Uitspraak
beschikking
___________________________________________________________________
GERECHTSHOF AMSTERDAM
ONDERNEMINGSKAMER
zaaknummer : 200.309.573/01
beschikking van de Ondernemingskamer van 7 juli 2022
inzake
DE ONDERNEMINGSRAAD VAN NS REIZIGERS B.V.,
gevestigd te Utrecht,
VERZOEKER,
advocaat:
mr. M. Nolet, kantoorhoudende te Amsterdam,
mr. M. Nolet, kantoorhoudende te Amsterdam,
t e g e n
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
NS Reizigers B.V.,
gevestigd te Utrecht,
VERWEERSTER,
advocaat:
mr. P.G. Vestering, kantoorhoudende te Amsterdam.
mr. P.G. Vestering, kantoorhoudende te Amsterdam.
1.Het verloop van het geding
1.1
In het vervolg zal verzoeker (ook) worden aangeduid met de ondernemingsraad en verweerster met NS Reizigers.
1.2
De ondernemingsraad heeft bij op 22 april 2022 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht te oordelen dat NS Reizigers bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 22 maart 2022 tot het laten vervallen van de bevoegdheid buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: boa) binnen de functie hoofdconducteur. De ondernemingsraad heeft de Ondernemingskamer verder verzocht om bij wijze van voorziening NS Reizigers te gebieden voornoemd besluit in te trekken en de gevolgen daarvan ongedaan te maken en NS Reizigers te verbieden verdere uitvoering aan het besluit te geven.
1.3
NS Reizigers heeft bij op 19 mei 2022 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek.
1.4
Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 9 juni 2022. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht aan de hand van aan de Ondernemingskamer en de wederpartij overgelegde aantekeningen en wat mr. Nolet betreft onder overlegging van op voorhand aan de Ondernemingskamer en de wederpartij gezonden nadere producties. Daarnaast heeft mr. Nolet met instemming van mr. Vestering nog één aanvullende productie overgelegd. Partijen en hun advocaten hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt.
2.De feiten
2.1
NS Reizigers is onderdeel van de NS Groep (hierna: NS). NS verwacht mede als gevolg van de COVID-19 pandemie in de periode tot en met 2024 een verminderde omzet van € 4,7 miljard en verliezen van in totaal € 1,9 miljard. NS heeft geen middelen om die verliezen op te vangen. Om die reden heeft NS een kostenbesparingsprogramma opgesteld dat moet leiden tot structurele besparingen van in totaal € 1,4 miljard in de periode tot en met 2024. Na een positief advies van de centrale ondernemingsraad van NS, heeft het bestuur van NS op 25 februari 2021 besloten tot een besparing door een nog nader uit te werken aanpassing van de bedrijfsvoering met een concernbrede personeelsreductie, met als doel een positief resultaat te bereiken in 2024/2025, waarbij de concrete maatregelen in de verschillende bedrijfsonderdelen ter advisering zullen worden voorgelegd aan de bevoegde ondernemingsraden.
2.2
Sinds de jaren negentig worden alle hoofdconducteurs van NS benoemd tot boa. De hoofdconducteurs moeten daarvoor een opleiding volgen en een certificaat behalen dat eens in de vijf jaar moet worden verlengd om de boa-bevoegdheid te behouden. Certificering is een voorwaarde om de functie van hoofdconducteur te kunnen vervullen. De hoedanigheid van boa en de bijbehorende bevoegdheden en verplichtingen wordt door de hoofdconducteurs verschillend gewaardeerd. Een deel van de hoofdconducteurs is van mening dat de boa-bevoegdheid een waardevolle bijdrage levert aan de werkzaamheden van de hoofdconducteurs en de veiligheid in en om de trein. Een ander deel van de hoofdconducteurs beschouwt de boa-bevoegdheid eerder als een last, waarbij met name de verplichte vijfjaarlijkse examinering in het kader van de (her)certificering bezwaarlijk wordt geacht.
2.3
FNV heeft in 2016 onderzoek gedaan onder 700 hoofdconducteurs, waaruit naar voren kwam dat 70% van de ondervraagden de boa-bevoegdheid overbodig vond en 60% meende dat het gebruikmaken van de boa-bevoegdheid kan leiden tot meer agressie op het spoor. Uit een onderzoek van Meet4Research uit 2017 onder 1.777 hoofdconducteurs blijkt dat 41 % van de hoofdconducteurs de boa-bevoegdheden liever kwijt is, dat 49% de boa-bevoegdheid wil behouden, terwijl 10% geen mening heeft.
