Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
Nevenzittingsplaats Arnhem
Sector civiel recht
zaaknummer 200.001.783
(zaaknummer rechtbank 242090)
arrest van de vijfde civiele kamer van 3 november 2009
inzake
1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Algemeen Christelijke Politiebond,
gevestigd te Leusden,
2. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Algemene Nederlandse Politievereniging,
gevestigd te Utrecht,
appellanten,
advocaat: mr. I.M.C.A. Reinders Folmer,
tegen:
1. de publiekrechtelijke rechtspersoon Politie Regio Haaglanden,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat der Nederlanden,
beiden met zetel te ‘s-Gravenhage,
geïntimeerden,
advocaat: mr. P.N. van Regteren Altena.
1. Het geding in eerste aanleg
Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar de inhoud van het vonnis in kort geding van 4 januari 2008 dat de voorzieningenrechter in de rechtbank Utrecht tussen appellanten (hierna ook te noemen: de politievakbonden) als gedaagden en geïntimeerden (verder gezamenlijk te noemen de Staat) als eisers heeft gewezen; van dat vonnis is een fotokopie aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in hoger beroep
2.1 De politievakbonden hebben bij exploot van 13 januari 2008 de Staat aangezegd van dat vonnis in hoger beroep te komen, met dagvaarding van de Staat voor dit hof. In de dagvaarding hebben zij negen grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd en toegelicht, bewijs aangeboden en geconcludeerd dan het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en opnieuw recht doende bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren arrest, de Staat alsnog niet-ontvankelijk zal verklaren in hun vorderingen, althans hen deze te ontzeggen, met veroordeling van de Staat in de kosten van het geding in beide instanties.
2.2 Op de eerst dienende dag hebben de politievakbonden voor grieven geconcludeerd overeenkomstig de dagvaarding in hoger beroep.
2.3 Bij memorie van antwoord heeft de Staat de grieven bestreden, vier producties in het geding gebracht, bewijs aangeboden en geconcludeerd dat het hof de grieven zal verwerpen en het bestreden vonnis, zo nodig met verbetering van de rechtsgronden, zal bekrachtigen met veroordeling van de politievakbonden in de kosten van het hoger beroep.
2.4 Ter zitting van 12 september 2008 hebben partijen de zaak doen bepleiten, de politievakbonden door mr. A. Schellart, advocaat te Utrecht, en de Staat door mr. D. den Hertog, advocaat te ’s-Gravenhage; beiden hebben daarbij pleitnotities in het geding gebracht.
Mr. Den Hertog voornoemd heeft bij die gelegenheid een kleurenkopie van de producties 3 en 4 bij de memorie van antwoord overgelegd.
2.5 Vervolgens hebben partijen de stukken voor het wijzen van arrest aan het hof overgelegd en heeft het hof een datum voor arrest bepaald.
3. De grieven
De politievakbonden hebben de volgende grieven aangevoerd:
I. Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter in r.o. 4.3 overwogen dat onder de beperkingen, zoals bedoeld in artikel G lid 1 ESH dient te worden begrepen de (nationale) veiligheid.
II. Ten onrechte overweegt de voorzieningenrechter in r.o. 4.5 dat het Bureau OB – volgens de onbetwiste stelling van de Staat – belast is met taken op het gebied van de handhaving van openbare orde en veiligheid in het kader van terrorismebestrijding, die in de laatste jaren actueel is geworden.
III. Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter in r.o. 4.5 overwogen dat de taken van het bureau OB dan ook moeten worden gerekend tot de essentiële politiedienst, die in het kader van artikel G lid 1 ESH (herzien) een beperking op het stakingsrecht kan rechtvaardigen.
IV. Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter in r.o. 4.6 overwogen dat het evident is dat het – mede gelet op de voor de Staat onder meer uit het Weens Verdrag inzake diplomatieke betrekkingen voortvloeiende verplichtingen tot bescherming van personen en goederen van vreemde mogendheden – van essentieel belang is om te trachten te voorkomen dat dit risico zich verwerkelijkt.
V. Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter in r.o. 4.8 overwogen dat de stelling van de politievakbonden niet kan worden aanvaard en dat de Staat onweersproken hebben gesteld dat het bij de gerapporteerde waarnemingen niet alleen gaat om het signaleren van voorvallen die als zodanig afwijkend zijn en aldus ook door vervangende personen opgemerkt kunnen worden, maar ook om het signaleren van gewone gebeurtenissen die afwijken van de gebruikelijke gang van zaken rondom de gebouwen in kwestie en die aldus aanleiding kunnen geven tot nadere aandacht of actie.
