ECLI:NL:GHAMS:2014:2993

Uitspraak

GERECHTSHOF AMSTERDAM

afdeling civiel recht en belastingrecht, team II

zaaknummer gerechtshof : 200.134.957/01

zaak-/rolnummer rechtbank : C/13/520248 / HA ZA 12-764

arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 22 juli 2014

inzake

de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE AMSTERDAM,

zetelend te Amsterdam,

appellante,

advocaat:
mr. I.M.C.A. Reinders Folmerte Amsterdam,

tegen:

de publiekrechtelijke rechtspersonen:

1.
PROVINCIE NOORD-HOLLAND, zetelend te Haarlem,

2.
GEMEENTE BLARICUM, zetelend te Blaricum,

3.
GEMEENTE BUSSUM, zetelend te Bussum,

4.
GEMEENTE HILVERSUM, zetelend te Hilversum,

5.
GEMEENTE HUIZEN, zetelend te Huizen,

6.
GEMEENTE LAREN, zetelend te Laren,

7.
GEMEENTE NAARDEN, zetelend te Naarden,

8. de stichting
STICHTING GOOISCH NATUURRESERVAAT,

gevestigd te Hilversum,

geïntimeerden,

advocaat:
mr. P.F.P. Nabbente Haarlem.

1.Het geding in hoger beroep

De appellante wordt hierna Amsterdam genoemd, de geïntimeerden sub 1 tot en met 7 tezamen de Provincie c.s. en de geïntimeerde sub 8 GNR.

1.1

Amsterdam is bij dagvaarding van 18 september 2013 in hoger beroep gekomen van het vonnis met bovengenoemd zaak-/rolnummer van de rechtbank Amsterdam van 17 juli 2013, gewezen tussen Amsterdam als eiseres en de Provincie c.s. en GNR als gedaagden (hierna: het vonnis).

1.2

Amsterdam heeft bij memorie twaalf grieven geformuleerd, haar eis gewijzigd, producties overgelegd en bewijs aangeboden, met conclusie, kort gezegd, dat het hof het vonnis zal vernietigen en alsnog -uitvoerbaar bij voorraad- zal beslissen overeenkomstig de eis in randnummer 89 van haar memorie.

1.3

Daarop hebben de Provincie c.s. en GNR geantwoord, producties overgelegd en bewijs aangeboden, met conclusie, kort gezegd, dat het hof het vonnis zal bekrachtigen met veroordeling van Amsterdam, uitvoerbaar bij voorraad, in de kosten.

1.4

Partijen hebben de zaak ter zitting van 22 mei 2014 doen bepleiten, Amsterdam door mr. A.L. Bervoets, advocaat te Amsterdam en de Provincie c.s. en GNR door mr. Nabben, voornoemd, ieder aan de hand van pleitnotities die zijn overgelegd. Bij die gelegenheid heeft Amsterdam nog een productie overgelegd.

1.5

Ten slotte is arrest gevraagd.

2.Beoordeling

2.1

De rechtbank heeft in het vonnis onder 2.1 tot en met 2.17 de feiten vastgesteld die zij tot uitgangspunt heeft genomen. Deze feitenvaststelling is in hoger beroep niet in geschil, zodat deze het hof tot uitgangspunt dient.

2.2

Het gaat in deze zaak, samengevat, om het volgende.

2.2.1

GNR is in 1932 opgericht door de Provincie c.s. en Amsterdam (hierna: tezamen de participanten). Het bestuur van GNR bestaat uit vertegenwoordigers van de participanten. Statutair doel van GNR is de instandhouding van natuurschoon in het Gooi door verkrijging van terreinen (thans ongeveer 2700 hectare) teneinde deze “ten eeuwigen dage” ongeschonden als natuurreservaat te behouden en het publiek de vrije toegang tot en het genot van natuurschoon te verzekeren.

