. 33 Wet BIBOB, [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken. [appellant] heeft in dat kader inzage gehad in het BIBOB-advies.
1.6 [appellant] heeft tegen het voornemen van de burgemeester geprotesteerd, door tijdens een zienswijzegesprek op 17 januari 2007 zijn zienswijze kenbaar te maken. Naar aanleiding daarvan heeft de burgemeester aanvullende vragen gesteld aan Bureau BIBOB, dat deze vragen bij brief van 31 januari 2007 heeft beantwoord; het bureau is daarbij gebleven bij zijn eerdere bevindingen wat betreft het gevaar.
1.7 Bij besluit van 21 februari 2007 heeft de burgemeester de exploitatievergunningen van [appellant] ingetrokken.
1.8 Diezelfde dag heeft de burgemeester tijdens een persconferentie bekend gemaakt dat hij in [adres] vijf prostitutiepanden zou sluiten. [appellant] is daarbij niet met name genoemd.
De volgende dag heeft het Dagblad van het Noorden als volgt bericht:
"Burgemeester Wallage wil vijf prostitutiepanden in [adres] sluiten. Wallage wil de aan de exploitant afgegeven vergunning intrekken. Het gaat in totaal om 12 vitrines. Volgens de burgemeester is het risico te groot dat de exploitant zich niet houdt aan de vergunning. Dat blijkt uit een zogeheten integriteitscontrole. Wallage zei vanmiddag dat er een behoorlijk groot vermoeden bestaat dat de exploitant zich schuldig maakt aan vrouwenhandel, belastingontduiking en handel in wapens. De exploitant zelf ontkent de beschuldigingen. Hij krijgt een maand de tijd om het voorgenomen besluiten van Wallage via de rechter ongedaan te maken "
1.9 [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het intrekkingsbesluit en heeft tezelfdertijd de bestuursrechter verzocht dit besluit te schorsen. De voorzieningenrechter te Groningen heeft bij uitspraak van 17 april 2007 het besluit geschorst, onder bepaling dat de gemeente het griffierecht en de forfaitair vastgestelde proceskosten aan [appellant] diende te vergoeden.
1.10 Vervolgens heeft de burgemeester opnieuw aanvullende vragen gesteld aan Bureau BIBOB, die bij brief van 23 mei 2007 zijn beantwoord; andermaal is Bureau BIBOB daarbij gebleven bij zijn eerdere conclusie wat betreft het gevaar.
Bij besluit van 11 juli 2007 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
1.11 [appellant] heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.
Bij (bodem)uitspraak van 10 augustus 2007 heeft de voorzieningenrechter met toepassing van art. 8:86 Algemene wet bestuursrecht (Awb) het besluit van 11 juli 2007 vernietigd; tevens is daarbij (wederom) het besluit van 21 februari 2007 geschorst. Daarbij is bepaald dat de Gemeente het griffierecht en de forfaitair vastgestelde proceskosten aan [appellant] dient te vergoeden.
1.12 Tegen laatstgemelde uitspraak van 10 augustus 2007 heeft de burgemeester beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Na met toepassing van art. 8:29 Awb (geheimhouding) kennis te hebben genomen van de adviezen van het Bureau BIBOB, heeft de Afdeling het hoger beroep bij uitspraak van 27 februari 2008 ongegrond geoordeeld en de uitspraak van de rechtbank bevestigd, met veroordeling van de burgemeester tot vergoeding van de (forfaitair vastgestelde) proceskosten van [appellant] in hoger beroep.
1.13 In haar uitspraak overwoog de Afdeling onder meer:
"Zoals werd overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2007 (…) mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau [bedoeld wordt het Bureau BIBOB, hof] in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen is en dat de feiten de conclusie kunnen dragen. (…) Van belang is in dit verband dat het bestuursorgaan in beginsel geen inzage heeft in de onderliggende broninformatie van het advies van het Bureau, zodat eigen verificatie veelal niet mogelijk is. Dit betekent dat het bestuursorgaan in de regel op de weergave van de broninformatie door het Bureau en de daaraan gegeven kwalificatie mag afgaan."