VI Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter in r.o. 4.8 overwogen dat het voor de laatstgenoemde signalering evident is dat bekendheid met de gebruikelijke gang van zaken vereist is en dat de continuïteit van de waarnemingen door personen met die specifieke kennis een belangrijke pijler vormt voor het inschatten van het risiconiveau en het daaraan te koppelen beveiligingsniveau en dat het derhalve aannemelijk is dat het toezicht niet op korte termijn op adequate wijze door vervangende ambtenaren of derden kan worden verricht.
VII. Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter in r.o. 4.8 overwogen dat gezien de genoemde aspecten door de stakingsactie het waarnemingsniveau van het toezicht zodanig zal worden verlaagd dat daaruit ernstige en niet te overziene gevolgen voor de veiligheid van mensen en gebouwen kunnen voortvloeien
VIII. Ten onrechte overweegt de voorzieningenrechter in r.o. 4.9 dat hieruit volgt dat een beperking van het stakingsrecht van de politieambtenaren van het bureau OB noodzakelijk moet worden geacht ter bescherming van de in artikel G ESH aangewezen belangen, met name de openbare orde en veiligheid.
IX. Ten onrechte heeft de voorzieningenrechter in r.o. 4.13 overwogen dat de politievakorganisaties, als de in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten zullen worden veroordeeld.
4. De vaststaande feiten
De voorzieningenrechter heeft in het bestreden vonnis onder 2 feiten vastgesteld. Aangezien daartegen geen grieven zijn aangevoerd of bezwaren zijn geuit, zal het hof in hoger beroep ook van die feiten uitgaan.
Daaraan kan als vaststaand worden toegevoegd dat het Bureau OB is belast met bewaking van ambassades en gebouwen van internationale organisaties in Den Haag. De observatietaken omvatten: 1) cabinetoezicht, 2) rijdend toezicht (in gepantserde automobielen) en 3) aanvullend cameratoezicht. Het Bureau bestaat uit circa 330 speciaal opgeleide ambtenaren, die in drie diensten per etmaal (7.00-15.00, 15.00-23.00 en 23.00- 7.00 uur) en zeven dagen per week de daarvoor in aanmerking komende gebouwen observeren. Per dienst zijn tussen 26 en 32 ambtenaren actief. Zij krijgen een speciale opleiding van vier maanden, waarin de nadruk wordt gelegd op observatievaardigheden. Het beleid heeft als uitgangspunt dat bijzondere objecten het gehele etmaal worden geobserveerd. De resultaten worden gerapporteerd en de informatie wordt systematisch verwerkt.
5. De motivering van de beslissing in hoger beroep
5.1 De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat niet in geschil is dat de stakingsactie in beginsel rechtmatig is. Ook in hoger beroep vormt dit oordeel uitgangspunt, nu daartegen geen grieven zijn aangevoerd.
5.2 De voorzieningenrechter overweegt, samengevat, dat het Bureau OB belast is met taken op het gebied van handhaving van de openbare orde en veiligheid in het kader van de terrorismedreiging, die de laatste jaren actueel is geworden. Deze taken moeten worden gerekend tot de essentiële politiedienst, die in het kader van artikel G lid 1 Europees Sociaal Handvest (ESH) een beperking van het stakingsrecht kan rechtvaardigen. Daaraan doet volgens de rechter niet af dat het gaat om preventief toezicht. Dat preventief toezicht is onmisbaar, want het is van groot belang dat voorkomen wordt dat de risico’s van terrorisme zich verwezenlijken. Door de stakingsactie zal het cabinetoezicht en het verscherpt rijdend toezicht gedurende tien uur niet worden uitgevoerd, terwijl er daarnaast slechts ten aanzien van enkele objecten cameratoezicht bestaat. De voorzieningenrechter overweegt onder 4.8 en 4.9 van het bestreden vonnis, samengevat, dat het waarnemingsniveau van het toezicht door de staking zodanig zal worden verlaagd dat daaruit ernstige en niet overzienbare gevolgen voor de veiligheid van mensen en gebouwen kunnen voortvloeien. De voorzieningenrechter concludeert dat een beperking op het stakingsrecht in dit geval gerechtvaardigd is ter bescherming van de openbare orde en veiligheid. Bij afweging van het belang van het recht op staking en het belang van de openbare orde en veiligheid dient in dit geval het laatstgenoemde belang te prevaleren, aldus de voorzieningenrechter.
5.3 Het hof onderschrijft deze slotsom en overweegt daartoe als volgt. De grieven komen daarbij gezamenlijk aan de orde.
De politievakbonden betogen dat de beperkingsgrond ‘nationale veiligheid’ uit artikel G lid 1 ESH niet verruimd kan worden door het woord “nationale” tussen haken te plaatsen, zoals de voorzieningenrechter doet.
