ECLI:NL:GHAMS:2019:3967

Uitspraak

GERECHTSHOF AMSTERDAM

afdeling civiel recht en belastingrecht, team I

zaaknummer: 200.253.188/01 KG

zaaknummer/rolnummer rechtbank Amsterdam: C/13/655200 / KG ZA 18-1059

arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 5 november 2019

inzake

STICHTING MUSEUMKAART,

gevestigd te Amsterdam,

appellante,

advocaat: mr. E.J. Hengeveld te Amsterdam,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN,

zetelend te Den Haag,

geïntimeerde,

advocaat: mr. C.M. Bergman te Den Haag.

Partijen worden hierna de Stichting en de Staat (ook: de Belastingdienst) genoemd.

1.Het verloop van het geding in hoger beroep

De Stichting is bij dagvaarding van 10 december 2018 in hoger beroep gekomen van een vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam van 15 november 2018, in deze zaak onder bovengenoemd zaaknummer/rolnummer in kort geding gewezen tussen de Staat als eiseres en de Stichting als gedaagde.

Partijen hebben daarna de volgende stukken ingediend:

- memorie van grieven, met producties;

- memorie van antwoord, met producties.

Partijen hebben de zaak ter zitting van 24 september 2019 doen bepleiten door de voornoemde advocaten aan de hand van pleitnotities die zij daarbij in het geding hebben gebracht. Partijen en advocaten hebben vragen beantwoord en inlichtingen verstrekt.

Ten slotte is arrest gevraagd.

De Stichting heeft geconcludeerd dat het hof het vonnis waarvan beroep zal vernietigen en de vorderingen van de Staat zal afwijzen, met beslissing over de proceskosten.

De Staat heeft geconcludeerd dat het hof het vonnis waarvan beroep zal bekrachtigen, met beslissing over de proceskosten, inclusief wettelijke rente.

2.De feiten

De voorzieningenrechter heeft in het vonnis waarvan beroep onder 2.1 tot en met 2.9 de feiten opgesomd die zij tot uitgangspunt heeft genomen. Omdat de juistheid van die opsomming niet in geschil is, zal ook het hof van die feiten uitgaan.

3.De beoordeling

3.1.

Het gaat in deze zaak om het volgende.

( i) De Stichting houdt zich, kort gezegd, bezig met het exploiteren van de museumkaart. Door aanschaf van deze kaart krijgt de houder een jaar lang toegang tot ruim 400 musea in Nederland. Aan de kaart is een account gekoppeld, waarop persoonsgegevens over de houder worden geregistreerd en waarop bezoekgegevens worden bijgehouden. Uit hoofde van haar bedrijfsactiviteiten beschikt de Stichting aldus over gegevens van de kaarthouder, in die zin dat de Stichting inzicht heeft of kan hebben in het tijdstip en de locatie waarop de museumkaart is gebruikt.

(ii) De Belastingdienst (de inspecteur) heeft zich bij brief van 15 maart 2017 tot de stichting gewend met het verzoek informatie te verstrekken over een kaarthouder in het kader van een derdenonderzoek. In de brief staat, voor zover van belang:

“Graag zou ik van u willen vernemen op welke datum en op welke locatie(s) de museumjaarkaart, over de periode 2014 tot heden, is gebruikt.”

(iii) De Belastingdienst heeft deze gegevens gevraagd in het kader van een woonplaatsonderzoek op grond van artikel 4 Algemene Wet inzake Rijksbelastingen (AWR). Een woonplaatsonderzoek wordt ingesteld om te kunnen bepalen wat de feitelijke woon- of vestigingsplaats van een natuurlijk persoon is (geweest) om zodoende vast te kunnen stellen of iemand belastingplichtig is.

(iv) Bij brief van 28 maart 2017 van de advocaat van de Stichting heeft zij de Staat te kennen gegeven niet bereid te zijn de gevraagde gegevens te verstrekken.