Wat betreft het vermoeden van betrokkenheid van [appellant] bij vrouwenhandel overwoog de Afdeling dat de daaraan ten grondslag liggende CIE-informatie (gegevens afkomstig van de Criminele Inlichtingen Eenheid) geen "voldoende bevestiging" in andere gegevens vond. De Afdeling heeft daarbij verwezen naar een uitspraak van haarzelf van diezelfde dag in een andere zaak, waarin is overwogen dat als uitgangspunt dient te gelden dat informatie uit het register zware criminaliteit slechts in combinatie met andere feiten en omstandigheden die in dezelfde richting wijzen een vermoeden kan opleveren voor ernstig gevaar, aangezien de betrouwbaarheid en relevantie van de informatie uit het register niet controleerbaar is en bovendien het gewicht dat aan een registratie kan worden toegekend per geval kan verschillen.
Aangaande het vermoeden van belastingontduiking overwoog de Afdeling dat de gerapporteerde bevindingen van het Bureau BIBOB daartoe "geen enkel aanknopingspunt" boden.
Met betrekking tot het vermoeden van betrokkenheid bij wapenhandel oordeelde de Afdeling dat "de bevindingen (…) niet van een zodanig gewicht [zijn] dat zij het besluit zelfstandig kunnen dragen."
De Afdeling concludeerde als volgt:
"Op grond van het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat de bevindingen van het Bureau zoals ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, onvoldoende steun bieden voor de conclusie dat sprake is van ernstig gevaar als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b. van de Wet BIBOB. Het besluit had daarom niet op de adviezen van het Bureau mogen worden gebaseerd."
1.14 Bij brief van 18 maart 2008 heeft de burgemeester het intrekkingsbesluit van 21 februari 2007 ter zake van de panden [adres] ingetrokken. Tevens heeft de burgemeester het besluit van 27 juni 2007 tot weigering van een vergunning voor het pand [adres] ingetrokken.
1.15 De verhuur door [appellant] van kamers aan prostituees is in de hier ter zake doende periode niet belemmerd geweest.
1.16 In een medio 2008 afgedrukt verslag van een vraaggesprek dat een journalist van het tijdschrift Nieuwe Revu in verband met de vergunningskwestie met [appellant] voerde, wordt [appellant] met naam en toenaam genoemd, is zijn foto afgebeeld en staat onder meer te lezen:
"Dat [appellant] vroeger geen lekkerdje was, daar windt hij geen doekjes om. 'Ik was die wilde Joegoslaaf hè. Ik zat in de kickbokswereld en heb een roerig verleden.' In 1992 kwam hij voor het laatst met justitie in aanraking. Een jaar later werd hij in hoger beroep veroordeeld wegens onder andere geweldpleging en wapenbezit tot drieënhalf jaar gevangenisstraf."
De vordering in eerste aanleg en de beoordeling daarvan
2.1 [appellant] heeft in eerste aanleg gevorderd de Staat en de Gemeente hoofdelijk te veroordelen om € 100.537,79 aan hem te voldoen, en voorts de Staat te veroordelen om € 66.706,84 aan hem te voldoen, beide bedragen te vermeerderen met rente. [appellant] heeft hiertoe gesteld dat de Staat en de burgemeester onrechtmatig jegens hem hebben gehandeld. Het bedrag van
€ 100.537,79 is samengesteld uit € 18.995,79 aan kosten van rechtsbijstand en fiscaal advies in de voorbereidingsfase, uit € 80.000,- aan immateriële schade en uit € 1.542,- aan buitengerechtelijke kosten. Het bedrag van € 66.706,84 bestaat uit kosten van niet uit hoofde van proceskostenveroordelingen vergoede rechtsbijstand en kosten van fiscaal advies in verband met bezwaar, beroep en hoger beroep.
De Staat en de Gemeente hebben, ieder voor zich, verweer gevoerd.
2.2 De rechtbank heeft bij het bestreden vonnis geoordeeld dat - kort weergegeven - de posities van de Staat en de Gemeente als adviseur respectievelijk bestuursorgaan in het kader van de Wet BIBOB dermate met elkaar zijn verstrengeld, dat op de voet van art. 6:102 eerste lid BW (mede-schuld) op hen een hoofdelijke schadevergoedingsplicht rust.
De gevraagde vergoeding van in de voorbereidingsfase gemaakte kosten heeft de rechtbank afgewezen, onder overweging dat van onrechtmatig handelen van de Gemeente en/of de Staat in die fase geen sprake is geweest.