2.4
Op 7 december 2021 heeft NS Reizigers de ondernemingsraad advies gevraagd over het voorgenomen besluit met betrekking tot het laten vervallen van de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofdconducteur. De adviesaanvraag houdt onder meer het volgende in:
Context
Voor NS staat de veiligheid van haar medewerkers en reizigers voorop. In 2000 startte NS met de inzet van de Veiligheid & Service medewerkers op treinen en stations. In de jaren daarna is het aantal Veiligheid & Service medewerkers fors gegroeid naar zo'n 700 medewerkers. Vervolgens zijn tal van initiatieven genomen om de sociale veiligheid verder te verbeteren. In 2011 startte NS cameratoezicht op stations. Nu is dit uitgebreid naar 80 stations. Sinds 2016 is stapsgewijs gestart met de sluiting van de toegangspoortjes op stations. Door de sluiting van deze toegangspoortjes reist op dit moment al ruim 90% van de reizigers bij het in- of uitchecken door een poortje. Hiermee wordt zwartrijden teruggedrongen en neemt overlast af. (…)
De hoofdconducteurs van NS (circa 2800 medewerkers) zijn sinds 1995 bevoegd als buitengewoon opsporingsambtenaar (boa)(…). Voor deze bevoegdheid is een intensieve opleiding nodig en vindt elke vijf jaar hercertificering plaats om de bevoegdheid te verlengen. Dit is voorwaardelijk voor het kunnen uitvoeren van de functie van hoofdconducteur. De hercertificering met bijbehorende consequenties bij niet slagen wordt als forse belasting ervaren. (…) Bovenstaande ontwikkelingen op het gebied van sociale veiligheid in combinatie met de forse belasting van de boa-opleiding en hercertificering, maken het mogelijk en wenselijk om de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofdconducteur te laten vervallen. (…)
Aanleiding en motieven
NS is als gevolg van de coronacrisis enorm geraakt. (…) Op 25 februari jl. is besloten tot een besparing (…). De concrete maatregelen in de verschillende bedrijfsonderdelen zullen worden voorgelegd aan de bevoegde ondernemingsraden, conform de wet op de ondernemingsraden (WOR). Een van deze concrete maatregelen die aan u wordt voorgelegd is het aanpassen van de bedrijfsvoering door het laten vervallen van de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofdconducteur. (…)
Met deze maatregel verandert niets aan het takenpakket en de verantwoordelijkheden; de rol van hoofdconducteur op de trein blijft onverminderd belangrijk. Het heeft dan ook geen gevolgen voor de arbeidsvoorwaarden van de hoofdconducteur. De komende jaren blijft de behoefte aan nieuwe hoofdconducteurs groot omdat veel medewerkers de komende jaren met (vervroegd) pensioen gaan. Het laten vervallen van de boa-bevoegdheid helpt ons bij de invulling van deze behoefte.
Voorgenomen besluit
De directie is voornemens om de boa-bevoegdheid te laten vervallen binnen de functie van hoofdconducteur en als gevolg daarvan 85 fte te reduceren (79 fte hoofdconducteurs en 6 fte indirecte functies) en de functie toegankelijker te maken. De besparing van 79 fte hoofdconducteurs kan worden gerealiseerd omdat de onttrekking voor de boa-opleiding en hercertificering vervalt. Met het voorgenomen besluit wordt€ 5, 7 miljoen per jaar bespaard.
Toelichting op het voorgenomen besluit
Bevoegdheid van toezichthouder en boa
Hoofdconducteurs en medewerkers Veiligheid & Service hebben momenteel de bevoegdheid van toezichthouder1 en de bevoegdheid van boa. Zij gebruiken beide bevoegdheden tijdens de uitvoering van hun werk. De uitkomst van het voorgenomen besluit betekent dat de boabevoegdheid van hoofdconducteurs komt te vervallen en dat hoofdconducteurs als toezichthouder hun werkzaamheden verrichten. De hoofdconducteur kan zijn taken blijven uitvoeren vanuit de bevoegdheid van toezichthouder waarbij de invulling van de taken met betrekking tot controle en handhaving wijzigt. Dit wordt in de volgende paragraaf toegelicht.
Taken en verantwoordelijkheden van de hoofdconducteur na vervallen boa-bevoegdheid
De hoofdconducteur behoudt zijn taken van het controleren van vervoerbewijzen, het vaststellen en afhandelen van het reizen zonder geldig vervoerbewijs en het aanspreken op het overtreden van huisregels of verstoren van de orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang. Dit is gelijk aan de werkzaamheden en bevoegdheden van de trainmanagers van NS International.
Controleren van vervoersbewijzen
Een hoofdconducteur gaat als toezichthouder een uitgestelde betaling uitschrijven in plaats van een uitstel van betaling. (…) Het uitschrijven van een uitgestelde betaling is een korter en eenvoudiger proces. Het staande houden ter vaststelling van de identiteit komt te vervallen als de boa-bevoegdheid wegvalt. Een niet-betaalde uitgestelde betaling kan niet leiden tot een strafrechtelijk traject, wel tot een civielrechtelijke procedure. (…)
Reizigers aanspreken op de huisregels en orde, rust, veiligheid
Ook een toezichthouder is bevoegd om reizigers aan te spreken op de huisregels en orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang. Een hoofdconducteur behoudt dus de verantwoordelijkheid om dat te blijven doen. De bevoegdheid om in dit kader een proces-verbaal op te maken (verbaliseren, in een zogenoemde combibon) vervalt voor de hoofdconducteur als hij geen boa meer is. (…) Het aantal uitgeschreven combibonnen door hoofdconducteurs is zeer gering. Dit is minder dan één combibon per hoofdconducteur per jaar (gemiddeld o,1 in 2019). (…) Het handelingsperspectief voor hoofdconducteurs blijft wel gelijk in het geval van lastige situaties op de trein met (dreigende) escalatie of agressie, namelijk het verzoeken tot assistentie van bijvoorbeeld V&S via de Meldkamer NS en het borgen van de eigen veiligheid. (…)
Vervallen boa hercertificering
Hoofdconducteurs moeten momenteel elke vijf jaar de boa-hercertificering doorlopen en slagen voor het boa-examen. Dit is voor velen een spannende en soms stressvolle opgave.