( v) Vervolgens heeft uitvoerig correspondentie tussen de Staat en de Stichting plaatsgehad. Hierin heeft de Staat vastgehouden aan haar standpunt dat de Stichting was gehouden de gevraagde gegevens te verstrekken. De Stichting heeft vastgehouden aan haar standpunt. Beide partijen hebben in deze periode hun standpunten over en weer uitgebreid toegelicht, maar dit heeft niet tot overeenstemming geleid.

(vi) Tussen partijen heeft op 10 april 2018 een gesprek plaatsgevonden. De Stichting heeft daarin aangegeven de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) om een zienswijze te willen vragen. De Staat heeft zich bereid verklaard, alvorens een gerechtelijke procedure te starten, de zienswijze van de AP af te wachten.

(vii) De Stichting heeft op 3 mei 2018 aan de AP verzocht om een zienswijze over de gevraagde verstrekking van gegevens door de Stichting aan de Staat. Bij brief van 22 juni 2018 heeft de AP de Stichting bericht dat dit verzoek niet in behandeling zal worden genomen.

(viii) Aanvankelijk heeft de Stichting de gevraagde gegevens niet verstrekt. Op 27 november 2018 heeft de Stichting gevolg gegeven aan de uitgesproken veroordeling in het vonnis waarvan beroep.

(ix) Gelet op de geheimhoudingsverplichting die op grond van artikel 67 AWR op de Staat rust, heeft hij de naam van de kaarthouder in kwestie niet in de processtukken vermeld.

3.2.

De Staat heeft in eerste aanleg bij wijze van voorlopige voorziening gevorderd, kort gezegd, de Stichting – op straffe van verbeurte van een dwangsom – te bevelen volledig en onvoorwaardelijk mee te werken aan het verstrekken van de door de Belastingdienst gevraagde gegevens en inlichtingen, alsmede de Stichting te veroordelen in de proceskosten (met wettelijke rente). Hij heeft daartoe gesteld, kort gezegd, dat de Stichting administratieplichtige is in de zin van artikel 53 juncto 52 AWR. Dat brengt mee dat de daar genoemde wettelijke informatieverplichtingen ten behoeve van de belastingheffing van derden op de Stichting rusten. Artikel 47 AWR biedt de inspecteur een zeer ruime bevoegdheid om informatie – ook ten aanzien van derden – op te vragen. De enige inhoudelijke beperking waarmee op grond van artikel 47 lid 1 sub a AWR rekening moet worden gehouden is dat de verlangde gegevens en inlichtingen voor de belastingheffing van belang kunnen zijn. De bevoegdheid ex artikel 53 juncto 47 AWR mag ook worden gebruikt om gegevens dubbel te controleren. De vordering valt binnen de grenzen van de toepasselijk wet- en regelgeving op het gebied van privacy, aldus (nog steeds) de Staat. De Stichting heeft tegen deze vordering verweer gevoerd.

3.3.

De voorzieningenrechter heeft bij het vonnis waarvan beroep, kort gezegd, de Stichting – op straffe van verbeurte van een dwangsom – veroordeeld om binnen veertien dagen na 15 november 2018 volledig en onvoorwaardelijk mee te werken aan het verstrekken van de door de Belastingdienst gevraagde gegevens en inlichtingen (zoals nader omschreven in de dagvaarding), de Stichting veroordeeld in de proceskosten en het meer of anders gevorderde afgewezen. Tegen deze beslissing alsmede de gronden waarop die beslissing berust komt de Stichting in hoger beroep met een tweetal grieven op.

3.4.

Kernvraag in het onderhavige geschil tussen partijen is of de Stichting verplicht is tot volledige en onvoorwaardelijke verstrekking van de door de Belastingdienst gevraagde (specifieke) gegevens en inlichtingen omtrent een (concreet genoemde) houder van de museumkaart in het kader van een woonplaatsonderzoek. Met betrekking tot de vraag of dit het geval is, dient het hof zich als in kort geding beslissende rechter te richten naar de waarschijnlijke uitkomst van de bodemprocedure.

3.5.