2.2.2

De geldmiddelen van GNR bestaan onder meer uit bijdragen van de participanten. In de jaren 1932 tot en met 1981 heeft Amsterdam steeds de helft van het exploitatietekort van GNR gefinancierd. In de jaren 1982 tot en met 1990 heeft Amsterdam haar bijdrage in drie stappen verlaagd tot 10 %. De overige participanten droegen steeds de rest van het exploitatietekort.

2.2.3

Medio 1992 hebben de participanten een overeenkomst gesloten (hierna: de participantenovereenkomst) die, kort en zakelijk weergegeven, inhoudt dat de participanten bijdragen in het nadelig saldo van GNR over enig boekjaar volgens de verdeelsleutel: de Provincie 25 %, Amsterdam 10 % en de overige gemeenten gezamenlijk 65 % naar rato van hun inwonertal. Niet eerder dan tien jaar na het sluiten van de overeenkomst kunnen de participanten zich beraden over de vraag of en zo ja, in hoeverre er verandering in de verdeelsleutel dient worden gebracht.

2.2.4

Bij brief van 14 mei 2001 heeft GNR de participanten voorgesteld de participantenovereenkomst voor twee periodes van vijf jaar ongewijzigd voort te zetten tot en met 2011. Bij brief van 1 augustus 2001 heeft Amsterdam onder meer geantwoord geen bezwaar te hebben tegen het verlengen van de participanten-overeenkomst voor de jaren 2002 tot en met 2011.

2.2.5

In de jaren 2010 en 2011 is in bestuursvergaderingen van GNR bij herhaling aan de orde geweest de vraag of Amsterdam voornemens was zich uit GNR terug te trekken. De vertegenwoordiger van Amsterdam heeft in dat kader gewezen op de nota “Amsterdamse inzet in het Metropolitaan Landschap” en opgemerkt dat GNR omdat haar gebied niet in de directe invloedsfeer van Amsterdam ligt, gezien wordt als het tweede echelon en (in oktober 2011) dat bezien wordt binnen welke termijn de deelname van Amsterdam aan GNR en de participantenovereenkomst zal worden beëindigd.

2.2.6

Op 12 oktober 2011 is in de gemeenteraad van Amsterdam een motie aangenomen met als besluit onder meer zo snel mogelijk uit GNR te treden, bij voorkeur per 1 januari 2012, en met het verzoek aan het college van burgemeester en wethouders een eventuele verlenging eerst voor te leggen aan de gemeenteraad.

2.2.7

Bij brief van 6 december 2011, gericht aan het bestuur van GNR en de bestuurscolleges van de Provincie c.s., heeft Amsterdam de participanten-overeenkomst opgezegd per 1 januari 2012. Als reden voor opzegging geeft Amsterdam op de resultaten van de bestuursopdracht “betrokkenheid van Amsterdam in het Metropolitaan Landschap”. Voorts is in deze brief opgenomen dat Amsterdam bereid is de (overige) participanten de jaarlijkse bijdrage te vergoeden over de jaren 2012, 2013 en 2014 onder de voorwaarde dat Amsterdam uit GNR kan treden.

GNR heeft Amsterdam bij brief van 22 december 2011 onder meer geantwoord dat opzegging niet mogelijk is omdat aard en inhoud van de participantenovereenkomst daaraan in de weg staan en de overeenkomst ook niet voorziet in de mogelijkheid van opzegging, hetgeen een bewuste keuze is geweest.

Bij brief van 16 maart 2012 heeft Amsterdam onder meer geantwoord dat de participantenovereenkomst een duurovereenkomst is en naar vaste jurisprudentie in zijn algemeenheid opzegbaar.

2.3

Amsterdam heeft de Provincie c.s. en GNR in rechte betrokken en onder meer een verklaring voor recht gevorderd dat zij de participantenovereenkomst rechtsgeldig heeft opgezegd per 1 januari 2012.