Het succesvol afronden van de hercertificering (en het blijven voldoen aan de strenge boaeisen met betrekking tot gedrag) is voorwaardelijk voor het mogen blijven uitvoeren van de functie van hoofdconducteur. Deze verplichting zal verdwijnen door het vervallen van de boa-bevoegdheid.
Veilige publieke taak
De hoofdconducteurs blijven onderdeel van het overheidsprogramma Veilige Publieke Taak, net als alle S&O-medewerkers die werkzaam zijn op het station of in de trein. Dit programma heeft als doel agressie tegen mensen met een publieke taak tegen te gaan, waarin onder meer hogere prioritering wordt gegeven aan opvolging, opsporing, vervolging en strafverzwaring. Strafverzwaring bij een veroordeling naar aanleiding van geweld tegen hoofdconducteurs als toezichthouder blijft zodoende van toepassing. De hoofdconducteur kan zonder boa-bevoegdheid geen proces-verbaal van bevindingen meer opmaken (…)
Samenwerking tussen hoofdconducteurs en medewerkers Veiligheid & Service (V&S)
De samenwerking tussen hoofdconducteurs en V&S-medewerkers verandert met dit voorgenomen besluit niet. V&S-teams blijven aanwezig op de back-up stations en flex-teams worden data-gestuurd ingezet. Op basis van het geringe aantal overlastmeldingen uit het verleden (waarbij een hoofdconducteur vanuit de boa-bevoegdheid heeft opgetreden en ervan uitgaande dat dit in het vervolg zonder de boa-bevoegdheid resulteert in een assistentieverzoek) is de verwachting dat het aantal assistentieverzoeken van hoofdconducteurs na het vervallen van de boa-bevoegdheid met 2 tot 4% zal toenemen. Deze toename kan met de huidige populatie V&S worden opgevangen. Uit het verleden blijkt ook dat er flexibiliteit in de capaciteit en prioritering aanwezig is in het V&S-proces om schommelingen in het aantal assistentieverzoeken op te vangen. Assistentieverzoeken gaan bijvoorbeeld altijd voor op een servicetaak of andere geplande taak met minder prioriteit die direct kan worden onderbroken en weer kan worden opgestart na de assistentieverlening.
Sociale veiligheid
De verwachting is dat het grootste deel van de reizigers niets tot weinig zal merken van het vervallen van boa-bevoegdheid bij hoofdconducteur. De hoofdconducteur blijft namelijk op de trein zijn taken van toezicht en controle uitvoeren. De zichtbaarheid en trefkans van een hoofdconducteur zal door de veranderde bevoegdheid niet worden beïnvloed en blijft dus belangrijk. Daarnaast zijn er medewerkers V&S die - wanneer nodig - handhavend kunnen optreden, en wordt assistentie van de politie ingeroepen door de Meldkamer NS als V&S zelf niet ter plaatse kan komen of wanneer de aanleiding van de melding buiten de bevoegdheid van de medewerker V&S ligt. In 2019 heeft de politie aan 99% van de assistentieverzoeken vanuit de Meldkamer NS gevolg kunnen geven. Op deze manier kan dus ook voor de hoofdconducteur zonder boa-bevoegdheid nagenoeg altijd passende opvolging gegeven worden aan lastige situaties.
Verder gaat door de sluiting van toegangspoortjes (BTS) op 80 stations al ruim 90% van de reizigers bij het in- of uitchecken door een poortje. Hiermee. wordt zwartrijden teruggedrongen en neemt overlast af. Er vindt ook steekproefsgewijs in- en uitgangscontrole plaats, en fysiek toezicht bij poortjes om het zgn. tailgaten tegen te gaan. Hierdoor verwacht NS vanuit de onvoorspelbaarheid van de extra controles dat het zwartrijden op de trein zal afnemen en dit bij controle van het vervoerbewijs door de hoofdconducteur op de trein minder aanleiding zal geven voor escalatie of overlast. We zien op dit moment al een verschuiving van het aantal UvB's van de trein naar het station. Dat is in lijn met de beweging dat we zoveel mogelijk incidenten op het station willen afhandelen, onder andere door ingangscontroles.