De gevorderde vergoeding van kosten voortvloeiend uit de procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep is door de rechtbank afgewezen onder overweging dat zich hier niet een geval voordoet waarin grond bestaat om van de forfaitaire regeling af te wijken en de gehele schade die als gevolg van het voeren van de procedures is geleden te vergoeden.
De door [appellant] geleden immateriële schade is door de rechtbank bepaald op € 2.500,- wegens aantasting van eer en goede naam. De Staat en de Gemeente zijn hoofdelijk veroordeeld om dit bedrag vermeerderd met wettelijke rente vanaf 25 april 2008 aan [appellant] te voldoen.
Ten aanzien van de gevorderde buitengerechtelijke kosten oordeelde de rechtbank afwijzend, onder overweging dat het toegewezen bedrag in het niet valt bij de claim die [appellant] indiende.
De proceskosten zijn door de rechtbank gecompenseerd, onder overweging dat partijen aan te merken zijn als over en weer ten dele in het ongelijk gesteld.
De grieven
3.1 In principaal appel werpt [appellant] allereerst op dat de rechtbank zich bij de vraag of de Staat en de Gemeente onrechtmatig hebben gehandeld ten onrechte louter heeft laten leiden door het feit dat sprake is van een vernietigd besluit; naar [appellant] aanvoert had de rechtbank daarnaast ook andere, afzonderlijk door de Staat en de Gemeente verrichte, handelingen als onrechtmatig moeten bestempelen (grief 1). Met grief 2 komt [appellant] op tegen het oordeel dat er geen plaats is voor vergoeding door de Staat van de werkelijke kosten die hij heeft moeten maken in de bezwaar-, beroeps- en hoger beroepsprocedure. Zijn derde grief is gericht tegen de bepaling van zijn immateriële schade op € 2.500,- en met grief 4 vecht hij de compensatie van de proceskosten aan.
3.2 De Staat heeft in incidenteel appel gegriefd tegen een deel van de door de rechtbank vastgestelde feiten (grief 1) en (in grief 2) tegen het oordeel dat de Staat en de Gemeente in dezen zodanig verstrengeld zijn, dat de onrechtmatigheid van het intrekkingsbesluit meebrengt dat ook Bureau BIBOB c.q. de Staat onrechtmatig jegens [appellant] heeft gehandeld.
Voorts grieft de Staat (grief 3) tegen het oordeel van de rechtbank dat [appellant] als gevolg van aantasting van zijn eer en goede naam immateriële schade heeft geleden en het oordeel dat hij, de Staat, daar (mede-)aansprakelijk voor is. Met zijn vierde grief tenslotte komt de Staat op tegen de compensatie van de proceskosten.
3.3 De Gemeente heeft in incidenteel appel gegriefd tegen het oordeel dat er grond is om enige aantasting van de eer en goede naam van [appellant] aanwezig te achten en haar veroordeling tot betaling van € 2.500,- deswege (grief I). Met grief II komt de Gemeente op tegen de compensatie van de proceskosten.
Beoordeling van de grieven
4. Nu het hof de tussen partijen niet in geschil zijnde feiten zelfstandig heeft vastgesteld, heeft de Staat bij een afzonderlijke bespreking van zijn op de vaststelling van die feiten in eerste aanleg gerichte incidentele grief niet langer belang.
5. Voor het overige zien de grieven in principaal en in incidenteel appel op de vraag in hoeverre de Staat en de Gemeente (tezamen, dan wel ieder voor zich) uit onrechtmatige daad aansprakelijk zijn voor door [appellant] gemaakte kosten van juridische en fiscale bijstand, op de vraag of en in hoeverre [appellant] aanspraak heeft op vergoeding van immateriële schade en voorts op de vraag of de proceskosten in eerste aanleg al dan niet terecht zijn gecompenseerd. Het hof zal de grieven in het hierna volgende tezamen bespreken.