De rechtbank heeft het verweer van GNR verworpen dat Amsterdam niet kan worden ontvangen in haar vordering jegens haar, omdat zij niet een van de participanten is (rechtsoverweging 4.1). Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de participantenovereenkomst een duurovereenkomst is die voor onbepaalde tijd is aangegaan en in beginsel opzegbaar is (rechtsoverweging 4.3), maar dat opzegging alleen mogelijk is als Amsterdam daarvoor een voldoende zwaarwegende grond heeft en dat Amsterdam die niet had (rechtsoverweging 4.6). Op die grond heeft de rechtbank de vordering tegen alle gedaagden afgewezen.

2.4

Grief 1houdt in dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de participantenovereenkomst een duurovereenkomst is en dat deze geen bepaling bevat over de opzegbaarheid.

2.4.1

Volgens Amsterdam voorziet de overeenkomst in een opzegmogelijkheid, omdat de verdeelsleutel iedere tien jaar kan worden herzien en de bijdrage kan worden teruggebracht naar nul. Volgens haar duiden zowel de tekst van de overeenkomst, de bedoeling van partijen als de uitvoering die partijen daaraan hebben gegeven op een bijdrageverplichting en daarmee op een overeenkomst die om de tien jaar diende te worden verlengd.

2.4.2

De Provincie c.s. voeren daartegenover primair aan dat de participanten-overeenkomst een niet-opzegbare overeenkomst is. Nadat gebleken was de financiële verplichtingen van de participanten niet konden worden vastgelegd in de statuten van GNR, zijn deze opgenomen in de participantenovereenkomst. Daarbij is aangesloten bij de doelstelling van GNR om “ten eeuwigen dage” ongeschonden natuurbehoud te waarborgen. Statutair is uitgesloten dat deze doelstelling ooit wordt gewijzigd, zodat de participantenovereenkomst niet opzegbaar is. Daarom voorziet de participanten-overeenkomst op geen enkele wijze in een opzegmogelijkheid.

2.4.3

Het hof neemt tot uitgangspunt dat de vraag hoe in een schriftelijk vastgelegde overeenkomst de verhouding van partijen is geregeld niet kan worden beantwoord op grond van alleen een taalkundige uitleg van de bepalingen van dat contract, maar dat daarbij van belang is de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze bepalingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Daarbij kan mede van belang zijn tot welke maatschappelijke kringen partijen behoren en welke rechtskennis van zodanige partijen kan worden verwacht.

Niet in geschil is dat de participantenovereenkomst geen opzegbepalingen bevat. Aan de uitleg van de Provincie c.s. dat de participantenovereenkomst nooit of te nimmer opzegbaar zou zijn, moeten hoge eisen worden gesteld gelet op het ongebruikelijke karakter daarvan in het licht van het algemeen aanvaarde beginsel dat ook niet aflopende duurovereenkomsten in beginsel opzegbaar zijn. Het belangrijkste argument van de Provincie c.s. dat GNR “ten eeuwigen dage” het natuurgebied in stand dient te houden, miskent dat deze norm zich richt tot GNR als beheerder van de haar ter beschikking gestelde natuurgebieden maar niet tot de participanten zelf. Nu in toelichting op de participantenovereenkomst voorts niets is opgenomen waaruit de onopzegbaarheid daarvan kan volgen, de participanten -allen overheden- geacht worden over voldoende juridische kennis te beschikken om zich dat te realiseren, en dat ook niet uit het gedrag van de participanten jegens elkaar kan volgen, verwerpt het hof de uitleg van de Provincie c.s.

Amsterdam heeft in hoger beroep gesteld dat de participantenovereenkomst een aflopende overeenkomst is die telkens na ommekomst van een termijn van tien jaar verlengd dient te worden. Dat de participanten zich iedere tien jaar kunnen beraden over de vraag of en zo ja in hoeverre er verandering in de in artikel 1 van de participantenovereenkomst bedoelde verdeelsleutel voor de bijdrageverplichting moet worden gebracht kan die conclusie niet dragen, De enkele (theoretische) mogelijkheid dat de bijdrage op 0 % zou kunnen worden gesteld, brengt ook niet mee dat Amsterdam daarmee feitelijk ontslagen zou zijn uit al haar verplichtingen uit de participantenovereenkomst, omdat deze in artikel 5 ook nog rept van kostenconsequenties van extreme calamiteiten. Terecht is Amsterdam er daarom vanuit gedaan dat voor beëindiging van de participantenovereenkomst opzegging vereist was, gelijk zij heeft gedaan.