Om bovenstaande redenen is de verwachting dat de impact van het vervallen van de boabevoegdheid op de sociale veiligheidsbeleving van de hoofdconducteurs en medewerkers V&S eveneens beperkt zal zijn. (…)
Personele consequenties
Hoofdconducteur
Het voorgenomen besluit heeft tot gevolg dat minder opleidingscapaciteit nodig is voor hoofdconducteurs omdat de boa-opleiding vervalt. Dit leidt tot een daling in arbeidsplaatsen van 79 fte gedurende de implementatiefase en uiterlijk 9 maanden na (onherroepelijk) ondernemersbesluit. Deze daling is verspreid over alle standplaatsen en wordt volledig opgevangen door natuurlijk verloop. Het voorgenomen besluit heeft geen gevolgen voor de standplaats en voor de arbeidsvoorwaarden, waaronder de salarisgroep, van de hoofdconducteurs. De functie hoofdconducteur is beschreven in de regeling loopbaanbeleid in de cao. Een eventuele wijziging van deze regeling als gevolg van dit voorgenomen besluit is niet aan de orde. (…)
Financiële consequenties
Het voorgenomen besluit levert na implementatie een besparing op van € 5, 7 miljoen per jaar. Het grootste deel (ruim 80%) van de kostenbesparing wordt gerealiseerd door de reductie van 79 fte directe functies (hoofdconducteurs) en 6 fte indirecte functies (teammanager hoofdconducteurs, dienstindelers, secretarieel administratief medewerkers). De besparing van 79 fte hoofdconducteurs kan worden gerealiseerd omdat de onttrekking voor de boa-opleiding en hercertificering vervalt waardoor hoofdconducteurs hiervoor niet meer hoeven te worden vrijgemaakt van dienst (…)
Planning
De directie is voornemens de wijziging door te voeren in een periode van ongeveer negen maanden na (onherroepelijk) ondernemersbesluit. We kiezen hiermee voor een korte implementatieperiode en een eenduidig overgangsmoment. Dit betekent dat na dit moment alle hoofdconducteurs zonder boabevoegdheid werken (met uitzondering van een kleine groep hoofdconducteurs die dat al eerder doen, dit wordt verder toegelicht in de paragraaf implementatie). Deze keuze voorkomt onduidelijkheid in de samenwerking van hoofdconducteurs onderling door de verschillende bevoegdheden en bijbehorende handelingsperspectieven en bij reizigers. Daarnaast voorkomt complexiteit in de uitvoering voor een medewerker V&S bij het verlenen van assistentie aan een hoofdconducteur die wel of geen boa-bevoegdheid heeft. Zij moeten immers verschillend handelen bij boa's of toezichthouders.
Implementatie
De implementatie van dit voorgenomen besluit heeft een doorlooptijd van ongeveer negen maanden. (…)
Voor hoofdconducteurs die tijdens de implementatieperiode geen geldige akte (meer) hebben:
Voor een kleine groep hoofdconducteurs die gedurende bovengenoemde implementatieperiode niet over een geldige boa-akte beschikken geldt dat zij na (onherroepelijk) ondernemingsbesluit alvast worden ingezet zonder boa-bevoegdheid. Hiervoor krijgen zij een (her)instructie over het werken als toezichthouder (zonder boabevoegdheid) en het werken met aangepaste middelen (…).
2.5
De ondernemingsraad heeft naar aanleiding van de adviesaanvraag een enquête uitgezet onder 3.063 hoofdconducteurs. Daarvan hebben er 1.810 gereageerd. Uit de enquête blijkt dat 46% van de hoofdconducteurs vóór afschaffing van de boa-bevoegdheid is en 44% tegen. De OR schrijft in een analyse van de cijfers: “
We kunnen niet anders dan vaststellen dat het HC korps nog steeds hopeloos verdeeld is over dit vraagstuk”.
We kunnen niet anders dan vaststellen dat het HC korps nog steeds hopeloos verdeeld is over dit vraagstuk”.
2.6
Op 16 november 2021 heeft NS Reizigers schriftelijk antwoord gegeven op 48 door de ondernemingsraad gestelde vragen.
2.7
De ondernemingsraad heeft op 7 december 2021 zijn advies uitgebracht. Het advies houdt onder meer het volgende in:
De OR Reizigers ziet de BOAbevoegdheid van de hoofdconducteur als een waardevol instrument om de functie te kunnen vervullen. Of deze functie ook zonder dit instrument met een gelijkwaardige output en risico's te vervullen is, blijkt voor de OR niet uit uw onderbouwing c.q. argumentatie. De OR Reizigers zoekt dan ook naar een objectieve analyse waarmee inzicht wordt verkregen of de gewijzigde uitvoering van de functie hoofdconducteur werkbaar is zonder de BOAbevoegdheid. De OR Reizigers adviseert een onafhankelijk onderzoek naar de effecten van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor de hoofdconducteur.
De OR Reizigers maakt zich grote zorgen over de sociale veiligheid van de hoofdconducteurs en de reizigers door het vervallen van de BOA-bevoegdheid. Uw verwachting is dat deze wijziging geen impact heeft op de sociale veiligheid op de trein. Maar noch in de adviesaanvraag noch in de antwoorden op de vragen van de OR Reizigers onderbouwt u deze verwachting. (…) Op de vraag van de OR Reizigers of er onderzoek is gedaan naar de preventieve werking van de BOA-bevoegdheid geeft u antwoord dat er niet eerder een onderzoek naar die preventieve werking is geweest. De OR Reizigers vindt het vreemd dat u dan concludeert dat het effect niet groot zal zijn. De OR Reizigers adviseert u onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de effecten van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor de hoofdconducteur op de sociale veiligheid van NS-medewerkers en reizigers. Ook adviseert de OR Reizigers een onafhankelijk onderzoek naar de veiligheidsbeleving bij de hoofdconducteur en de reizigers m.b.t. tot het vervallen van de BOA-bevoegdheid.