6. (Geen) vereenzelviging van de Staat en de Gemeente
6.1 Het hof stelt voorop dat de posities die de Staat en de Gemeente in dit geschil innemen afzonderlijk moeten worden bezien. Voor een vereenzelviging, in die zin dat hun proces- en rechtsposities volledig met elkaar samenvallen omdat er, zoals de rechtbank het heeft geformuleerd, sprake is van een Siamese tweeling, is naar het oordeel van het hof onvoldoende aanleiding. De burgemeester en Bureau BIBOB hadden in deze kwestie ieder een eigen taak, die zij afzonderlijk van elkaar konden (en ook moesten) verrichten. Voor de Staat bestond die taak erin de Gemeente van advies te dienen omtrent de aan hem voorgelegde vraag of zich bij het gebruik van de aan [appellant] verleende vergunningen, respectievelijk te verlenen vergunningen ernstige bezwaren in de zin van de Wet BIBOB zouden voordoen. Zijn taak was beperkt tot het uitbrengen van het advies en het nadien nog beantwoorden van enkele aanvullende vragen.
6.2 Het uiteindelijke vergunningsbesluit was aan de Gemeente, en alleen aan haar. Het gegeven dat zij daarbij, doordat een BIBOB-advies deels op gesloten bronnen berust, tot op zekere hoogte blind op het advies moest varen, doet niet af aan haar eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het al dan niet overnemen ervan. Gelijk de Afdeling in haar uitspraak van 28 februari 2008 (zie rechtsoverweging 1.13) ook heeft overwogen, moest zij zich er zelfstandig van vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand waren gekomen en of de feiten de conclusie konden dragen. Door de Gemeente in die afweging gemaakte fouten kunnen dan ook niet zonder meer aan Bureau BIBOB (en mitsdien aan de Staat) worden tegengeworpen. Andersom is het evenmin zo dat onzorgvuldig¬heden bij de totstandkoming van het BIBOB-advies als vanzelf aan de Gemeente kunnen worden toegerekend: het bureau heeft hier als gezegd een zelfstandige taak en een eigen verantwoordelijk¬heid. Voor zover er sprake is van gedeelde verantwoordelijkheid, gaat deze niet zo ver dat gedragingen van de één de rechtspositie van de ander zonder meer bepalen.
Een en ander doet niet af aan de mogelijkheid dat zowel op de Gemeente als op de Staat een verplichting tot vergoeding van dezelfde schade rust, hetgeen gelet op het bepaalde in artikel 6:102 BW tot hoofdelijke verbondenheid kan leiden. Het leidt er echter wel toe dat het hof hun posities in het hierna volgende afzonderlijk zal bespreken en hun handelen op de eigen merites zal bezien.
In zoverre is hetgeen door [appellant] en de Staat tegen het over één kam scheren van de Staat en de Gemeente is opgeworpen, terecht voorgesteld. In hoeverre hun dit kan baten komt hierna aan de orde.
7. De voorbereidingsprocedure
[appellant] stelt zich op het standpunt dat de Gemeente en de Staat op grond van onrechtmatig handelen door respectievelijk de burgemeester en Bureau Bibob gehouden zijn om hem zijn in de voorbereidingsprocedure (bedenkingenfase) gemaakte kosten van juridische bijstand en fiscale advisering te vergoeden.
7.1 Het hof oordeelt als volgt.
Dat het nemen van het besluit tot intrekking van zijn vergunningen jegens [appellant] een onrechtmatige daad heeft opgeleverd is niet in geschil; het gegeven dat het besluit in de bestuursrechtelijke rechtsgang geen stand hield brengt zulks mee (zie onder andere HR 24 februari 1984, LJN AG64771, NJ 1984,669 [partijen] en HR 31 mei 1991, LJN ZC0261, NJ 1993, 112 [partijen] en HR 17 december 1999, LJN ZC3059, NJ 2000, 87 [partijen]).
In de met betrekking tot het besluit gevoerde bestuursrechtelijke procedures bij de voorzieningenrechter te Groningen en in hoger beroep bij de Afdeling is aan [appellant] – telkens – een forfaitaire proceskostenvergoeding conform de daarvoor geldende wettelijke regeling toegekend. De fase die aan het bestuursbesluit vooraf gaat wordt evenwel niet door de wettelijke forfaitaire regeling bestreken.