De kern van de eerste grief is dat het verzoek van de Belastingdienst in strijd is met het geldende beleid. Volgens de Stichting worden, kort gezegd, de tamelijk ruim geformuleerde onderzoeksbevoegdheden van de Belastingdienst in met name artikel 53 j▫ artikel 47 AWR zodanig beperkt door het krachtens de Resolutie van de Staatssecretaris van Financiën van 22 maart 1989, nr. AFZ 89/1005 (verder: Resolutie 89/1005) in dat kader te voeren beleid dat van de Stichting verstrekking van de bezoekgegevens van zowel museumkaarthouders in het algemeen als van de onderhavige museumkaarthouder niet mag worden verlangd. Het betoog van de Stichting keert zich daarbij met name tegen de rechtsoverweging (4.6) van de voorzieningenrechter dat de Stichting tegenover de gemotiveerde betwisting daarvan door de Staat onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de Resolutie van de Staatssecretaris van Financiën van [bedoeld is:] 8 september 1988, nr. AFZ 88/1223 (verder: Resolutie 88/1223), ondanks intrekking ervan (zie Staatscourant 8 juli 2010, nr.10529), nog geldend beleid is. Volgens de Stichting is het beleid zoals verwoord in Resolutie 88/1223, die inderdaad in 2010 is ingetrokken, opnieuw (letterlijk) verwoord in Resolutie 89/1005, die – anders dan de Staat wil doen geloven – niet is ingetrokken en evenmin als ingetrokken kan worden beschouwd. Het hof overweegt hieromtrent als volgt.

3.6.

Uitgangspunt is dat de Inspecteur een in beginsel zeer ruime bevoegdheid heeft om bij belastingplichtigen informatie op te vragen. Ingevolge artikel 47 lid 1 aanhef en onder a AWR is ieder gehouden desgevraagd aan de inspecteur de gegevens en inlichtingen te verstrekken die voor de belastingheffing te zijnen aanzien van belang kunnen zijn, terwijl volgens artikel 47 lid 1 aanhef en onder b AWR de verplichting bestaat om gegevensdragers of de inhoud daarvan beschikbaar te stellen waarvan de raadpleging van belang kan zijn voor de vaststelling van de feiten die invloed kunnen uitoefenen op de belastingheffing te zijnen aanzien. De Inspecteur is bovendien krachtens artikel 53 lid 1 aanhef en sub a AWR bevoegd om, zoals hier aan de orde is, een zogenoemd derdenonderzoek te doen, dat wil zeggen onder meer de hiervoor genoemde informatie in het kader van de belastingheffing bij anderen dan de belastingplichtige zelf op te vragen. Daarbij tekent het hof aan dat partijen het erover eens zijn dat de Stichting in beginsel als administratieplichtige in de zin van artikel 53 lid 1 AWR moet worden beschouwd. Voorts onderschrijft het hof de rechtsoverwegingen 4.3 en 4.4 uit het vonnis waarvan beroep en maakt het die tot de zijne. Uit een en ander moet worden geconcludeerd dat de Belastingdienst in beginsel bevoegd is gegevens en inlichtingen bij de Stichting op te vragen. De vraag is echter of die bevoegdheid in het onderhavige geval mag worden uitgeoefend.

3.7.

Het hof constateert allereerst dat noch in de wettekst van de relevante bepalingen uit de AWR, noch in de toelichting op die bepalingen of de wetsgeschiedenis een beperking, die in het onderhavige geval aan uitoefening van die bevoegdheid in de weg zou kunnen staan, is te vinden. Voorts stelt het hof zich de vraag of een beperking is te vinden in (de onder 3.5 genoemde) Resolutie 88/1223 en Resolutie 89/1005. De tekst in beide resoluties luidt, voor zover relevant, als volgt:

“Met betrekking tot de uitbreiding van de informatieverplichting tot niet belastingplichtige lichamen zoals verenigingen en stichtingen is de achterliggende gedachte van de regeling het tegengaan van het gebruik van de verenigings- of stichtingsvorm uit louter anti-fiscale motieven. Er dient voor gewaakt te worden de activiteiten van verenigingen en stichtingen met erkende maatschappelijke doelen in gevaar te brengen door het vragen naar leden en donateurs. Met het oog op het hiervoorstaande zullen de gevraagde gegevens voornamelijk betrekking dienen te hebben op de “uitgavenkant” van verenigingen en stichtingen.”