In uw voorgenomen besluit maakt u de duidelijke keuze om de BOA-bevoegdheid in zijn geheel bij de hoofdconducteur te laten vervallen. Of een hybride vorm waarbij een gedeelte van de hoofdconducteurs hun BOA-bevoegdheid behoudt werkbaar is, heeft u onderzocht. U geeft aan dat een hybride vorm tot onduidelijkheid zou leiden en daardoor niet werkbaar zou zijn. De OR Reizigers vindt dit een zeer stellige conclusie. (…) De OR Reizigers adviseert u de mogelijkheid te bieden aan de hoofdconducteurs die hun BOA-bevoegdheid willen behouden om deze ook te behouden en samen met de OR te bekijken hoe de eventuele hobbels die de werkbaarheid in de weg zouden kunnen staan weggenomen kunnen worden.
U geeft aan dat de samenwerking tussen hoofdconducteur en medewerkers Veiligheid en Service niet gaat veranderen. (…) Uw verwachting is dat assistentieverzoeken 2% tot 4% zullen toenemen bij het vervallen van de BOA-bevoegdheid. Helaas heeft de OR Reizigers nergens (adviesaanvraag, beantwoording vragen) kunnen lezen waar deze verwachting op is gebaseerd. De OR Reizigers maakt zich zorgen dat Veiligheid en Service het aantal assistentieverzoeken niet altijd kan inwilligen. De OR Reizigers adviseert de formatie bij Veiligheid & Service op te hogen naar minimaal de te verwachten extra werkzaamheden en dit te toetsen aan de werkelijke cijfers die uit het onderzoek bij voorwaarde 3 naar voren komen. Daarnaast is het essentieel dat de hoofdconducteur kan vertrouwen op Veiligheid en Service op voorspelbare locaties om assistentie te krijgen. De OR Reizigers adviseert om het aantal back-up stations Veiligheid & Service uit te breiden. (…)
Het controleren van vervoersbewijzen en controle op de orde, rust, veiligheid en goede bedrijfsgang in de trein met een strafrechtelijke vervolging kan alleen gedaan worden door medewerkers met een BOA-bevoegdheid. Het is essentieel dat deze medewerker met BOA-bevoegdheid in de treinen aanwezig zijn. Op dit moment zijn de flexdiensten van Veiligheid en Service geen harde werklijnen. Dit betekent dat deze diensten, die voornamelijk ingevuld worden met controle op treinen, niet altijd gesteld hoeven te worden. De OR Reizigers adviseert u om flexdiensten bij Veiligheid & Service te betitelen als harde werklijnen. (…)
Gezien bovenstaande overwegingen adviseert de OR Reizigers u het voorgenomen besluit niet uit voeren alvorens er voldaan is aan de volgende voorwaarden:
(…)
3. Een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de effecten van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor de hoofdconducteur.
4. Een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de effecten op de sociale veiligheid van NS-medewerkers en reizigers van het vervallen van de BOA-bevoegdheid voor hoofdconducteur.
5. Een onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de veiligheidsbeleving bij de hoofdconducteur en de reizigers m.b.t. tot het vervallen van de BOA-bevoegdheid.
(…)
7. De mogelijkheid te bieden aan hoofdconducteurs die hun BOA-bevoegdheid willen behouden om deze ook te behouden en samen met de OR Reizigers te bekijken hoe de eventuele hobbels die de werkbaarheid in de weg kunnen staan weggenomen kunnen worden.
8. De formatie bij Veiligheid & Service op te hogen naar minimaal de te verwachten extra werkzaamheden en dit te toetsen met de werkelijke cijfers die uit het onderzoek bij voorwaarde 3. naar voren komen.