Tegen de achtergrond van dit een en ander komt het hof, evenals de rechtbank, tot de conclusie dat de participantenovereenkomst een duurovereenkomst is die voor onbepaalde tijd is aangegaan en die in beginsel opzegbaar is. De eerste grief slaagt daarom niet.

2.5

De
grieven 2 tot en met 11lenen zich voor gezamenlijke behandeling, omdat zij naar de kern genomen- alle zijn gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat Amsterdam geen voldoende zwaarwegende grond had voor de vereiste opzegging van de participantenovereenkomst.

2.5.1

Volgens Amsterdam heeft de participantenovereenkomst een subsidieachtig karakter, omdat het enkel een financiële verstrekking betreft van een bestuursorgaan met het oog op bepaalde activiteiten van de ontvanger anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Een beleidswijziging van het bestuursorgaan, zoals voortvloeit uit de bestuursopdracht “betrokkenheid van Amsterdam in het Metropolitaan Landschap”, vormt een goede grond voor opzegging, temeer daar deze is ingegeven door een noodzaak tot bezuinigen en inwoners van Amsterdam steeds minder belang hebben bij het natuurschoon in het Gooi. Nu Amsterdam haar bijdrage in het verleden al driemaal heeft verlaagd was bovendien voor de Provincie c.s. te verwachten dat zij in de toekomst haar bijdrage zou beëindigen.

2.5.2

Zowel in eerste aanleg als in hoger beroep hebben de Provincie c.s. erop gewezen dat tussen de participanten een langdurige en hechte relatie bestaat die al dateert van 1932 en in 1992 is geformaliseerd in de participantenovereenkomst. De Provincie c.s. hebben erop mogen vertrouwen dat deze relatie tot in lengte van jaren zou voortduren, te meer daar GNR forse investeringen heeft gedaan, zoals vastgelegd in de Beheervisie en Beheerplan 2010-2019.

2.5.3

Of en, zo ja, onder welke voorwaarden een duurovereenkomst die voor onbepaalde tijd is aangegaan opzegbaar is, wordt bepaald door de inhoud daarvan en door de van toepassing zijnde wettelijke bepalingen. Indien, zoals hier, wet en overeenkomst niet voorzien in een regeling van de opzegging, geldt dat de overeenkomst in beginsel opzegbaar is. De eisen van redelijkheid en billijkheid kunnen in verband met de aard en inhoud van de overeenkomst en de omstandigheden van het geval meebrengen dat opzegging slechts mogelijk is indien een voldoende zwaarwegende grond voor de opzegging bestaat. Uit diezelfde eisen kan, eveneens in verband met de aard en inhoud van de overeenkomst en de omstandigheden van het geval, voortvloeien dat een bepaalde opzegtermijn in acht moet worden genomen of dat de opzegging gepaard moet gaan met het aanbod tot betaling van een (schade)vergoeding.

Niet in geschil is dat de participanten gedurende ongeveer tachtig jaar hebben samengewerkt ten einde het in het Gooi aanwezige natuurschoon te behouden en daarvoor ook de afgelopen jaren grote investeringen hebben gedaan, terwijl het beheer daarvan alleen mogelijk is indien daarvoor voldoende geldmiddelen worden verkregen. Bij een zo langlopende samenwerking past niet dat deze, zoals ook uit het verweer van de Provincie c.s. voortvloeit, wordt beëindigd met inachtneming een opzegtermijn van slechts 26 dagen, ook al was dit een opzegging tegen het einde van de in de participantenovereenkomst opgenomen tienjarige termijn voor heroverweging van de participantenbijdrage en ook al had Amsterdam in de daaraan voorafgaande periode laten doorschemeren dat zij haar positie aan het heroverwegen was. Het gevolg van het voorgaande is dat de opzegging van Amsterdam geen doel heeft getroffen. Dat Amsterdam bij haar opzegging heeft aangeboden om nog drie jaar de jaarlijkse bijdrage te betalen leidt niet tot een andere conclusie.