Over de vraag of de betreffende resolutie thans nog geldt, en met name of (ook) Resolutie 89/1005 is ingetrokken of als ingetrokken moet worden beschouwd, verschillen partijen, zoals hiervoor (onder 3.5) overwogen, van mening. Deze vraag behoeft echter niet te worden beantwoord. Ook als ervan wordt uitgegaan dat Resolutie 89/1005 nog steeds geldt en de Stichting zich op het daarin door de staatssecretaris geformuleerde beleid mag beroepen, mag de Belastingdienst in het onderhavige geval – zoals de Staat heeft verdedigd (memorie van antwoord onder 5.1.9) en als vraag van het hof ter zitting uitvoerig aan de orde is gesteld – de (specifieke) gegevens en inlichtingen omtrent de (concreet genoemde) houder van de museumkaart opvragen. Daartoe is het volgende redengevend.

3.8.

Allereerst moet worden opgemerkt dat de staatssecretaris in Resolutie 89/1005 schrijft dat de gevraagde gegevens
voornamelijkbetrekking dienen te hebben op de ‘uitgavenkant’ van verenigingen en stichtingen. Die formulering impliceert dat niet is uitgesloten, en dus op grond van het beleid wel ruimte bestaat, om ook naar andere gegevens te vragen dan (enkel) gegevens die betrekking hebben op de uitgavenkant, zoals bijvoorbeeld gegevens van leden en donateurs. Vervolgens moet uit de inhoud van deze resolutie worden afgeleid dat wanneer naar leden en donateurs wordt gevraagd, de staatssecretaris de mening lijkt te zijn toegedaan dat de activiteiten van verenigingen en stichtingen met erkend maatschappelijke doelen in gevaar kunnen worden gebracht, waarvoor moet worden gewaakt. Dit betekent dat de bevoegdheid van de Inspecteur om te vragen naar leden en donateurs wordt beperkt indien die vragen de activiteiten van de vereniging of stichting in gevaar brengen. De Stichting heeft niet duidelijk gemaakt waarin dat gevaar in dit geval nu precies schuilt. Zij heeft volstaan met de enkele verwijzing naar hetgeen in de resoluties wordt opgemerkt. Een dergelijk effect mag echter niet worden verwacht in het onderhavige geval, waarin naar aanleiding van een woonplaatsonderzoek in een concreet geval om specifieke informatie wordt gevraagd met betrekking tot één belastingplichtige. De conclusie is dat in de aangehaalde resoluties geen beperking kan worden gelezen voor de Inspecteur om de bedoelde gegevens in het kader van een woonplaatsonderzoek als het onderhavige op te vragen.

3.9.

Het voorgaande brengt mee dat
grief Ifaalt.

3.10.

De kern van de tweede grief is (zie memorie van grieven onder 56) dat de voorzieningenrechter onvoldoende oog heeft gehad voor de thans geldende normen voor bevoegdheidsuitoefening krachtens artikel 53 AWR zoals verwoord in de jurisprudentie van de Hoge Raad en het Europese Hof: een voldoende precieze wettelijke grondslag ontbreekt, zodat de bevoegdheidsuitoefening in het onderhavige geval in strijd is met artikel 8 EVRM. Bij de beoordeling van deze grief stelt het hof voorop dat reeds uit het voorgaande volgt dat in het onderhavige geval een voldoende precieze wettelijke grondslag in beginsel aanwezig is: het verzoek van de Inspecteur vindt zijn grondslag in artikel 53 j▫ artikel 47 AWR. De Staat (de Belastingdienst) heeft bovendien voldoende aannemelijk gemaakt dat de gevraagde gegevens een rol kunnen spelen bij een correcte belastingheffing en het gaat om een concreet geval waarin om specifieke en beperkte informatie wordt gevraagd met betrekking tot één belastingplichtige. Voorts overweegt het hof in dit verband als volgt.