9. Het aantal back-up stations Veiligheid & Service uit te breiden.
10. De flexdiensten bij Veiligheid & Service te betitelen als harde werklijnen. (…)
2.8
NS reizigers heeft op 22 maart 2022 besloten tot het laten vervallen van de boa-bevoegdheid binnen de functie van hoofconducteur (hierna: het besluit). Het besluit houdt onder meer het volgende in:
3. (…) NS heeft zorgvuldig gekeken naar en ingeschat wat de effecten van het vervallen van boabevoegdheid zullen zijn en ziet daarom geen reden om onafhankelijk onderzoek te (laten) doen naar de effecten van het vervallen van de boa-bevoegdheid. Zoals ook in de adviesaanvraag aangegeven, blijven de werkzaamheden en de taken van de hoofdconducteur gelijk, hierin wijzigt niets. De hoofdconducteur kan zijn functie zonder de boa-bevoegdheid met gelijkwaardige output en risico's blijven vervullen. De controletaken kan de hoofdconducteur uitvoeren vanuit zijn rol als toezichthouder. In de werkwijze wijzigt, als gevolg van het vervallen van de boa-bevoegdheid, concreet dat de hoofdconducteur geen combibon kan uitschrijven of proces verbaal van bevindingen kan opmaken. Dit staat de uitvoering van de functie niet in de weg. Gezien deze uitgangspunten menen wij dat aanvullend onderzoek vooraf weinig zal kunnen toevoegen aan de informatie waarop wij ons besluit nu baseren. Iets anders is dat wij bij de implementatie van ons besluit en daarna, uiteraard goed zullen monitoren of zich (onverwachte) effecten voordoen die reden zijn voor bijsturing. Ook besteden we hier ruim aandacht aan in onderzoeken tijdens de implementatiefase, zodat we informatie op basis van de werkelijkheid c.q. praktijk benutten bij die implementatie (zie ook hierna). (…)
Wij nemen uw adviezen onder 4, 5 en 6 niet over. Zoals ook bij onze reactie op punt 3 aangegeven, heeft NS zorgvuldig gekeken naar wat de effecten van het vervallen van de boabevoegdheid naar verwachting zullen zijn. Een onafhankelijk, participatief onderzoek voorafgaand aan het uitvoeren van dit besluit, op basis van verwachtingen van de deelnemers aan dat onderzoek, heeft naar onze inschatting daarom onvoldoende toegevoegde waarde. Wel zien wij het belang van het doen van onderzoek onder collega's en reizigers gedurende en na de implementatieperiode naar de sociale veiligheid, mede in relatie tot het vervallen van de BOA-bevoegdheid. (…)
7 (…) Een hybride model, waarbij de hoofdconducteurs die dat willen hun boa-bevoegdheid kunnen behouden, zorgt voor onnodige complexiteit en risico's op fouten in het operationele en administratieve proces(...). Het is dan, bijv. voor medewerkers van V&S, onduidelijk welke hoofdconducteur welke bevoegdheden heeft, op treinen kunnen hoofdconducteurs werken met verschillende bevoegdheden (onduidelijk voor collega's onder elkaar en voor reizigers) en we behouden twee verschillende (administratieve) afhandelingsprocessen naast elkaar bij eenzelfde overtreding wat complexer en foutgevoeliger is. Ten slotte leidt een hybride model tot extra kosten en fors minder besparingen ten opzichte van het voorgenomen besluit. Wij zien ook geen voordeel van het behoud van de boa-bevoegdheid voor een deel van de hoofdconducteurs; de hoofdconducteur kan immers zijn werkzaamheden zonder boa-bevoegdheid uitoefenen.
8. (…) We hebben onderzocht dat het vervallen van de boabevoegdheid kan leiden tot een beperkt aantal extra assistentieverzoeken (150-300 per jaar). Op basis van historische meldingen van incidenten, waarbij de hoofdconducteur vanuit de boa-bevoegdheid heeft opgetreden, en ervan uitgaande dat dit zonder de boa-bevoegdheid zou kunnen resulteren in assistentieverzoek aan V&S en/of politie, komen we tot dit aantal extra assistentieverzoeken van 150-300 per jaar, dit is 2 tot 4 % van het totaal. Dit kan worden opgevangen binnen de huidige werkzaamheden van V&S. Mocht na implementatie blijken dat het aantal assistentieverzoeken significant afwijkt, dan nemen we passende maatregelen. Kortom, we zorgen ervoor dat voldoende V&S capaciteit beschikbaar is voor ondersteuning van de hoofdconducteurs waar nodig.
9. (…) Uit de bevindingen van de afgelopen jaren komt naar voren dat er geen aanleiding is om het aantal back-up stations uit te breiden, omdat deze back-up stations voldoende zijn voor het aantal assistentieverzoeken. Zoals ook bij vraag 8 benoemt, kan het vervallen van de boa-bevoegdheid bij hoofdconducteurs leiden tot een beperkt aantal extra assistentieverzoeken, dat opgevangen wordt binnen de huidige werkzaamheden en bezetting van V&S.
10. (…) Zoals ook bij vraag 8 benoemd, leidt het vervallen van de boa-bevoegdheid bij hoofdconducteurs tot een beperkt aantal extra assistentieverzoeken, dat opgevangen wordt binnen de huidige V&S werkzaamheden.
2.9
Bij brief van 14 april 2022 heeft NS Reizigers de advocaat van de ondernemingsraad laten weten hangende de procedure bij de Ondernemingskamer vooralsnog geen uitvoering te zullen geven aan het besluit.
3.De gronden van de beslissing
3.1
De ondernemingsraad heeft aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat NS Reizigers bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Hij heeft daartoe de volgende gronden aangevoerd:
NS Reizigers heeft ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de preventieve werking van de boa-bevoegdheid van de hoofdconducteurs en de effecten van afschaffing op de veiligheid en veiligheidsbeleving van NS-medewerkers en reizigers. Het afschaffen van de boa-bevoegdheid zonder dat in kaart is gebracht wat de gevolgen daarvan zullen zijn is onverantwoord;
NS Reizigers heeft ten onrechte geen maatregelen getroffen om de effecten van het afschaffen van de boa-bevoegdheid op te vangen, waaronder het verhogen van het aantal medewerkers van Veiligheid & Service (hierna V&S), het verbeteren van hun bereikbaarheid, het uitbreiden van het aantal back-up stations en het betitelen van de flexibele diensten van V&S, die voornamelijk worden ingevuld met controle in de trein, als “harde werklijnen”, in de zin dat die diensten bij uitval van personeel niet komen te vervallen maar door anderen worden opgevangen. NS Reizigers heeft in plaats daarvan besloten pas maatregelen te treffen als blijkt dat na afschaffing het aantal meldingen toeneemt. Dat is te laat.