Het hof is van oordeel, dat de veiligheid van te bewaken gebouwen, en met name van de mensen die in of om die gebouwen aanwezig zijn een kwestie van nationaal belang en daarmee van nationale veiligheid is. Het lijdt geen twijfel dat door terroristische dreiging de nationale veiligheid in gevaar komt. Bovendien heeft de Staat zich verplicht ambassades en internationale organisaties als het Internationaal Strafhof en het Joegoslavië Tribunaal te beschermen.
5.4 De politievakbonden voeren aan dat het enige gevolg van de collectieve actie is dat het waarnemingsniveau van het toezicht wordt verlaagd. Hooguit ontstaat hierdoor enige schade voor de analyses en waarderingen van inlichtingen- en politie-informatie. De politievakbonden achten dit een schade van beperkte aard en duur. Het betekent niet dat hierdoor de openbare orde en nationale veiligheid in het geding zijn, aldus de bonden. Zij voegen daaraan toe dat het gaat om een puur theoretische, niet geconcretiseerde dreiging van een mogelijke aanslag.
5.5 Het hof volgt de bonden niet. Voor zover zij met hun betoog willen zeggen dat het bewakingsniveau van de gebouwen zonder gevaar gedurende de actie (tien uren) verlaagd kan worden, gaan zij voorbij aan het feit dat iedere onderbreking in de waarnemingen oorzaak kan zijn van het missen van essentiële veranderingen in de situatie en daarmee oorzaak kan zijn van het creëren van gevaar. De bedoeling van de bewaking is het signaleren van onregelmatigheden. Terroristische dreiging valt daar naar het oordeel van het hof zeker onder. De Staat heeft aannemelijk gemaakt dat, om het noodzakelijke niveau te bewaren, de bewaking ononderbroken moet zijn, omdat anders de verzameling van gegevens in kwaliteit achteruit gaat, nu het deduceren en verbanden leggen tussen de diverse waarnemingen ernstig worden aangetast. Een en ander zou ten koste gaan van het observeren, analyseren en waarschuwen. Er komt bij dat de observanten vertrouwd moeten zijn met de omgevingsfactoren die bij het dagelijks weerkerend patroon van bewegingen van personen en voertuigen horen, zo heeft de Staat onbestreden aangevoerd.
5.6 Eveneens is aannemelijk geworden dat het tijdens de collectieve actie vervangen van de medewerkers door anderen (marechaussee, leger) geen goede oplossing biedt, omdat deze anderen niet de vereiste specifieke opleiding, kennis en ervaring hebben om de desbetreffende waarnemingen goed te kunnen duiden, te rapporteren en in voorkomend geval hulp in te roepen. De Staat heeft als werkgever de vrijheid deze eisen te stellen en in te vullen, mits hij daarbij grenzen van redelijkheid niet overschrijdt. Dat dit laatste is gebeurd, is niet gesteld of gebleken. Het hof laat in het midden of het gaat om een ‘essentiële’ politiedienst, zoals de voorzieningenrechter overweegt, maar de politievakbonden bestrijden. Het gaat er uitsluitend om of zich een van de uitzonderingen in artikel G lid 1 ESH voordoet, waarin dit begrip niet voorkomt.
5.7 De politievakbonden stellen zich relativerend op het standpunt dat een staking nu eenmaal schade kan veroorzaken, die men moet accepteren. Zij gaan daarmee voorbij aan de essentie: het gaat hier om gevaar voor levens van mensen die in of in de buurt van de gebouwen zijn. Dergelijke schade mag niet gerelativeerd worden en rechtvaardigt de beperking van de actie. Het bestreden vonnis dient te worden bekrachtigd. De politievakbonden zullen als in het ongelijk te stellen partijen in de kosten worden veroordeeld.
5.8 De grieven falen. Het hof zal het bestreden vonnis bekrachtigen en de bonden in de kosten van het hoger beroep veroordelen.
6. De beslissing
Het hof, recht doende in hoger beroep:
- bekrachtigt het bestreden vonnis;
- veroordeelt de politievakbonden in de kosten van het hoger beroep aan de zijde van de Staat gevallen en tot deze uitspraak begroot op € 303,- vast recht en aan salaris overeenkomstig het liquidatietarief € 2.682,-.
Dit arrest is gewezen door mrs. J.P. Fokker, I.A. Katz-Soeterboek en P.L.R. Wefers Bettink en is in tegenwoordigheid van de griffier uitgesproken ter openbare terechtzitting van 3 november 2009.