7.2 De wetgever heeft in de Memorie van Toelichting bij de Wet Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht met betrekking tot de kosten van bezwaar en administratief beroep (kosten bestuursrechtelijke voorprocedures; MvT vergaderjaar 1999-2000, 27024, nr. 3) onder de paragraaf "Strekking van het wetsvoorstel" onder meer aangegeven:
"Dit voorstel bevat alleen een regeling voor de vergoeding van kosten gemaakt in verband met bezwaar en administratief beroep. Overwogen is of er ook zou moeten worden voorzien in een bijzondere regeling voor de vergoeding van kosten die zijn gemaakt in het kader van openbare voorbereidingsprocedures. Daarvan is afgezien. In het arrest van 26 november 1999 (RvdW 1999, 184) heeft de Hoge Raad overwogen dat kosten die een belanghebbende maakt om in de voorprocedure zijn standpunt aan het bestuursorgaan kenbaar te maken, in de regel voor zijn rekening moeten blijven. Dat is ook de opvatting van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS 8 december 1997, G.St. 7076, 7). Van uiteenlopende jurisprudentie, die tot een wettelijke regeling zou nopen, is op dit punt dus geen sprake. Beide colleges oordelen voorts, dat in bijzondere gevallen wel aanleiding voor vergoeding kan bestaan. De Hoge Raad wijst daarbij op het geval, dat door het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit de belangen van een belanghebbende zodanig worden veronachtzaamd, dat sprake is van een onrechtmatige daad. Dat geval kan zich echter in beginsel bij iedere handeling van een bestuursorgaan ter voorbereiding van een besluit voordoen. Het ligt dan niet voor de hand om voor één bepaald type voorbereidingshandeling - het inleiden van een openbare voorbereidingsprocedure - een bijzondere wettelijke regeling te treffen."
7.3 De Hoge Raad heeft in het door de wetgever genoemde arrest van 26 november 1999 (LJN AA3382, RvdW 1999, 184) onder andere het volgende overwogen:
"Een dergelijke voorbereidingsprocedure strekt er onder meer toe om het bestuursorgaan informatie te verschaffen waarover het nog niet beschikt en om onjuiste inzichten die aan zijn kant mochten bestaan, te corrigeren, zulks teneinde zoveel mogelijk te bevorderen dat een juist besluit tot stand komt. De kosten die een belanghebbende maakt om in de voorbereidingsprocedure zijn standpunt aan het bestuursorgaan kenbaar te maken, moeten in de regel voor zijn rekening blijven. Dit is evenwel anders, indien (i) het bestuursorgaan niet de zorgvuldigheid in acht heeft genomen, die van hem gevergd mocht worden met het oog op de voor hem kenbare belangen van de belanghebbende, en het deswege onrechtmatig heeft gehandeld, en (ii) de bedoelde kosten behoren tot de door dat handelen veroorzaakte schade waarvoor het overheidslichaam waartoe het bestuursorgaan behoort, dientengevolge aansprakelijk is.
Het oordeel van de bestuursrechter dat het besluit moet worden vernietigd, behoeft niet te impliceren dat niet slechts het besluit zelf maar ook de in het kader van de voorbereidingsprocedure door het bestuursorgaan verrichte handelingen onrechtmatig zijn. In de eerste plaats zal de vernietiging immers niet steeds haar grond vinden in een gebrekkige voorbereidingsprocedure. In de tweede plaats behoeft de bestuursrechter de gang van zaken tijdens de voorbereidingsprocedure slechts te beoordelen met het oog op de vraag of daarmee een voldoende grondslag is gelegd voor het nemen van het besluit dat aan zijn oordeel is onderworpen. Een ontkennende beantwoording van deze vraag behoeft niet mee te brengen dat handelingen in het kader van de voorbereidingsprocedure op zichzelf als onrechtmatig zijn aan te merken.
De burgerlijke rechter zal de onrechtmatigheid en toerekenbaarheid van handelingen die een bestuursorgaan in het kader van de voorbereidingsprocedure heeft verricht, derhalve in beginsel zelfstandig dienen te beoordelen. Hij zal daarbij, voorzover partijen daarop een beroep hebben gedaan, de uitspraak van de bestuursrechter over het besluit waartoe de voorbereidingsprocedure heeft geleid, in zijn overwegingen dienen te betrekken en daarbij in het bijzonder aandacht dienen te besteden aan in die uitspraak gegeven oordelen die van betekenis zijn voor de beoordeling van de onrechtmatigheid - en de toerekenbaarheid aan het bestuursorgaan - van handelingen die deel uitmaken van de voorbereidingsprocedure."