NS Reizigers heeft niet voldoende gemotiveerd waarom zij geen hybride systeem wil invoeren waarbij de hoofdconducteurs die dat willen de boa-bevoegdheid kunnen behouden.
3.2
NS Reizigers heeft zich verweerd. De Ondernemingskamer zal dit verweer voor zover nodig hierna beoordelen.
3.3
De Ondernemingskamer stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat het adviestraject naar behoren is verlopen. De bezwaren van de ondernemingsraad zien op de inhoud van het besluit. Op grond van art. 26 lid 4 WOR kan de ondernemingsraad uitsluitend beroep tegen het besluit instellen op de grond dat de ondernemer bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit had kunnen komen. Dit betreft een door de Ondernemingskamer te verrichten marginale toetsing van de besluitvorming, waarbij slechts ter beoordeling staat of NS Reizigers bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot haar besluit heeft kunnen komen en aan NS Reizigers de vrijheid moet worden gelaten om als ondernemer haar eigen beleid te bepalen (vgl. Hoge Raad 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:725).
3.4
Ten aanzien van de door de ondernemingsraad onder 1. genoemde grond heeft NS Reizigers gemotiveerd uiteengezet waarom zij meent dat een voorafgaand onderzoek naar de gevolgen van de afschaffing van de boa-bevoegdheid niet nodig is. NS Reizigers voert aan dat de effecten van afschaffing voor de veiligheid en veiligheidsbeleving van NS-medewerkers en reizigers gering zullen zijn. De werkzaamheden en bevoegdheden van de hoofdconducteur blijven na afschaffing van de boa-bevoegdheid grotendeels dezelfde. Het enige verschil is dat de hoofdconducteur zonder de boa-bevoegdheid niet langer bevoegd is de Basisregistratie Personen te raadplegen ter controle van de door de reiziger opgegeven adresgegevens en dat de hoofdconducteur niet meer zelf een proces-verbaal kan opstellen in de vorm van een zogenaamde combibon (betreffende andere strafbare feiten dan het niet hebben van een geldig vervoersbewijs). De hoofdconducteur zal daarvoor de assistentie van medewerkers van V&S moeten inroepen, zoals dat ook nu al gebeurt bij dreigende escalatie en agressie in de trein. Het aantal deugdelijk uitgeschreven combibonnen bedraagt minder dan 1 per hoofdconducteur per jaar. Op basis van het totale aantal meldingen door hoofdconducteurs en de geregistreerde aanleiding daarvoor, heeft NS Reizigers onderzocht hoeveel van deze meldingen bij afschaffing van de boa-bevoegdheid tot een assistentieverzoek bij V&S zouden leiden omdat de hoofdconducteur de kwestie niet meer zelf zou kunnen afhandelen. De inschatting van NS Reizigers is dat het gaat om 2 tot 4% van het aantal meldingen, dat wil zeggen 150-300 extra assistentieverzoeken per jaar. Deze toename kan volgens NS Reizigers gelet op het totaal aantal assistentieverzoeken per jaar – in 2021 waren dat er 37.410 – door V&S binnen de huidige capaciteit zonder meer worden opgevangen. Bovendien krijgen assistentieverzoeken van (hoofd)conducteurs van V&S altijd de hoogste prioriteit en worden deze steeds als eerste opgevolgd. NS Reizigers heeft daarnaast gekeken naar de ervaringen van de treinmanagers die worden ingezet op de internationale treinen en die geen boa-bevoegdheid hebben. Het aantal assistentieverzoeken aan V&S door treinmanagers is niet significant hoger.
3.5
De Ondernemingskamer is van oordeel dat uit het voorgaande volgt dat NS Reizigers op basis van de beschikbare informatie een beredeneerde en voldoende onderbouwde inschatting heeft gemaakt van de gevolgen van de afschaffing van de boa-bevoegdheid van de hoofdconducteurs en de te verwachten effecten van de afschaffing op de veiligheid van NS-medewerkers en reizigers. Zelfs als het aantal gevallen waarin daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de boa-bevoegdheid hoger ligt dan NS Reizigers inschat is aannemelijk dat het om een beperkt aantal gevallen gaat. Weliswaar kan, zoals de ondernemingsraad heeft betoogd, niet worden uitgesloten dat van de boa-bevoegdheid van de hoofdconducteurs ook een zekere preventieve werking uitgaat, maar het bestaan en de werking daarvan – en daarmee ook de gevolgen van het wegvallen van die preventieve werking – zijn op voorhand zeer lastig in te schatten. Hoewel de situatie van de treinmanagers niet één op één vergelijkbaar is met die van de hoofdconducteurs volgt uit de vaststaande ervaringen met de treinmanagers in elk geval niet dat het ontbreken van de boa-bevoegdheid leidt tot een aanzienlijke toename van het aantal assistentieverzoeken bij V&S. Aldus heeft NS Reizigers redelijkerwijs kunnen aannemen dat een aanvullend onderzoek weinig zou toevoegen aan de informatie waarop zij haar besluit baseerde. Onder die omstandigheden heeft NS Reizigers, mede gelet op de toezegging dat zij tijdens de implementatieperiode en na afschaffing van de boa-bevoegdheid zal blijven monitoren of zich (onverwachte) effecten voordoen die reden zijn voor bijsturing, in redelijkheid kunnen besluiten om geen aanvullend onderzoek te (laten) doen naar de preventieve werking van de boa-bevoegdheden van de hoofdconducteurs en de effecten van afschaffing ervan op de veiligheid en veiligheidsbeleving van NS-medewerkers en reizigers.