3.11.

De Stichting heeft in dit verband een beroep gedaan op met name de inhoud van de zogenoemde ANPR-arresten van de Hoge Raad (zie HR 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:286, 287 en 288). Volgens het hof is die jurisprudentie niet van toepassing op het onderhavige geval. Het hof onderschrijft de daarop betrekking hebbende rechtsoverweging (4.10) uit het vonnis waarvan beroep ten volle en maakt die tot de zijne. De rechtbank heeft hierin overwogen, kort gezegd, dat het in die arresten niet ging, zoals in het onderhavige geval, om het opvragen van concrete gegevens van een specifieke belastingplichtige, maar om het systematisch verzamelen, bewerken en bewaren van gegevens van diverse voertuigen (van tal van belastingplichtigen) op diverse plaatsen in Nederland aan de hand van gegevens, ontleend aan met camera’s gemaakte foto’s van auto’s op de openbare weg, in het kader van loonheffing voor privégebruik van auto’s. Het oordeel van de Hoge Raad dat voor deze systematische inbreuk op het privéleven van een groot aantal personen een onvoldoende specifieke wettelijke basis bestond, kan volgens de rechtbank in de genoemde overweging niet worden toegepast op het onderhavige geval, waarin het gaat om specifieke informatie van één individuele betrokkene, waarvoor artikel 53 jº 47 AWR voldoende wettelijke basis bieden.

3.12.

Voor zover de Stichting zich in dit verband voorts beroept op schending van algemene rechtsbeginselen en van algemene beginselen van behoorlijk bestuur overweegt het hof als volgt. Wat de vermeende schending van algemene rechtsbeginselen betreft stelt het hof, evenals de voorzieningenrechter, voorop dat op zichzelf niet in geschil is dat verstrekking van de gegevens een aantasting vormt van de privacy van de betrokkene, maar dat het verzamelen van informatie op basis van de AWR ten behoeve van een correcte uitvoering van de belastingheffing – mits is voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit – valt onder de in artikel 8 lid 2 EVRM bepaalde uitzondering waarin een dergelijke aantasting gerechtvaardigd is. Aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit wordt bovendien voldaan: de Belastingdienst heeft slechts beperkte gegevens bij de Stichting opgevraagd, terwijl de Stichting niet heeft gegriefd tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat niet aannemelijk is geworden dat de Belastingdienst niet op prudente wijze met de gegevens van de betrokkene omgaat of dat zij de gegevens op een andere, voor de betrokkene minder ingrijpende wijze zou kunnen verkrijgen. Ten aanzien van het beroep dat de Stichting in dit verband heeft gedaan op artikel 22 lid 3 Gw geldt dat het in die bepaling gaat om een sociaal grondrecht dat door het onderhavige verzoek van de Belastingdienst op geen enkele wijze wordt beperkt. Wat de vermeende schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur betreft geldt dat de Stichting onvoldoende feiten en omstandigheden heeft gesteld die – mede gelet op wat hiervoor (onder 3.8) reeds is overwogen – voorshands voldoende aannemelijk maken dat van schending van met name het evenredigheidsbeginsel dan wel van een substantieel ‘chilling effect’ sprake is.

3.13.

Uit het voorgaande volgt dat
grief IIevenmin terecht is voorgesteld.

3.14.

De slotsom luidt dat het appel faalt. Het vonnis waarvan beroep zal worden bekrachtigd. De Stichting zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten van het geding in hoger beroep.

4.De beslissing

Het hof:

bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;

veroordeelt de Stichting in de proceskosten van het geding in hoger beroep en begroot die kosten, voor zover tot heden aan de kant van de Staat gevallen, op € 726,00 voor verschotten en op € 3.222,00 voor salaris advocaat, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na betekening van dit arrest tot de dag der voldoening;

verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. D.J. van der Kwaak, A.M.L. Broekhuijsen-Molenaar en B.J.P.G. Roozendaal en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 5 november 2019.