7.4 De rechtbank heeft in het bestreden vonnis overwogen dat het aanvankelijk koesteren van onjuiste inzichten en het op grond daarvan starten van een voorbereidingsprocedure, niet onrechtmatig is. Naar het oordeel van de rechtbank is het starten van een voorbereidingsprocedure alleen dan onrechtmatig te achten indien het bestuursorgaan zich baseert op gegevens waarvan zij weet dat deze onjuist zijn, dan wel dat bestuursorgaan de bevoegdheid tot het beginnen van de procedure gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleend, dan wel het bestuursorgaan zich bewust is dat de gegevens waarop hij zich baseert evident ontoereikend zijn om het voorgenomen besluit op te gronden, dan wel zich een andere omstandigheid voordoet die strijd met de door de overheid in acht te nemen beginselen van behoorlijk bestuur impliceert. De rechtbank heeft hiermee naar het oordeel van het hof een juist criterium aangelegd; tegen dit uitgangspunt is ook niet gegriefd. Dat de aldus geformuleerde grenzen in het onderhavige geval door de burgemeester zijn overschreden, is evenwel gesteld noch gebleken. Aldus kan niet staande worden gehouden dat hier van onrechtmatig handelen sprake is.
Voor zover de vordering van [appellant] ziet op rechtmatig handelen van de burgemeester tijdens de voorbereidingsprocedure, betreft het naar 's-hofs oordeel een vordering tot nadeelcompensatie die verband houdt met een appellabel besluit, namelijk dat van 21 februari 2007, ten aanzien waarvan de bestuurrechter exclusief bevoegd is. Ook als op dit punt anders zou moeten worden geoordeeld en de burgerlijke rechter wel rechtsmacht toekomt, dan bestaat voor een dergelijke nadeelcompenstatie naar het oordeel van het hof evenwel geen aanleiding. De Wet BIBOB geeft de burgemeester ruime bevoegdheden om op te treden, waarbij het algemeen belang voorop staat. Voor betrokkenen die niet bij het plegen van strafbare feiten betrokken zijn geweest noch hier weet van hadden, kan dit tot een - door hen als onrechtvaardig ervaren - nadeel leiden, echter vanuit maatschappelijk oogpunt dient dit risico voor hun rekening te blijven, nu zij in een zakelijke relatie staan tot hetgeen met de Wet BIBOB wordt beoogd (vgl. Rb. Amsterdam 21 maart 2012, LJN: BV9844).
7.5 De met de voorbereidingsfase samenhangende vordering tegen de Staat stuit af op het feit dat [appellant] geen schade heeft geleden als gevolg van het handelen van de Staat: de gemaakte kosten zijn het gevolg van het (zoals hiervoor is uiteengezet: niet onrechtmatige) handelen van het bestuursorgaan c.q. de burgemeester, te weten het opstarten van de voorbereidingsprocedure.
7.6 De conclusie is dat [appellant] noch jegens de Gemeente, noch jegens de Staat aanspraak kan maken op vergoeding van de door hem in de voorbereidingsfase gemaakte kosten.
8. De kosten voortvloeiend uit de procedures in bezwaar, beroep en hoger beroep
In zijn arrest van 17 december 2004 (LJN AQ3810) heeft de Hoge Raad geoordeeld dat bij het bestaan van een op de wet gebaseerde forfaitaire regeling van de proceskosten in het algemeen geen grond bestaat om de in een procedure in het ongelijk gestelde partij op grond van onrechtmatige daad te veroordelen tot vergoeding van schade die de wederpartij als gevolg van het voeren van de procedure heeft geleden. [appellant] heeft in hoger beroep ook erkend dat de Gemeente niet gehouden kan worden de werkelijke kosten die hij in de bestuursrechtelijke procedure in bezwaar, beroep en hoger beroep heeft gemaakt, te voldoen. Voor de Staat ligt dit naar zijn mening anders: [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat de Staat hem een vergoeding ter zake van de door hem in het kader van de bestuursrechtelijke procedures gemaakte (werkelijke) kosten is verschuldigd.
Het hof zal [appellant] hierin niet volgen.