3.6
Ten aanzien van de tweede grond heeft NS Reizigers erop gewezen dat in de afgelopen jaren de capaciteit van de afdeling V&S aanzienlijk is uitgebreid. Daarnaast is met de plaatsing van gesloten toegangspoortjes en de aanwezigheid van camerabewaking op de stations het veiligheidswerk grotendeels verschoven van de trein naar de stations en daarmee van de hoofdconducteurs naar de afdeling V&S. Anders dan de ondernemingsraad ter zitting heeft aangevoerd is dit niet een nieuw argument van NS Reizigers, maar werd het ook genoemd bij de beantwoording van de door de ondernemingsraad gestelde vragen op 16 november 2022 (zie 2.6). NS Reizigers wijst er verder op dat het afschaffen van de boa-bevoegdheid geen grote wijzigingen brengt in de taken en de bevoegdheden van de hoofdconducteurs en dat dit daarom slechts beperkte gevolgen zal hebben voor de veiligheid van de NS-medewerkers en de reizigers op het spoor. De verwachte toename van het aantal assistentieverzoeken bij afschaffing van de boa-bevoegdheid van de hoofdconducteurs kan binnen de bestaande capaciteit van V&S ruimschoots worden opgevangen, ook indien die toename onverhoopt veel hoger zou zijn dan verwacht, waarbij NS Reizigers nogmaals benadrukt dat assistentieverzoeken van (hoofd)conducteurs van V&S altijd de hoogste prioriteit krijgen en als eerste worden opgevolgd. NS Reizigers verwacht daarom dat de eventuele effecten van het afschaffen van de boa-bevoegdheid met toepassing van de huidige ter beschikking staande middelen kunnen worden opgevangen, en dat de door de ondernemingsraad voorgestelde maatregelen, waaronder de uitbreiding van het aantal back-up stations en het betitelen van flexibele diensten van V&S medewerkers als “harde werklijnen”, daarvoor niet nodig zullen zijn.
3.7
De Ondernemingskamer is van oordeel dat ook hier geldt dat NS Reizigers een voldoende onderbouwde beredeneerde inschatting heeft gemaakt van de gevolgen van de afschaffing van de boa-bevoegdheid van de hoofdconducteurs en dat zij op basis daarvan redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de beschikbare capaciteit van de afdeling V&S en de bestaande veiligheidsmaatregelen voldoende zijn om de effecten van het afschaffen van de boa-bevoegdheid op te vangen. Mede gelet op de toezegging van NS Reizigers dat zij zo nodig ervoor zal zorgen dat er voldoende V&S capaciteit beschikbaar is voor de ondersteuning van de hoofdconducteurs, heeft NS Reizigers daarom in redelijkheid kunnen besluiten vooraf geen extra maatregelen te treffen om de eventuele effecten van het afschaffen van de boa-bevoegdheid op te vangen.
3.8
Ten aanzien van de derde grond heeft NS Reizigers toegelicht dat zij niet bereid is om een hybride systeem in te voeren, omdat dit zorgt voor onnodige complexiteit en risico's op fouten in het operationele en administratieve proces en dat een hybride model leidt tot extra kosten en fors minder besparingen ten opzichte van het voorgenomen besluit. Anders dan de ondernemingsraad is de Ondernemingskamer van oordeel dat NS Reizigers daarmee voldoende heeft gemotiveerd waarom zij niet heeft gekozen voor een systeem waarbij de hoofdconducteurs die dat willen de boa-bevoegdheid kunnen behouden. Dat een dergelijke situatie zich tijdens de implementatieperiode van het besluit wel zal voordoen maakt dat niet anders. NS Reizigers heeft er terecht op gewezen dat dit slechts een tijdelijke situatie zal zijn en dat het maar een beperkt aantal hoofdconducteurs betreft.
3.9
De Ondernemingskamer is in het licht van het voorgaande van oordeel dat NS Reizigers, mede gelet op de door alle betrokkenen erkende noodzaak tot kostenbesparing, die nog is toegenomen omdat NS door de COVID-19 pandemie financieel hard geraakt is, en de ook onder de hoofdconducteurs bestaande verdeeldheid over het nut en de noodzaak van de boa-bevoegdheid, bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 22 maart 2022 tot het laten vervallen van de boa-bevoegdheid binnen de functie hoofdconducteur. De verzoeken van de ondernemingsraad worden daarom afgewezen.
4.De beslissing
De Ondernemingskamer:
wijst de verzoeken af.
Deze beschikking is gegeven door mr. A.W.H. Vink, voorzitter, mr. P.F.G.T. Hofmeijer-Rutten en mr. A.J. Wolfs, raadsheren, en drs. C. Smits-Nusteling RC en drs. G. van Vollenhoven-Eikelenboom AAG, raden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. Prins griffier, en in het openbaar uitgesproken door mr. A.W.H. Vink op 7 juli 2022.