2.6

Naar het oordeel van het hof dient in een geval als dit een opzegtermijn van ten miste één jaar in acht te worden genomen teneinde de resterende participanten de gelegenheid te geven het te voeren beleid aan te passen. Bovendien dient te worden opgezegd tegen het einde van een overeengekomen termijn, zoals de in artikel 1 lid 2 van de participantenovereenkomst opgenomen vijfjaarlijkse periode. Dat tegen het einde van een overeengekomen periode dient te worden opgezegd heeft Amsterdam zij het veel te laat ook onderkend nu zij heeft opgezegd tegen het einde van een tienjaarlijkse periode.

De grond die Amsterdam heeft aangevoerd voor haar opzegging te weten, een beleidswijziging in verband met afnemende overheidsmiddelen die haar ertoe heeft gebracht haar bijdragen te beperken tot dichter bij Amsterdam gelegen natuurgebieden, acht het hof toereikend om deze opzegging te rechtvaardigen.

Het hof ziet aanleiding met analoge toepassing van artikel 3:42 BW de opzegging tegen 1 januari 2012 te converteren in een opzegging per 1 januari 2017 en de primaire vordering onder I van Amsterdam aldus gewijzigd toe te wijzen. Nu Amsterdam aldus op die manier met inachtneming van een voldoende ruime termijn en op toereikende gronden heeft opgezegd, zal ook de primaire vordering onder II worden toegewezen. Aan de subsidiaire vorderingen komt het hof dan niet meer toe. De tweede tot en met de elfde grief treffen derhalve gedeeltelijk doel.

2.7

Bij die stand van zaken dient alsnog aan de orde te komen het verweer van GNR dat zij ten onrechte is gedagvaard. Dat verweer slaagt reeds niet, omdat de hier na te geven tweede verklaring voor recht ook GNR betreft, aangezien daarmee komt vast te staan dat GNR in het geval zij door de geconverteerde opzegging schade zou lijden, deze niet op Amsterdam kan verhalen.

2.8

De vordering sub 3 tot terugbetaling van hetgeen Amsterdam voor de exploitatie vanaf 1 januari 2015 zal hebben voldaan, slaagt niet -daargelaten dat zij deze bijdrage nog niet zal hebben voldaan- omdat Amsterdam tot 2017 haar bijdrage dient te leveren.

2.9

Het vonnis zal worden vernietigd en het hof zal alsnog beslissen als hierna te doen. Nu geen van beide partijen volledig in het gelijk is gesteld zal het hof de proceskosten van zowel de eerste aanleg als het hoger beroep compenseren als hierna te bepalen.
Grief 12is daarom tevergeefs opgeworpen.

3.Beslissing

Het hof:

vernietigt het vonnis, en opnieuw rechtdoende:

verklaart voor recht dat Amsterdam de participantenovereenkomst rechtsgeldig heeft opgezegd per 1 januari 2017;

verklaart voorts voor recht dat Amsterdam geen (schade)vergoeding verschuldigd is aan de Provincie c.s. of GNR als gevolg van voormelde beëindiging van de participantenovereenkomst;

bepaalt dat iedere partij de eigen kosten draagt, zowel van de eerste aanleg als van het hoger beroep;

wijst af hetgeen meer of anders is gevorderd.

Dit arrest is gewezen door mr. J.H. Huijzer, mr. C. Uriot en mr. M.E. van Rossum, en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2014.