Zoals hiervoor is overwogen is voor de kosten in de bezwaarfase voorzien in een wettelijke regeling (art. 7:15 Awb). [appellant] heeft om vergoeding van die kosten verzocht, doch die vergoeding is hem geweigerd. Nu [appellant] tegen die beslissing in de bestuursrechtelijke procedure niet is opgekomen, heeft zij formele rechtskracht. Verder is aan [appellant] in de procedures bij de voorzieningenrechter (tot twee keer toe) en de Afdeling een vergoeding voor proceskosten toegekend. De regeling van de proceskosten is bedoeld een uitputtende regeling te zijn, hetgeen meebrengt dat deze kosten niet via de weg van de onrechtmatige daad alsnog bij de adviseur van het bestuursorgaan in rekening kunnen worden gebracht. Daarbij mag het niet uitmaken of die adviseur onder de Gemeente ressorteert, of onder een andere bestuurslaag.
Daarnaast is er onvoldoende causaal verband tussen het handelen van de adviseur en de kosten waarvoor een vergoeding wordt gevorderd. De kosten zijn, zoals hierboven reeds werd overwogen, het gevolg van het handelen van het bestuursorgaan.
9. De immateriële schade
9.1 Rest nog de van de Gemeente en de Staat gevorderde vergoeding van immateriële schade.
Ten aanzien van de Gemeente is de grondslag van deze vordering gelegen in de vernietiging van het besluit van 21 februari 2007 en de onder 7.1 gememoreerde jurisprudentie.
Voor de Staat herhaalt het hof dat de Staat niet vereenzelvigd kan worden met de Gemeente. Het feit dat het gemeentelijk besluit is vernietigd, impliceert niet dat het advies dat de Staat (Bureau BIBOB) aan de gemeente heeft gegeven als zodanig onrechtmatig was jegens [appellant]. Dat zou anders zijn als de Staat moedwillig onjuiste informatie over [appellant] verstrekt zou hebben, of anderszins laakbaar zou hebben gehandeld met betrekking tot het gegeven advies. [appellant] heeft op dit punt onvoldoende gesteld dat de conclusie kan dragen dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld. Reeds daarop strandt zijn vordering jegens de Staat.
Ten aanzien van de Gemeente geldt voorts het volgende.
Met betrekking tot de door [appellant] gestelde gezondheidsschade overweegt het hof dat het bestaan daarvan door hem niet genoegzaam (met stukken) is onderbouwd. Het hof wil wel aannemen dat de vergunningenkwestie [appellant] de nodige stress en zorgen heeft bezorgd, doch dat hij als gevolg daarvan met een posttraumatisch stress-syndroom (ptss) en met blijvende cardiale klachten heeft te kampen, zoals hij heeft gesteld, kan op basis van de door hem ingebrachte producties niet worden volgehouden.
Immers de diagnose ptss, hetwelk zoals [appellant] zelf ook aanvoert een psychiatrisch ziektebeeld is, kan niet door de enkele verklaring van een huisarts worden geschraagd, waarbij ook nog moet worden opgemerkt dat de door de huisarts in kwestie in zijn brief van 10 december 2010 gekozen bewoordingen ("Momenteel vertoond hij nog het beeld van een posttraumatische stresstoornis.") de mogelijkheid van een andere diagnose open laat. Nu voorts gesteld noch gebleken is dat [appellant] zich vanwege een dergelijk syndroom onder behandeling van een psychiater (of zelfs maar een psycholoog) heeft gesteld, acht het hof zijn stelling op dit punt onvoldoende onderbouwd.
9.2 Ten aanzien van de cardiale problematiek heeft [appellant] verschillende verklaringen van cardiologen in het geding gebracht. Uit deze stukken blijkt dat [appellant] ook in 2007 al (en al twaalf jaar lang) met hartklachten kampte. Het gegeven dat tussen 2007 en 2010 een verslechtering is opgetreden leidt - wat er van de juistheid daarvan verder ook zij (de verslechtering is in de stukken niet nauwkeurig omschreven) - nog niet tot de conclusie dat die achteruitgang in causaal verband staat tot de tussen partijen gevoerde juridische strijd. Het hof laat dan nog daar dat [appellant] deze conclusie baseert op in zeer gebrekkig Nederlands vertaalde rapporten van Servische artsen waaruit niet blijkt dat dezen het verloop van zijn toestand hebben kunnen volgen, bijvoorbeeld doordat zij hem in de tussenliggende jaren hebben behandeld of onderzocht.
9.3 Het hof is van oordeel dat er evenmin grond is om [appellant] een schadevergoeding vanwege aantasting van eer en goede naam toe te kennen. Het moge zo zijn dat [appellant] als gevolg van het openbaar gemaakte intrekkingsbesluit in verband werd gebracht met zware criminaliteit, doch dit levert op zichzelf nog geen grond voor schadevergoeding op. Door [appellant]' naam niet te noemen maar met de vermelding van de te sluiten panden te volstaan, heeft de burgemeester hier voldoende zorgvuldigheid betracht. Dat tijdens de persconferentie meer dan de indertijd voorhanden zijnde feiten zijn gemeld, is gesteld noch gebleken. Het gegeven dat in brede kring bekend was dat [appellant] de uitbater van de in [adres] gevestigde prostitutie-inrichtingen is, kan de burgemeester niet worden tegengeworpen. Het hof kent verder betekenis toe aan het gegeven dat [appellant], door de publiciteit te zoeken en een interview aan Nieuwe Revu te geven, zijn dispuut met de gemeente alsmede zijn strafrechtelijk verleden zelf onder de aandacht van een groot (zelfs: landelijk) publiek heeft gebracht.
9.4 Grief I van de Gemeente en grief 3 van de Staat slagen.
De proceskosten in eerste aanleg
10. Partijen hebben ieder voor zich gegriefd tegen de door de rechtbank uitgesproken proceskostencompensatie.
Met de vaststelling dat, zoals uit het voorgaande volgt, de Staat en de Gemeente in eerste aanleg ten onrechte tot enige betaling aan [appellant] werden veroordeeld, sneuvelt ook het oordeel dat partijen als over en weer in het ongelijk te stellen moeten worden beschouwd, op basis waarvan de rechtbank de proceskosten compenseerde. De hiertegen door de Staat en de Gemeente in incidenteel appel opgeworpen grieven treffen dan ook doel.
De slotsom
11. De slotsom is, dat het bestreden vonnis dient te worden vernietigd en dat de vorderingen van [appellant] alsnog dienen te worden afgewezen.
12. [appellant] wordt, als de in het ongelijk gestelde partij, in de aan de zijde van de Staat en de Gemeente gevallen proceskosten veroordeeld, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep (salaris zowel aan de zijde van de Staat als aan de zijde van de Gemeente in principaal hoger beroep 1 punt, tarief V en in incidenteel hoger beroep 0,5 punt, tarief V), ten aanzien van de Staat vermeerderd met de wettelijke rente over de proceskosten ingaande 14 dagen na betekening van dit arrest.
De beslissing
Het gerechtshof:
in principaal en in het incidenteel hoger beroep:
vernietigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank Groningen van 10 maart 2010;
en, opnieuw rechtdoende
wijst de vorderingen van [appellant] alsnog af;
veroordeelt [appellant] in de kosten van het geding in beide instanties aan de zijde van de Staat tot aan deze uitspraak gevallen begroot:
in eerste aanleg op € 3.755,- aan verschotten en € 2.842,- aan geliquideerd salaris voor de advocaat,
in hoger beroep op € 5.120,- aan verschotten en € 3.948,- aan geliquideerd salaris voor de advocaat,
te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten ingaande veertien dagen na betekening van dit arrest;
veroordeelt [appellant] in de kosten van het geding in beide instanties aan de zijde van de Gemeente tot aan deze uitspraak gevallen begroot:
in eerste aanleg op € 2.210,- aan verschotten en € 2.842,- aan geliquideerd salaris voor de advocaat,
in hoger beroep op € 5.120,- aan verschotten en € 3.948,- aan geliquideerd salaris voor de advocaat;
verklaart deze proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
wijst het meer of anders gevorderde af.
Aldus gewezen door mrs. J.H. Kuiper, voorzitter, B.J.H. Hofstee en A.M. Koene, en uitgesproken door de rolraadsheer ter openbare terechtzitting van dit hof van dinsdag 22 januari 2013 in bijzijn van de griffier.